II OSK 2074/16

Dnia 11 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 10/16 w sprawie ze skargi M. W. oraz J. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania drogi wewnętrznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 8 czerwca 2016 r. (sygn. akt IV SA/Po 10/16), po rozpoznaniu skargi M. W. oraz J. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania drogi wewnętrznej, w pkt. 1 wyroku uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] lipca 2015 r. (nr [...]); w pkt. 2. umorzył postępowanie administracyjne, zaś w pkt. 3. orzekł o zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z [...] lipca 2015 r. (nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej jako: "PINB") na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – po rozpatrzeniu zawiadomienia M. W. i J. R. "Betoniarnia D.o" o zakończeniu budowy wewnętrznej drogi osiedlowej zlokalizowanej na działkach nr [...], [...] położonych w D., zgłosił sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania tej inwestycji. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż inwestorzy dokonali samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu wewnętrznej drogi osiedlowej. Uzyskali bowiem pozwolenie na budowę nr [...] z 12 kwietnia 2007 r. wydane przez Starostę [...] (dalej też jako: "Decyzja PnB") obejmujące budowę zespołu 13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z wewnętrzną instalacją gazową i zbiornikami bezodpływowymi, zlokalizowanych na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych przy ul. [...] w D.. PINB stwierdził, że z projektu budowlanego i wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że projekt ten nie obejmował budowy drogi. Od powyższej decyzji, inwestorzy złożyli odwołanie, zarzucając naruszenie: 1. art. 54 Pr. bud. przez niewłaściwe jego zastosowanie i wniesienie sprzeciwu odnośnie użytkowania prawidłowo i legalnie zrealizowanej budowli, przewidzianej w projekcie budowlanym - projekcie zagospodarowania działki, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, stosownie do art. 33 ust. 1 zd. 1, art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym 12 kwietnia 2007 r.) oraz § 8 ust. 2 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.; również w brzmieniu obowiązującym 12 kwietnia 2007 r.); 2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie odpowiednio wnikliwego postępowania wyjaśniającego, które wskazywałoby, w oparciu o jakie przesłanki prawne, względnie okoliczności faktyczne, PINB uznał, że droga wewnętrzna zrealizowana na działkach nr [...], [...] jako budowla stanowiąca element zamierzenia budowlanego zrealizowanego przez inwestorów, nie jest przewidziana w projekcie budowlanym - projekcie zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Decyzją z [...] października 2015 r. (znak [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WWINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i na podstawie art. 54 pr.bud. w zw. z art. 104 k.p.a. zgłosił sprzeciw wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy wewnętrznej drogi osiedlowej zlokalizowanej na działkach nr ewidencyjny [...], [...],[...] w D. gm. D. W uzasadnieniu WWINB podzielił stanowisko odwołujących się, że decyzja o pozwoleniu na budowę obejmowała także układ komunikacyjny, w tym przedmiotowe drogi wewnętrzne. Wyjaśnił, że zawiadomienie z 15 czerwca 2015 r. nie dotyczyło całej realizowanej inwestycji przewidzianej w zatwierdzonym projekcie budowlanym, a jedynie jej części – zrealizowanej wewnętrznej drogi osiedlowej. Zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 3 pr. bud. przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu, jeżeli przystąpienie do użytkowania ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Zdaniem WWINB, mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie inwestorzy zamierzają przystąpić do użytkowania jedynie części realizowanej inwestycji (nie ulega wątpliwości, że zgłoszenie nie dotyczy budynków mieszkalnych jednorodzinnych), należało uznać, że są oni zobowiązani do uzyskania pozwolenia na użytkowanie zrealizowanej części inwestycji, a nie jedynie do zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu robót. Zauważył WWINB, że z analizy planu zagospodarowania terenu i załącznika do wniesionego zgłoszenia wynika, że zgłoszenie nie dotyczy całości dróg przewidzianych w planie zagospodarowania terenu. W ocenie WWINB, w świetle powyższych ustaleń, organ I instancji, pomimo wskazania niewłaściwej przesłanki, słusznie zgłosił sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania ww. drogi wewnętrznej. Mimo to, zdaniem WWINB, w przedmiotowej sprawie konieczne było uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu I instancji, gdyż wniesione przez inwestora zgłoszenie z 15 czerwca 2015 r. dotyczyło drogi wewnętrznej na działkach nr [...], [...]1 i [...], natomiast PINB w zaskarżonej decyzji pominął działkę nr [...]. Wyeliminowanie wskazanego braku w zaskarżonej decyzji PINB nastąpiło na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. W. i J. R. powołali zarzuty naruszenia art. 54, art. 55 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w stanie faktycznym sprawy mogą one stanowić podstawę do wniesienia sprzeciwu. W ocenie skarżących, do drogi osiedlowej, którą zrealizowali, nie można stosować art. 55 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., gdyż przepis ten dotyczy sytuacji, gdy konkretny obiekt budowlany ma być oddany do użytkowania w stanie nieskończonym. Droga osiedlowa objęta decyzja o pozwoleniu na budowę jest obiektem budowlanym zakończonym i żadne roboty budowlane nie będą już na niej, ani nawet na całym osiedlu, wykonywane. Nie ma więc, w ocenie skarżących podstaw, aby wymagać uzyskania przez inwestorów pozwolenia na użytkowanie. Ponadto skarżący, nie zgodzili się ze stanowiskiem WWINB, że zgłoszenie nie dotyczyło całości dróg przewidzianych w planie zagospodarowania terenu. W sytuacji, gdy zawiadomienie o zakończeniu budowy budziło wątpliwości albo zastrzeżenia co do tego czy obejmuje obiekt budowlany definitywnie zrealizowany, czy jest to droga w budowie ("oddawana na zasadzie art. 55 ust. 1 pkt 4" pr.bud.), organ powinien wezwać inwestorów do zajęcia stanowiska lub wyjaśnienia treści zawiadomienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 8.06.2016 r. (sygn. akt IV SA/Po 10/16) orzekł w sposób wskazany na wstępie uzasadnienia. Podał, że kluczową w rozpoznawanej sprawie jest kwestia dochowania przez organy nadzoru budowlanego, określonego w art. 54 Pr. bud. terminu do wniesienia sprzeciwu wobec zawiadomienia przez inwestora o zakończeniu budowy. Zgodnie z tym przepisem – w brzmieniu obowiązującym w dniu doręczenia organowi zawiadomienia inwestorów z 15 czerwca 2015 r. o zakończeniu budowy wewnętrznej drogi osiedlowej na działkach nr [...],[...] i [...] (tj. w dniu 25 czerwca 2015 r.) – do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Sąd I instancji powołał się na pogląd wypowiadany w orzecznictwie sądowym, z którego wynika, że ustanowiony w art. 54 Pr.bud. (i odpowiednio: w art. 30 ust. 5 pr.bud., przewidującym analogiczną instytucję prawną "wniesienia sprzeciwu"" wobec zgłoszenia zamiaru realizacji określonej budowy/robót budowlanych) termin do zgłoszenia sprzeciwu od momentu zawiadomienia o zakończeniu budowy ma charakter kompetencyjny, w tym sensie, że wyznacza organowi nadzoru budowlanego czas do skorzystania z przyznanych mu kompetencji. Po upływie tego terminu – mającego charakter terminu prawa materialnego – właściwy organ traci kompetencje do wydania decyzji o sprzeciwie (por. wyroki NSA: z 04.03.2014 r., II OSK 2394/12; z 14.03.2012 r., II OSK 2471/10; z 18.10.2011 r., II OSK 1447/10; z 13.10.2011 r., II OSK 1439/10). Podkreślił WSA w Poznaniu, że wskazane ograniczenie kompetencyjne dotyczy nie tylko organu pierwszej instancji, ale także organu odwoławczego, który w konsekwencji po upływie ww. terminu nie może już w szczególności wydać orzeczenia reformatoryjnego, co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a.), tj. uchyliwszy decyzję organu pierwszej instancji wnieść "swojego" sprzeciwu (por. odnoszące się wprost do analogicznie skonstruowanego art. 30 ust. 5 pr.bud.: wyrok WSA z 16.04.2014 r., II SA/Gl 1462/13, A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, uw. 22 do art. 30, s. 370). W rozpatrywanej sprawie inwestor pismem z 15 czerwca 2015 r. zawiadomił PINB o zakończeniu budowy drogi osiedlowej na działkach nr [...], [...] i [...] położonych w D., gm. D. Zawiadomienie to wpłynęło do organu w dniu 25 czerwca 2014 r. i w tym momencie rozpoczął bieg termin określony w art. 54 pr.bud. (wówczas: 21 dni). Decyzją z 7 lipca 2015 r. – a więc z zachowaniem ww. terminu – PINB na podstawie art. 54 pr.bud. wniósł sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania zgłoszonej drogi osiedlowej. Decyzją wydaną [...] października 2015 r. – a więc bezspornie już po upływie ww. terminu – WWINB uchylił zaskarżoną przez inwestorów decyzję PINB w całości i jednocześnie zgłosił ponowny sprzeciw, lecz z innych przyczyn niż organ I instancji. Sąd I instancji stwierdził, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, po upływie terminu określonego w tym przepisie, WWINB nie był już władny do wydania kolejnej ("własnej") decyzji o sprzeciwie wywołanym zawiadomieniem z 15 czerwca 2015 r. Gdy bowiem upłynął już termin, o którym mowa w art. 54 pr.bud., organy nadzoru budowlanego obu instancji bezpowrotnie utraciły kompetencje do zgłoszenia sprzeciwu w tej sprawie. Wobec tego WWINB, uchyliwszy w całości – w ocenie Sądu I instancji w pełni zasadnie – decyzję PINB, zobowiązany był już jednak, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., umorzyć w całości postępowanie administracyjne (w pierwszej instancji) uruchomione wniesieniem sprzeciwu przez organ I instancji. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję WWINB oraz poprzedzającą ją – a wadliwą z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji WWINB – decyzję PINB (pkt 1. sentencji wyroku). Ponadto na mocy art. 145 § 3 p.p.s.a., WSA w Poznaniu umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2. sentencji wyroku), które stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wobec bezpowrotnej utraty przez organy nadzoru budowlanego kompetencji do zgłoszenia sprzeciwu w rozpoznawanej sprawie. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku wniósł WWINB w Poznaniu. Podstawy skargi kasacyjnej określone zostały w następujący sposób: I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 54 Prawa budowlanego II. Naruszenie przepisów postępowania: a) art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego w sytuacji, gdy naruszenie takie nie miało miejsca; b) art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego podczas gdy zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych dotyczyło inwestycji niezakończonej i nie mogło zostać przyjęte bez sprzeciwu. Strona skarżąca kasacyjnie domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Wniosła też o zasądzenia kosztów postępowania. Jednocześnie zrzekła się rozprawy przed NSA. Wg strony skarżącej kasacyjnie, istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy zgłoszenie przez organ I instancji sprzeciwu przerywa bieg terminu z art. 54 Prawa budowlanego, a następne czynności są podejmowane przez organ na zasadach ogólnych K.p.a., czy też, po upływie terminu z art. 54 organy nadzoru budowlanego tracą (nawet w postępowaniu odwoławczym) kompetencję do orzekania co do meritum w sprawach zawiadomienia o zakończeniu robót. WWINB wskazał na art. 15 kpa i art. 127 par. 2 kpa i podkreślił, że pogląd sądu I instancji nie jest do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne zbadanie sprawy. Skoro organ II instancji rozpatrując odwołanie od sprzeciwu nie miałby kompetencji ani do wydania decyzji kasacyjnej, ani rozstrzygającej sprawę co do istoty, to takie postępowanie straciłoby swój dwuinstancyjny charakter. Nie ma to umocowania w żadnym przepisie. Skarga kasacyjna stoi na stanowisku, że bieg terminu z art. 54 Prawa budowlanego ulega przerwaniu z chwilą wydania przez organ I instancji sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu robót, gdyż sprzeciw jest decyzją administracyjną. Po zgłoszeniu sprzeciwu, dalsze postępowanie toczy się na zasadach ogólnych (K.p.a.). Zwracała uwagę skarga kasacyjna, że z art. 54 Prawa budowlanego wynika, iż termin 21 dni zastrzeżony jest jedynie dla organu I instancji (" ... jeżeli organ ten" – tj. organ do którego wpłynęło odwołanie – nie wnosi sprzeciwu). W piśmie z dnia 31.08.2016 r. M. W. oraz J. R. wskazali, że trafny jest pogląd przyjęty przez sąd I instancji w zaskarżonym wyroku i domagali się oddalenia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła przez wskazanie podstaw kasacyjnych strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu. Analiza podstaw skargi kasacyjnej, a w szczególności podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 54 ustawy Prawo budowlane) prowadzi do wniosku, iż podstawowy problem w ocenianej sprawie sprowadza się do zajęcia stanowiska odnośnie tego, czy po upływie terminu wynikającego z powołanego wyżej przepisu ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego II instancji, traci kompetencję do tego aby, po uchyleniu decyzji o sprzeciwie, mógł orzec co do meritum (art. 138 par. 1 pkt 2 k.p.a.) w sprawie dokonanego przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu robót. Inaczej mówiąc, czy zgłoszenie przez organ I instancji sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy, przerywa bieg terminu określonego w art. 54 Prawa budowlanego i powoduje przez to, że dalsze czynności organu nadzoru budowlanego (w ramach postępowania odwoławczego) mogą być podejmowane wg ogólnych regulacji K.p.a. Zajmując stanowisko wobec powstałego problemu należy na wstępie wskazać, iż zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego (wg brzmienia mającego w tej sprawie zastosowanie) do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę (...) można przystąpić (...), po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Z przepisu tego jednoznacznie wynika zatem, iż prawo organu administracji publicznej do wniesienia sprzeciwu jest prawem czasowo określonym (ograniczonym). Zatem, po upływie wskazanego w tym przepisie czasu (21 dni od dnia doręczenia organowi nadzoru budowlanego zawiadomienia o zakończeniu budowy), organ traci swoje uprawnienie (kompetencję) do wydania decyzji o sprzeciwie. Zauważyć przy tym należy, iż wskazany w przepisie termin, ma charakter materialnoprawny i określa czas, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnoprawnego. Do istoty terminów materialnoprawnych należy to, iż nie mogą być one przedłużane, ani też skrócane. Podejmowane zaś w postępowaniu administracyjnym czynności (stron, organów administracji), nie powodują zawieszenia biegu takiego, materialnoprawnego terminu. Tym samym stwierdzić trzeba, iż w realiach sprawy, organ nadzoru budowlanego wydać mógł decyzję o sprzeciwie w sprawie zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy, jedynie w ramach prawnie określonej cezury czasowej tj. 21 dni od dnia doręczenia organowi zawiadomienia. Specyfika analizowanej instytucji prawnej powoduje zatem, że choć w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji o sprzeciwie mają, co do zasady zastosowanie przepisy K.p.a., to jednak nie będą one faktycznie mogły być stosowane w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 6.03.2009 r.; II OSK 307/08). Nie można bowiem pominąć tego, że wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie może powodować przedłużenia materialnoprawnego terminu, a zatem następczo kreować kompetencji organu odwoławczego do wydania tego rodzaju merytorycznej decyzji w sprawie. Trafnie zatem przyjął sąd I instancji, że w wyniku zainicjowanej odwołaniem instancyjnej kontroli decyzji o sprzeciwie, organ II instancji nie może wydać orzeczenia reformatoryjnego tj. uchylić zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji i ponowienie wnieść sprzeciw, na odmiennych podstawach niż przyjął to organ stopnia podstawowego. Jak wyżej wskazano, w ocenianym bowiem przypadku, zastosowanie przepisów K.p.a. oraz zakres kompetencji orzeczniczych organu odwoławczego, ulega istotnemu ograniczeniu, właśnie z uwagi na specyfikę regulacji dotyczących wnoszenia sprzeciwu (por. także art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego). Z tych względów podkreślić należy, iż nie jest też możliwe z uwagi na upływ powyższego terminu ponowne wydanie decyzji o sprzeciwie przez organ pierwszej instancji, rozpatrujący sprawę przekazaną w trybie art. 138 par. 2 K.p.a. Jako nienaruszające przepisów postępowania (tj. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.) było więc uznanie przez WSA w Poznaniu, że wobec upływu terminu określonego w art. 54 Prawo budowlane, a przez to brak kompetencji organu nadzoru budowlanego do zgłoszenia w tej sprawie sprzeciwu, należało umorzyć postępowanie administracyjne, po uprzednim wyeliminowaniu z obrotu prawnego zaskarżonych do sądu, obu wadliwych orzeczeń. W takiej bowiem sytuacji, postępowanie w sprawie sprzeciwu stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 par. 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2013 r., II OSK 2358/11). Z przedstawionych względów uznając, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.