I OSK 2750/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant asystent sędziego K.W. po rozpoznaniu w dniu 10 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1511/16 w sprawie ze skargi A.R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 12 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1511/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A.R. kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.  Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dalej jako "Minister" lub "MRiRW", zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." w zw. z art. 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji Ministra z dnia [...] lipca 2016 r. poprzez uznanie, że konieczne jest zbadanie sprawy co do istoty pomimo, że takie badanie w zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone.  W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o (1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi A.R., (2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od A.R. na jego rzecz, (3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu organ podniósł, że przeprowadził on postępowanie wznowieniowe w pełnym zakresie, wobec czego nie może się zgodzić z sądem pierwszej instancji, że konieczne jest dalsze badanie sprawy co do istoty. Zdaniem organu dalsze merytoryczne badanie sprawy nie zmieniłoby oceny organu o wadliwości badanego orzeczenia. Dalej organ wskazał, że "wydając decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. spełnił zadość dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a., art. 146 § 1 k.p.a., art. 151 § 2 k.p.a. Zbadał przesłanki wznowieniowe, które jednocześnie miały wpływ na istotę sprawy, a następnie z uwagi na upływ okresu ponad pięcioletniego od dnia doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., odmówił jej uchylenia. W tej sytuacji zgodnie z prawem Minister na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. ograniczył się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie mogło dojść do uchylenia decyzji. Powołując się na orzecznictwo NSA organ wskazał, że pełne badanie istoty sprawy ma miejsce wówczas, gdy organ wydaje nową decyzję rozstrzygająca o istocie sprawy albo gdy odmawia uchylenia zaskarżonej decyzji z tego powodu, że w jego ocenie, w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. W piśmie zatytułowanym "odpowiedź na skargę kasacyjną" uczestnik postępowania Skarb Państwa – Nadleśnictwo [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi A.R. oraz zasądzenie na rzecz Skarbu Państwa - Nadleśnictwa [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych.  Uczestnik postępowania zgodził się ze stanowiskiem Ministra wyrażonym w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu w sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na dwa pytania: po pierwsze, czy stwierdzenie w postępowaniu wznowionym na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zaistnienia przeszkody uchylenia decyzji określonej w art. 146 § 1 k.p.a. zwalnia organ administracji publicznej od obowiązku rozpoznania sprawy co do istoty. Po drugie, w przypadku odpowiedzi przeczącej na tak postawione pytanie, czy rozpoznanie sprawy następuje tylko w granicach przesłanki wznowienia, czy też powinno nastąpić rozpoznanie sprawy w całości. Jeśli chodzi o pierwszą kwestię to skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w skardze kasacyjnej i popartego orzeczeniami ( sygn. akt I OSK 1604/09 i I OSK 561/09) w myśl którego przepis art. 149 § 2 k.p.a. nie nakłada na organ obowiązku badania sprawy co do jej istoty, jeżeli zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji, określona w art. 146 § 1 k.p.a. Po pierwsze, zaprezentowany tok rozumowania powodowałby nierozpoznanie sprawy w granicach przepisów prawa określających kompetencje i zarazem obowiązki organu administracji publicznej procedującego w trybie wznowieniowym. Po wtóre, nierozpoznaniu sprawy co do istoty sprzeciwiają się argumenty natury celowościowej i systemowej. Wskazać bowiem należy, że decyzja organu administracji publicznej w której stwierdza on wydanie decyzji z naruszeniem prawa powołując się na przesłankę z art. 146 § 1 k.p.a. może być podstawą do wystąpienia z roszczeniem cywilnym podmiotu, który domagał się wznowienia postępowania, gdy nie doszło do wydania orzeczenia reformatoryjnego z uwagi na ziszczenie się przesłanki wskazanej w art. 146 § 1 k.p.a. Nieprzeprowadzenie postępowania co do istoty mogłoby być istotną przeszkodą w ewentualnym postępowaniu odszkodowawczym, bowiem sąd powszechny miałby trudność w ustaleniu wpływu naruszenia prawa na legalność decyzji administracyjnej, której dotyczyło postępowanie wznowieniowe. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że sąd powszechny nie jest upoważniony, co do zasady, do oceny legalności decyzji organu administracji publicznej (wyrok SN z 28 maja 2014 r., sygn. akt I CSK 419/13, uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt III CZP 46/07). Tym samym sąd powszechny nie ma też kognicji do prowadzenia ustaleń, które powinien poczynić organ administracji publicznej w danej sprawie administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie organ nie przeprowadził postępowanie wznowieniowego w pełnym zakresie. Taki wniosek NSA wywodzi z uzasadnienia decyzji organu, które jest lakoniczne i sprowadza się do konstatacji, że nie można było uchylić decyzji w sprawie z powodu przeszkody określonej w art. 146 § 1 k.p.a. Przechodząc do drugiego pytania, to wskazać należy że granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania wyznacza art. 149 § 2 k.p.a., według którego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W przepisach k.p.a. nie ma, występującego w innych procedurach, zastrzeżenia, że rozpoznanie sprawy po wznowieniu postępowania winno mieścić się w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia (art. 282 § 1 p.p.s.a., art. 412 § 1 k.p.c.). Nie wynika z tego jednak, że w postępowaniu administracyjnym takiego ograniczenia nie ma. W ocenie Sądu również po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być zatem pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia. W orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli nie stwierdzono istnienia żadnej z podstaw wznowienia, które dotyczą postępowania dowodowego, to wznowienie postępowania z innej przyczyny nie daje podstaw do ponownej oceny już przeprowadzonych i ocenionych dowodów (por. wyrok NSA 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 487/11). Pojęcie granic rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania administracyjnego zawiera w sobie też kwestię stanu prawnego, według którego winno nastąpić nowe rozstrzygnięcie. W tym zakresie przyjmuje się, że organ administracji stosuje stan prawny obowiązujący w chwili orzekania na skutek wznowienia postępowania. W rozpoznawanej sprawie zwrócić należy uwagę, że wznowienie postepowania dotyczy innego trybu nadzwyczajnego, a mianowicie stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazać należy, że podanie o wznowienie postępowania wniesione przez Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...] zostało oparte o treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu. Tak określona podstawa wznowieniowa zobowiązuje organ administracji publicznej do przeprowadzenia postępowania w zasadzie w całości z tym zastrzeżeniem, że w rozpoznawanej sprawie odnosi się ono do innego trybu nadzwyczajnego – stwierdzenia nieważności decyzji. Procedowanie organu w postępowaniu wznowieniowym ma służyć konwalidacji wad zaistniałych w postępowaniu, którego ono dotyczy. W analizowanym przypadku ponowne rozpoznanie sprawy to ponowna ocena decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie jej nieważności przy udziale strony pozbawionej udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Zatem skoro wznowienie postępowania administracyjnego dotyczy decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji to ponownie prowadząc postępowanie organ oceniając zaistnienie wad nieważności bierze pod uwagę stanowisko i ocenę prawną strony pominiętej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.