II OSK 880/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 708/16 w sprawie ze skargi S. M. o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 stycznia 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 200/15 w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania dotyczącego wybudowania i użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 200/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi S. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie w przedmiocie użytkowania pawilonu handlowo - usługowego w pkt 1 zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie do wydania aktu w sprawie wszczętej zawiadomieniem z dnia 22 sierpnia 2006 r. w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; w pkt 2 stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie grzywnę w wysokości 5000 złotych; w pkt 4 zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie na rzecz skarżącego S. M. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 5 maja 2016 r. S. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 200/15, wnosząc o wymierzenie organowi grzywny; przyznanie w trybie art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) dalej - p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5000; oraz zasądzenie w trybie art. 200 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. S. M. wyjaśnił, że po uprawomocnieniu się wyroku WSA w Łodzi z dnia 15 stycznia 2016 r. i nie wykonaniu go prze PINB w Bełchatowie w dniu 25 kwietnia 2016 r. wezwał organ do jego wykonania. Przed złożeniem skargi skarżący dokonał wglądu w akta sprawy celem ustalenia, czy organ podjął w sprawie jakiekolwiek czynności. Wobec stwierdzenia, że organ w niniejszej sprawie żadnej czynności nie podejmował, a termin wykonania wyroku upłynął, zachodzi uzasadniona potrzeba skierowania skargi, ponieważ wymierzona organowi wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016 r. grzywna żadnego skutku nie przyniosła. Wnioskując o przyznanie w trybie art. 154 § 7 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej S. M. wniósł, aby sąd uwzględnił stwierdzoną wyrokiem okoliczność przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, ale również okoliczność całkowitego lekceważenia przez organ obowiązków przewidzianych prawem i wyroków sądowych. Na wysokość wnioskowanej kwoty ma również wpływ fakt, że postępowanie administracyjne dotyczy obiektu budowlanego, którego skarżący jest współwłaścicielem. Skarżący czuje się wykluczony ze społeczeństwa poprzez traktowanie przez organ jego spraw z całkowitą ignorancją. Poza uprawnieniem wnoszenia skarg do sądu nie pozostało mu żadne uprawnienie do tego, że jego sprawa zostanie kiedykolwiek załatwiona. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie wniósł o jej oddalenie podnosząc, że okoliczność bezczynności czy też przewlekłości w postępowaniu jest od niego niezależna. Brak odpowiedniej kadry pracowniczej, liczne rozbudowane postępowania administracyjne oraz częste wezwania pracowników inspektoratu jako świadków w postępowaniach prowadzonych przez organy ścigania utrudniają prawidłowe funkcjonowanie jednostki. Szeroki zakres ustawowych kompetencji organu nadzoru budowlanego przy niewielkiej liczbie pracowników powoduje, iż organ staje przed wyborem mniejszego zła, wybierając kontrole, gdzie ewidentnie występuje bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi, narażając się tym samym na bezczynność czy przewlekłość w innych ważnych sprawach. W chwili obecnej organ posiada kadrę techniczną w postaci Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powołanego z dniem 31 marca 2016 r. oraz dwóch inspektorów, którzy na dzień dzisiejszy muszą obsłużyć i zapewnić bezpieczeństwo mieszkańcom ponad 113 tysięcznego powiatu o obszarze 971 km2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 708/16 na podstawie art. 154§ 1 i 6, art. 154 § 7 oraz art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. w pkt wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie grzywnę w wysokości 10 000 zł; w pkt 2 przyznał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 5000 zł oraz w pkt 3 zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie na rzecz S. M. kwotę 296,95 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ otrzymał prawomocny wyrok wraz z aktami administracyjnymi w dniu 31 marca 2016 r. i w zakreślonym wyrokiem sądu terminie nie załatwił w sprawy wszczętej zawiadomieniem z dnia 22 sierpnia 2006 r. Sąd podkreślił, że jedyną dotychczas podjętą przez organ czynnością, co sąd ustalił na podstawie akt sprawy II SAB/Łd 281/16 w związku ze skargą S. M. na bezczynność PINB w tej sprawie, było skierowanie do stron postępowania pisma z dnia 24 października 2016 r. o wyznaczeniu na dzień 16 listopada 2016 r. oględzin nieruchomości. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że sytuacja, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, podważa zaufanie obywateli do organów państwa i nie może zostać zaakceptowana w demokratycznym państwie prawnym, ponieważ organy państwowe są obowiązane do działania na podstawie przepisów obowiązującego prawa i respektowania wyroków sądowych. W szczególności uzasadnieniem nierespektowania prawomocnego wyroku nie mogą być argumenty podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę. Okoliczności takie jak brak odpowiedniej kadry pracowniczej, konieczność prowadzenia wielu postępowań z uwagi na szeroki zakres ustawowych kompetencji czy trudności finansowe organu nie stanowią usprawiedliwienia dla bezczynności organu. Są to co najwyżej fakty, które sąd może wziąć pod uwagę przy miarkowaniu wysokości grzywny nałożonej za niewykonanie prawomocnego wyroku sądu. Dlatego też zdaniem Sądu wniosek S. M. o wymierzenie grzywny w trybie art. 154 p.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie. Grzywna ma charakter represyjny, a jej celem jest zdyscyplinowanie organów administracji do wykonania w sposób zgodny z prawem wyroków sądów administracyjnych. Ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu Sądu, a jedynie jej górną granicę określa art. 154 § 6 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe Sąd w punkcie 1 wyroku na mocy art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a wymierzył grzywnę w wysokości 10 000 zł, uznając, iż kwota ta będzie stanowić wystarczający i adekwatny do stopnia naruszenia prawa środek dyscyplinujący Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie do podjęcia działań w celu wykonania wyroku tutejszego sądu z dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 200/15. Na wysokość grzywny miał wpływ również fakt, że grzywna wymierzona wskazanym wyżej wyrokiem nie przyniosła oczekiwanego skutku. Sąd w pkt 2 wyroku na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 5000 zł, bowiem w pełni podzielił zarzuty podnoszone przez skarżącego w uzasadnieniu skargi związane z całkowitym ignorowaniem obowiązków ciążących na organie i lekceważeniem ustawowych terminów dotyczących choćby powiadamiania stron o przyczynach w opóźnieniu załatwienia sprawy, a wynikających z art. 36 k.p.a. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Łodzi z dnia 17 stycznia 2017 r. wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie zaskarżając wyrok zakresie pkt 2 i zarzucają mu naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 154 § 7 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że zastosowanie powyższego przepisu jest obligatoryjne a nie fakultatywne w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, podczas gdy przepis art. 154 § 7 p.p.s.a. jednoznacznie stanowi, iż uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, oraz błędne uznanie przez Sąd I instancji, że przesłanką stosowania przepisu art. 154 § 7 p.p.s.a. jest sam fakt złożenia wraz ze skargą wniosku o przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 5000 zł co skutkuje w ocenie Sądu I instancji obligatoryjnym zasądzeniem wskazanej kwoty; 2. art. 3 § 2 w zw. z art. 154 § 7 oraz art. 141 § 4 i art. 154 § 6 p.p.s.a. polegające na niepełnej i błędnej kontroli postępowania organu oraz nieuzasadnionym pominięciu w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących podstaw do przyznania od organu na rzecz S. M. sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. oraz na braku zawarcia w uzasadnieniu wyroku miarkowania, które Sąd I instancji winien był przeprowadzić przy orzekaniu na rzecz skrzącego od organu sumy pieniężnej, naruszając przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy i naruszając praw materialne i w konsekwencji nieuzasadnione orzeczenie od organu sumy 5000 zł. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Na wstępie należy wskazać, iż skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje przewlekłości postępowania, lecz jedynie wysokość zasadzonej przez Sąd I instancji sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. Należy podkreślić, że suma pieniężna określona w art. 154 § 7 p.p.s.a., jako należna stronie skarżącej, której przyznanie nie jest zależne od wykazania jakiejkolwiek szkody, stanowi w konsekwencji swoiste zadośćuczynienie za stwierdzoną bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Nie ma bowiem charakteru odszkodowawczego, ponieważ taki walor posiada odszkodowanie, o którym mowa w art. 154 § 4 p.p.s.a., jako zależne od wykazania przez stronę skarżącą poniesienia szkody. Nie ma bowiem ona charakteru odszkodowawczego, ponieważ taki walor posiada odszkodowanie, o którym mowa w art. 154 § 4 ppsa, jako zależne od wykazania przez stronę skarżącą poniesienia szkody (por. wyrok NSA z 18 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 55/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu określona w art. 154 § 7 p.p.s.a. suma pieniężna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym. Powinien być zatem stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, że art.154 § 1 w zw. z § 6 i 7 p.p.s.a. zostały prawidłowo zastosowane, a wymierzona grzywna oraz przyznana od organu na rzecz S. M. suma pieniężna nie są nadmiernie represyjne lub nieadekwatne do okoliczności sprawy, a w konsekwencji zbyt wysokie. Oba środki mają charakter dyscyplinujący i mają także uświadomić organowi nieopłacalność niewykonywania wyroków sądu. Zarówno przepis art. 154 § 6, jak i § 7 p.p.s.a. stanowią tylko do jakiej wysokości sąd władny jest wymierzyć grzywnę, czy też przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Artykuł ten nie zawiera żadnych innych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość orzeczonej grzywny oraz sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. Oczywiście w przypadku obu tych instytucji ich wysokość należy miarkować w zależności od stopnia zawinienia organu, długotrwałości postępowania itp. O ile grzywna ma charakter obligatoryjny, to ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy, zwłaszcza gdy organ dopuszcza się niewykonania wyroku sądu (por. wyrok NSA z 26 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 343/17; orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji precyzyjnie i przekonująco wykazał w motywach zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku czym kierował się stosując w niniejszej sprawie oba środki oraz uznając za właściwe wymierzenie ich w takiej, a nie innej wysokości. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni te ustalenia podziela i aprobuje. Zaznaczyć w szczególności należy, że sposób organizacji pracy urzędu oraz ilość spraw do załatwienia przez organ nie mogą tłumaczyć. Dodatkowo zaznaczyć trzeba, że przedmiotowe sprawa dotyczy niewykonania wyroku sądu którym zobowiązano organ do wydania aktu w sprawie wszczętej zawiadomieniem z dnia 22 sierpnia 2006 r. (a więc ponad 10 lat temu), jak również nałożono na organ grzywnę w kwocie 5000 zł. Mimo takiego orzeczenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie nie wydał aktu rozstrzygającego wniosek, co stanowi uzasadniony przypadek do zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 2 w zw. z art. 154 § 7 i art. 154 § 6 p.p.s.a. nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że przepis ten może stać się podstawą uchylenia wyroku jedynie wówczas, jeżeli Sąd uchybi zasadom sporządzania uzasadnienia w sposób wykluczający kontrolę kasacyjną. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie ma wyjaśnić powody wydania określonej treści rozstrzygnięcia w sferze prawnej oraz faktycznej i umożliwiać stronom postępowania oraz sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie toku rozumowania sądu, które do takiego rozstrzygnięcia doprowadziło (wyroki NSA: z dnia 11 maja 2016 r., II GSK 1551/16, z dnia 28 lipca 2016 r., I GSK 639/15, z dnia 9 marca 2016 r., akt II GSK 301/16). Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniało ustawowych wymogów konstrukcyjnych. W szczególności nie można zarzucić Sądowi I instancji, że nie jest jasna motywacja zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł. Sąd Wojewódzki wskazał i omówił podstawę prawną rozstrzygnięcia, odwołując się do konkretnych elementów stanu faktycznego, które zdaniem Sądu nie pozwalały na odmienną ocenę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.