VII SA/Wa 2261/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz, sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lipca 2017 r. sprawy ze skargi T. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego T. B. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. zwraca z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżącemu T. B. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej: k.p.a. w związku z odwołaniem T. B. od decyzji Prezydenta [...] znak: [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie zatrzymania T. B. prawa jazdy kategorii B oraz wnioskiem odwołującego się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w punkcie pierwszym, na podstawie art. 59 § 2 k.p.a., odmówiło przywrócenia terminu do wniesienie odwołania; w punkcie drugim, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło uchybienie terminu do złożenia przez T. B. odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że ww. decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Prezydent [...] zatrzymał T. B. prawo jazdy kategorii B nr [...] wydane w dniu [...] września 2012 r. przez Prezydenta [...] z powodu nieprzedstawienia w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. Organ zaznaczył, że przesyłka zawierająca decyzję (zaadresowana na adres: ul. [...],[...]) została pozostawiona na okres 14 dni w Urzędzie Pocztowym, o którym to fakcie skarżący został poinformowany awizem. Po tym terminie przesyłka została zwrócona nadawcy. Ten sam sposób doręczenia zastępczego został zastosowany względem wcześniejszej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2015 r. o skierowaniu T.B. na badania psychologiczne przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. skierowanym do Prezydenta [...] T.B. wskazał adres korespondencyjny (ul. [...],[...], Salon [...]) w sprawie związanej z zatrzymanym prawem jazdy, podając, że do tego dnia żadne pisma nie zostały mu doręczone. Odrębnym pismem z tego samego dnia T. B. wystąpił o wydanie kopii wniosku organu Policji dotyczącego sprawdzenia kwalifikacji, uzasadniając, że nie posiada jego oryginału. Kolejnym pismem z dnia [...] lutego 2016 r. T. B. wystąpił o wydanie zatrzymanego w dniu [...] listopada 2015 r. prawa jazdy, ewentualnie o przywrócenie terminu do zaskarżenia decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy po ówczesnym doręczeniu jej na prawidłowy adres. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w dniu [...] listopada 2015 r. został zatrzymany do kontroli drogowym w związku z przekroczeniem prędkości o 65 km/h. Wobec ukarania mandatem karnym oraz punktami karnymi, co spowodowało zatrzymanie prawa jazdy wnioskodawca, jak podał, wskazał funkcjonariuszom Policji swój adres do korespondencji, jednakże wiadomość ta nie została nigdzie uwzględniona. Uznając pismo z dnia [...] lutego 2016 r. za wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazanym wyżej postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., określonym w nagłówku "decyzją", odmówiło uwzględnienia żądania T. B., stwierdzając jednocześnie, że jego odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu (art. 134 k.p.a.). Organ podał, że zgodnie z art. 58 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Art. 58 § 2 k.p.a. przy tym stanowi, iż prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, dopełniając jednocześnie czynności, dla której określony był termin. Odnosząc się do treści wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w dniu [...] lutego 2016 r. wnioskodawca złożył wniosek o wydanie kserokopii wniosku o sprawdzenie kwalifikacji uzasadniając, że nie posiada oryginału, co oznacza, iż najpóźniej w tym dniu uzyskał wiedzę o toczącym się postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, tj. o postępowaniu w sprawie skierowania go na badania psychologiczne przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem i w konsekwencji o postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w związku z niedostarczeniem zaświadczenia lekarskiego w zakreślonym terminie. Dlatego też dzień [...] lutego 2016 r. należy uznać za datę ustania przyczyny uchybienia terminu. W tych warunkach 7-dniowy termin do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania rozpoczął bieg w dniu [...] lutego 2016 r. i zakończył się w dniu [...] lutego 2016 r. Wniosek złożony w dniu [...] lutego 2016 r. (data stempla pocztowego) był więc spóźniony i nie mógł prowadzić do uwzględnienia zgłoszonego w tym przedmiocie żądania. Organ zaznaczył, że stwierdzenie uchybienia terminu nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożył T. B., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu. Skarżący zwrócił uwagę na błędną formę orzeczenia rozpoznającego jego wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zarówno odmowa przywrócenia terminu wydana na podstawie art. 59 § 2 k.p.a., jaki i stwierdzenie uchybienia terminu do jego złożenia na podstawie art. 134 k.p.a. powinno przybrać formę postanowienia, gdy tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało w tej sprawie decyzję administracyjną. Skarżący nie zgodził się z organem również w zakresie wskazującym na to, że w dniu [...] lutego 2016 r. uzyskał wiedzę o toczącym się postępowaniu, co powodowało, iż termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] lutego 2016 r. Zdaniem skarżącego, organ przyjmując taką interpretację de facto w sposób niedopuszczalny ustanowił nieznany Kodeksowi postępowania administracyjnego swoisty nowy sposób "doręczenia"- przyjął bowiem, że zapoznanie się z aktami wywołuje równoznaczne z doręczeniem pisma skutki i ustalił moment liczenia terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od dokonania czynności zapoznania się z aktami sprawy. Organ w żaden sposób nie zbadał przy tym przedstawionych przez stronę okoliczności nieodbierania korespondencji, których analiza doprowadziłaby do uznania braku winy po stronie skarżącego co do zaistniałej sytuacji. Skarżący zauważył, że sytuacja przedstawiałaby się zupełnie inaczej, gdyby organ, mając realną możliwość doręczenia skarżącemu choćby kserokopii decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w dniu [...] lutego 2016 r., w momencie jego stawienia się uczynił stosowne doręczenie. Również przesłanie jej na właściwy adres spowodowałoby prawidłowość procedowania organu, dlatego za błędne należy uznać zrównanie aktu doręczenia z zapoznaniem się z materiałami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że zarzut dotyczący niewłaściwej formy procesowej orzeczenia wydanego w przedmiocie przywrócenia terminu i stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest zasadny, toteż organ oczywistą omyłkę pisarską dotycząca nagłówka i pouczenia postanowienia sprostowało postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. znak: [...], które zostało dołączone do akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie, którym organ odwoławczy odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji i na tej podstawie stwierdził, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia tego środka odwoławczego. Sąd w pierwszym rzędzie zauważa, że objęty skargą akt ma formę postanowienia w rozumieniu art. 123 § 1 k.p.a. Zgodzić należy się ze skarżącym, że organ II instancji błędnie określił formę rozstrzygnięcia jako "decyzję" zamiast "postanowienie", niemniej powyższa wadliwość miała charakter nieistotny, nie mający wpływu na treść kontrolowanego rozstrzygnięcia. Wadliwość ta została zresztą przez organ konwalidowana w związku z tym, że postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. sprostowało wydane przez siebie postanowienie z dnia [...] lipca 2016 r. Sąd zauważa ponadto, że w swojej skardze skarżący nie podważa wiarygodności dowodu doręczenia decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, stąd problem prawny jaki podlega ocenie Sądu nie wiąże się z ustaleniem skuteczności doręczenia zastępczego ww. decyzji (art. 44 § 4 k.p.a.), ale rozważeniem, czy wniosek skarżącego o przywrócenie terminu został skutecznie złożony. Oceniając legalność wydanego w tej sprawie postanowienia na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Art. 58 § 2 k.p.a. przewiduje jednocześnie, że prośba o przywrócenie terminu powinna zostać wniesiona w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu wraz z dopełnieniem czynności procesowej, dla której został określony termin. Taka treść normy prawnej oznacza, że zagadnienie odnoszące się do zawinienia w uchybieniu przez stronę terminu pozostaje okolicznością odrębną od kwestii zachowania terminu do wystąpienia z prośbą o przywrócenie terminu. W tym przypadku chodzi bowiem o dwa różne terminy – ten, który został określony przepisami postępowania w celu wyznaczenia stronie czasu na dokonanie określonej czynności procesowej i drugi termin, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a. (termin 7-dnowy). Może się zatem zdarzyć, że nieskuteczność żądania przywrócenia terminu będzie wynikać nie tyle z ustalenia, że strona ponosi winę w uchybieniu terminu, ile ze stwierdzenia, że swoją prośbę sformułowała zbyt późno. Ustanie przyczyny, która prowadziła do niedokonania przez stronę określonej czynności procesowej powinno łączyć się z podjęciem przez stronę bez zbędnej zwłoki wszelkich kroków mających na celu przywrócenie terminu, co przez ustawodawcę zostało rozstrzygnięte poprzez wyznaczenie stronie terminu 7 dni, w czasie biegu którego strona powinna sformułować prośbę o przywrócenie terminu, jak i dopełnić spóźnioną czynność procesową. Z art. 58 § 2 k.p.a. wynika, że datą, od której należy liczyć termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, jest data uzyskania przez zainteresowaną osobę wiadomości o zdarzeniu powodującym rozpoczęcie biegu terminu. W przypadku wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania takim zdarzeniem jest dowiedzenie się o wydaniu przez organ I instancji decyzji administracyjnej. 14-dniowy termin do wniesienia odwołania, którego dotyczy wniosek o przywrócenie terminu rozpoczyna bieg w dniu następującym po dniu doręczenia decyzji (art. 129 § 2 w zw. z art. 57 § 1 k.p.a.). Jeżeli zatem przyczyną uchybienia terminu miałby być brak wiedzy strony o doręczeniu jej decyzji, to przyjąć trzeba, że ta przyczyna ustaje w dacie, w której obiektywnie uznać można, że strona posiadła informację o wydanej decyzji. W orzecznictwie sądowoadminiostracyjnym jednolicie wskazuje się, że badanie okoliczności ustania przyczyny uchybienia terminu powinno być każdorazowo odniesione do indywidualnych okoliczności sprawy, a samo ustanie przyczyny uchybienia terminu musi mieć charakter realny, a nie tylko potencjalny lub domniemywany (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2014 r. sygn. I OSK 2693/12). Wobec tego, że termin, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., jest nieprzywracalny, okoliczności towarzyszące powzięciu przez stronę informacji o uchybieniu terminu muszą jednoznacznie wskazywać, że strona na ich podstawie miała co najmniej obiektywną możliwość pozyskania wiedzy o tym fakcie (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 1365/16; wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r. sygn. I OSK 741/16). Przeniesienie powyższych rozważań na grunt rozpatrywanej sprawy pozwala, zdaniem Sądu, za nieuzasadniony uznać ten zarzut skargi, który opiera się na założeniu, że ustanie przyczyny uchybienia terminu do wniesienia odwołania można odnosić jedynie do zdarzenia, jakim jest (ponowione) doręczenie stronie decyzji organu I instancji, z którą się ona nie zapoznała i o której wydaniu nie wiedziała z powodu zastosowania doręczenia zastępczego (art. 44 § 4 k.p.a.). Stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 58 § 1 i 2 k.p.a. posługuje się autonomiczną konstrukcją "ustania przyczyny" uchybienia terminu, co powoduje, że także inne zdarzenia, aniżeli doręczenie stronie decyzji w znaczeniu przyjętym w Rozdziale 8 Działu I k.p.a., może zapoczątkować bieg terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Z przywołanej wcześniej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, którą Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela, wynika bowiem, że ponowne doręczenie nieznanej stronie decyzji jest formą najbardziej jednoznaczną poinformowania strony o wydaniu decyzji, niemniej ustanie przyczyny uchybienia terminu do wniesienia odwołania, jeżeli tą przyczyną był brak wiedzy o toczącym się postępowaniu, następuje w każdym przypadku, gdy stwierdzone zostanie, że strona dowiedziała się o wydanym rozstrzygnięciu. Nie jest w tym przypadku wymagane zapoznanie się przez stronę z treścią decyzji i jej uzasadnienia, kluczowe znaczenie ma tu bowiem wyłącznie przypisanie stronie wiedzy o samym fakcie wydania aktu kończącego postępowanie (obejmującej informacje o organie, który wydał decyzję, jej dacie i treści rozstrzygnięcia). Niepodzielenie powyższego stanowiska skarżącego nie oznacza jednak, że także w pozostałym zakresie wnoszący skargę nietrafnie kwestionuje prawidłowość postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sąd zgadza się bowiem ze skarżącym co do tego, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż dzień [...] lutego 2016 r. był dniem, w którym ustała przyczyna uchybienia terminu, miało charakter dowolny i z tego powodu nie mogło podlegać zaakceptowaniu jako okoliczność, której przysługuje domniemanie prawidłowości. Ocena ta wynika z uznania, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ w żaden sposób, zdaniem Sądu, nie dowodzą, że we wskazanym dniu skarżący dowiedział się o wydaniu decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2015 r., a nawet, by miał obiektywną możliwość pozyskania wiedzy o tym zdarzeniu procesowym. Nie ma żadnych podstaw, by złożenie w dniu [...] lutego 2016 r. pisma żądającego wydania kserokopii wniosku o skierowanie na badania psychologiczne traktować jako potwierdzenie wiedzy skarżącego o wydaniu decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Treść powyższego pisma tego nie potwierdza, nie potwierdzają tego także dalsze działania procesowe skarżącego. Chodzi przede wszystkim o brzmienie pisma skarżącego z dnia [...] lutego 2016 r., które organ potraktował jako procesowy wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Pismo to skarżący skierował do Komendanta Głównego Policji, a więc organu niewłaściwego z punktu widzenia zgłoszonego w piśmie żądania. Sam wniosek o przywrócenie terminu do "zaskarżenia decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy" nie zawierał ponadto żadnych dodatkowych informacji, które sugerowałyby, że autor pisma dowiedział się o przebiegu prowadzonego w jego sprawie postępowania i wszystkich decyzjach w tym postępowaniu wydanych, w szczególności o spornej decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. Pogląd organu zaprezentowany w zaskarżonym postanowieniu opiera się o niedającym się zaakceptować, albowiem uproszczonym założeniu, że skoro strona wystąpiła o przywrócenie terminu do zaskarżenia decyzji, to z pewnością musiała wiedzieć, że jakaś decyzja w interesującej ją sprawie zapadła. Tego rodzaju stanowisko pozostaje jednak w oczywistej sprzeczności z przywołanym wyżej poglądem, który ustanie przyczyny uchybienia terminu pozwala łączyć wyłącznie z realnie ustalonym zdarzeniem, nieopartym tylko na domniemaniu, że w danych okolicznościach zachodziła potencjalna możliwość dowiedzenia się przez stronę o wydanej decyzji. Należy zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje się, że udostępnienie stronie akt sprawy stwarza domniemanie ustania przyczyny uchybienia terminowi (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. II OSK 1825/08). Z materiału dowodowego nie wynika jednak, by w dniu [...] lutego 2016 r. skarżącemu akta sprawy zostały udostępnione i w konsekwencji dowiedział się o decyzji Prezydenta [...]. Na tę okoliczność w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu (notatki urzędowej), która potwierdzałaby, że skarżący w obecności pracownika organu, korzystając z uprawnień przyznanych mu w art. 73 § 1 k.p.a. w zakresie wglądu w akta sprawy, przejrzał je, zapoznając się z treścią spornej decyzji. W tym zakresie nie sposób zatem podzielić oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które uznało, że skarżący, składając w dniu [...] lutego 2016 r. wniosek o przywrócenie terminu, działał w sposób spóźniony, albowiem wyznaczony termin, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., upłynął 2 dni wcześniej. W ocenie Sądu, powyżej wykazane względy nie uprawniały organu do wydania zaskarżonego postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do złożenia odwołania. W sytuacji, gdy organ nie był w stanie jednoznacznie stwierdzić, że skarżący w dniu [...] lutego 2016 r. dowiedział się o wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2015 r., okoliczności wątpliwe nie mogły być interpretowane na niekorzyść wnioskodawcy. Decydowało to o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w części w jakiej organ orzekł o odmowie przywrócenia terminu do wniesienie odwołania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Obowiązkiem sądu w ramach art. 135 p.p.s.a. jest usunięcie naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowania prowadzonych w granicach sprawy. Przepis ten nakłada na sąd administracyjny obowiązek kompleksowej oceny legalności wszystkich aspektów sprawy, a więc oceny z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Z punktu widzenia tak rozumianego zakresu kontroli, w przypadku uwzględnienia skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, uchyleniu podlegało również postanowienie stwierdzające wniesienie odwołania z uchybieniem terminu jako akt wydany w następstwie błędnego zastosowania w sprawie art. 58 § 1-2 k.p.a. Oba rozstrzygnięcia pozostają we wzajemnej relacji prawnej, co powoduje, że w obrocie prawnym nie może pozostawać postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a., jeżeli wskutek kontrolnego działania Sądu kwestia zachowania przez stronę prawa do zainicjowania kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji nie została ostatecznie rozstrzygnięta (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 701/15). W ponownym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zobowiązane jest ponownie rozpatrzeć wniosek T. B., uwzględniając przedstawione wyżej uwagi odnośnie do sposobu rozważenia okoliczności dotyczącej stwierdzenia przez organ rozpoznający wniosek o przywrócenie terminu, kiedy ustała przyczyna, z powodu wystąpienia której strona dokonała spóźnionej czynności procesowej. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt II). W pkt. III orzeczono o zwrocie nadpłaconego wpisu sądowego, uwzględniając, że wpis od skargi na postanowienie z dnia [...]lipca 2016 r. obejmował wpis w wysokości 100 zł, stosownie do § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).