II SA/Wa 605/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Andrzej Góraj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lipca 2017 r. sprawy ze skargi K.J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia – oddala skargę – Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku K. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. K. J. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z prośbą o wydanie zaświadczenia o treści: "w związku z informacją, iż z Komendy Głównej Policji wystosowano do podległych organów/komórek organizacyjnych Policji, polecenia, czy też wytyczne itp. w przedmiocie zbiorów danych dla celów podwyższania policjantom świadczeń emerytur policyjnych o wskaźniki procentowe, a w tym w związku z wieloma sprawami wytoczonymi o zaświadczenia przez funkcjonariuszy w stanie spoczynku, gdzie wynika, iż w okresie służby czynnej nie były te dane i wiedza gromadzone, wnoszę o wydanie zaświadczenia w tym przedmiocie, zaświadczając, czy taki dokument został sporządzony i rozesłany, czy też nie i organowi o takim dokumencie nic nie jest wiadome, czy dokument ten, w razie jego sporządzenia i rozesłania miał podstawy w czynnościach kontrolno-nadzorczych i w świetle nieprowadzenia w szeregu jednostek Policji takich zbiorów wiedzy, co powodowało, iż nie można było wydawać żądanych zaświadczeń, a to w okolicznościach wysokiego prawdopodobieństwa, iż w sprawach indywidualnych mogło to mieć miejsce". W uzasadnieniu wniosku K.J. wskazał, że przedmiotowe zaświadczenie jest niezbędne "jako szczególny środek dowodowy, dla zawisłych postępowań, oraz dla postępowań możliwych do zainicjowania w sprawach odszkodowawczych, czy przed organem emerytalnym MSWiA, w zakresie prawa do podwyższenia świadczeń, w okolicznościach, w których organ emerytalny stoi na stanowisku, iż tylko zaświadczenie może dać podstawę do wszczęcia przed nim postępowania. Tym samym żądane zaświadczenie będzie środkiem dowodowym, potwierdzającym, iż nie mogę otrzymać zaświadczenia, bowiem dane takie w Policji faktycznie nie były zbierane, a tworzenie baz tych danych dopiero następuje na skutek czynności KGP". Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...]lutego 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 217 k.p.a. odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści, z uwagi na brak po stronie skarżącego interesu prawnego. Od powyższego postanowienia K. J. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że organ niesłusznie próbuje wywodzić brak interesu prawnego. Wskazał, że może żądać wydania zaświadczenia po postępowaniu wyjaśniającym, gdyż jest niezbędne dla celów toczących się postępowań i możliwych do wszczęcia na podstawie zaświadczenia. Z treści zaświadczenia może wynikać "naruszenie w sprawach zbioru danych w organach Policji zasad państwa jednolitego i prawnego, oraz różnego, albo zaniechanego obowiązku zbierania danych dla potrzeb wysokości świadczeń za stan spoczynku funkcjonariusza Policji, lub prób tworzenia nowych zbiorów danych, prowadzących do stanu tworzenia nowej rzeczywistości na przyszłość". Rozpatrując ponownie sprawę Komendant Główny Policji powołał się na treść art. 217 k.p.a. i stwierdził, że w doktrynie wyróżnia się trzy sytuacje, w których organ wydaje postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia tj.: przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie, oraz gdy nie można spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia, czy to z uwagi na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych. W niniejszej sprawie, zdaniem organu, K. J. nie posiada w chwili obecnej interesu prawnego, umożliwiającego wydanie żądanego zaświadczenia. Wyjaśnił, że interes prawny istniałby po stronie wnioskodawcy wtedy, gdyby konkretny przepis prawa wymagał posiadania zaświadczenia, o które występuje. Źródłem interesu prawnego musi być bowiem ściśle oznaczona norma prawna, a osoba ubiegająca się o zaświadczenie powinna wykazać swój interes prawny lub powołać przepis prawny dający podstawę tych starań. Żaden przepis prawa nie nakłada obowiązku posiadania zaświadczenia, o które wnosi K. J. Sama zaś chęć dysponowania informacją w formie zaświadczenia o żądanej treści nie jest wystarczającą przesłanką do wykazania interesu w legitymowaniu żądanym zaświadczeniem. Konkludując, organ stwierdził, że K.J. nie wykazał interesu prawnego w żądaniu wydania zaświadczenia wyrażonego we wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r., a tym samym nie zostały spełnione przesłanki wydania zaświadczenia, co oznacza, że postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] jest prawidłowe. Postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2017 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez K.J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Stwierdził, że nie sposób zgodzić się z poprawnością rozstrzygnięcia, bowiem w sprawach o wydawanie zaświadczeń odmowa wydania jakiegokolwiek zaświadczenia jest prawnie niedopuszczalną. Zaskarżając kwestionowane postanowienie w całości skarżący wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Zarzucił naruszenie: • art. 19 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o Policji wskazując, że Komendant Główny Policji korzystając z uprawnień ministra spowodował, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, • art. 7, art. 77, art. 80, art. 9, art. 10 oraz 217 § 2 k.p.a. wskazując, że organy mają obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie o wydanie zaświadczenia, a w sytuacji gdy nie mogą wydać zaświadczenia żądanej treści winne wydać zaświadczenie o treści negatywnej. Organ winien też zastosować się do treści art. 32 Konstytucji RP. Rozwijając wskazane zarzuty skarżący przytoczył orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracyjnej publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) dalej P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga badana z uwzględnieniem powyższych regulacji, nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu skargi o braku właściwości Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosku o ponownie rozpatrzenie sprawy od postanowienia tegoż organu z dnia [...] lutego 2017 r. o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści wskazać należy, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, "Centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant Główny Policji, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych". Z kolei, jak stanowi art. 5 ust. 2 ww. ustawy, "Komendant Główny Policji jest przełożonym wszystkich funkcjonariuszy Policji (...)". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że Komendant Główny Policji jest "ministrem" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (w szczególności art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.). Taki wniosek jest wywodzony przede wszystkim z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 543), który mówi, że "W sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa uprawnienie takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej" (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1202/08; z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 273/10; z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1845/10; z dnia 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2270/11; z dnia 4 września 2012 r. sygn. akt I OSK 267/12 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, że - w braku przepisu szczególnego - domniemywa się, iż decyzje administracyjne wydawane przez Komendanta Głównego Policji są ostateczne, a także powinny być traktowane jako decyzje "ministra" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjątek od tej reguły powinien wynikać jednoznacznie z przepisów prawa. Wyjątkiem takim jest art. 32 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że w sytuacji, gdy decyzję w przedmiocie mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk ustawa zastrzega dla Komendanta Głównego Policji, wówczas "od decyzji takiej służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych". Oznacza to, że we wszystkich innych sprawach organem odwoławczym będzie zawsze Komendant Główny Policji. Innymi słowy, jeżeli decyzja Komendanta Głównego Policji nie dotyczy żadnej ze spraw, o których mowa w art. 32 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o Policji, to należy uznać, iż jest to decyzja ostateczna, pochodząca od "ministra" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. To z kolei oznacza, że - jak stanowi art. 127 § 3 k.p.a. - od decyzji takiej nie służy odwołanie (odpowiednio od postanowienia nie służy zażalenie) do innego organu, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Komendanta Głównego Policji. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2017 r. wydano w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, a materia ta nie mieści się w art. 32 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o Policji. Oznacza to, że - zgodnie z ogólną regułą – przedmiotowe postanowienie było ostateczne i nie przysługiwało od niego zażalenie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, ż problematykę wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów wymaga przepis prawa (pkt 1) oraz obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Organ prawidłowo uznał, że skarżący nie posiada interesu prawnego umożliwiającego wydanie żądanego zaświadczenia. O istnieniu interesu prawnego można mówić bowiem, gdy dany podmiot wnosi żądanie we własnym imieniu, żądanie to oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego decyduje nie przekonanie zainteresowanego, lecz ocena ustawodawcy. Kategoria interesu prawnego jest kategorią materialnoprawną i dlatego dla wykazania takiego interesu należy wskazać przepis prawa materialnego zobowiązujący organ do wydania dokumentu lub uprawniający wnioskującego do jego otrzymania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany wydaniem zaświadczenia, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu skarżący nie ma interesu prawnego w żądaniu wydania zaświadczenia o treści objętej wnioskiem. Nie wskazał bowiem przepisu prawa materialnego, z którego wynikałyby jego prawa lub obowiązki, kreujące jego interes prawny. Przepisu takiego nie można także doszukać się w obowiązujących regulacjach prawnych. Nie istnieje bowiem żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego jak i administracyjnego prawa materialnego, który obligowałby organ do wydania zaświadczenia w celu użycia go jako dowodu w związku z wieloma sprawami wytoczonymi przez funkcjonariuszy w stanie spoczynku dla celów podwyższania policjantom świadczeń emerytur policyjnych, a zmierzającego do wydania zaświadczenia potwierdzającego, że dane niezbędne do podwyższania świadczeń nie były przez organ zbierane. Sama chęć skarżącego dysponowania taką informacją w formie zaświadczenia bez wskazania jego podstawy materialnej, nie jest wystarczającą przesłanką do jego wydania. Reasumując, skoro skarżący nie wykazał interesu prawnego w żądaniu wydania zaświadczenia to organ prawidłowo odmówił jego wydania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.