II SA/Po 371/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Z. A. i M. A. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących kwotę 880 zł (osiemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta P. decyzją z [...] 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 12 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i 2 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustalił na rzecz M. i Z. A. odszkodowanie w łącznej kwocie [...]- zł za utracone prawo własności nieruchomości położonej w W. , gm. T. , oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb: W. , arkusz mapy 5, działka nr [...] o pow. 0.0006 ha, zapisanej w dacie przejęcia w księdze wieczystej KW nr [...] - zajętej na budowę drogi gminnej ul. [...] w W. . Jednocześnie Starosta określił, iż ustalone odszkodowanie wypłacone zostanie przez Wójta G. P. jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż decyzją z dnia 27 października 2015r. (nr [...]) Starosta P. udzielił Wójtowi G. P. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy [...] w W., m. in. na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w W., w trybie art. 11a ust. 1 oraz art. 11f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, decyzja jest obecnie ostateczna. W wyniku tego rozstrzygnięcia wydzielono z nieruchomości należącej do M. i Z. A. działkę gruntową nr [...] w celu realizacji na niej inwestycji drogowej. Dalej organ przytoczył przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, stanowiące podstawę ustalenia wypłaty dotychczasowym właścicielom odszkodowania za przejętą pod inwestycję drogową nieruchomość, a następnie wskazał, iż na potrzeby przedmiotowego postępowania administracyjnego został sporządzony operat szacunkowy z dnia 25 lipca 2016 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. W. – Husiar, określający wartość rynkową działki nr: [...] położonej w W., gm. T. . Starosta analizując sporządzony ww. operat szacunkowy zauważył, iż przedmiotowa nieruchomość nie była objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy T. Nr [...] z dnia [...] 2011 r., przedmiotowa działka położona była na terenie predysponowanym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną indywidualną i zabudowę zagrodową. Dalej omówiono podejście i metodę wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego i stwierdzono, że wartość prawa własności gruntu działki nr [...] oszacowano na kwotę 1.306,- zł, nakłady budowlane na ww. działce w postaci ogrodzenia murowanego z cegły klinkierowej pełnej z przęsłami stalowymi, furtką i bramą dwuskrzydłową, ogrodzeniem z siatki na słupkach stalowych na podmurówce oraz z utwardzeniem z kostki betonowej określono na kwotę 10.202,- zł, nasadzenia roślinne: bez ( 2 sztuki ), tuja ( 1 sztuka ) oszacowano na sumę 1.284,- zł. Łączna wartość odszkodowania ustalonego za ww. nieruchomość wyniosła kwotę 12.792,- zł. Starosta zauważył także, iż w odpowiedzi na uwagi zgłoszone przez M. i Z. A. biegły rzeczoznawca pismem z dnia 8 września 2016 r. określił sposób wyceny kosztów nakładów budowlanych znajdujących się na wycenianej działce. Biegły oparł się w tym zakresie na Biuletynie Cen Obiektów Budowlanych BCO SEKOCENBUD. Koszty robocizny przyjęte w biuletynie oparte zostały na podstawie średnich krajowych stawek robocizny aktualnych na III kwartał 2015 r. Stopień zużycia technicznego przyjęto na podstawie tabeli okresów trwałości budowli. Przy przyjęciu, że ogrodzenie ma ok. 10 lat, stopień zużycia przyjęto na poziomie 10%. Wskazano także, iż przesunięcie słupa energetycznego i związane z tym koszty leżą po stronie wykonawcy inwestycji, natomiast ewentualne koszty i pomiary związane z przełożeniem kostki betonowej na działce nie będącej przedmiotem opinii mogą stanowić przedmiot osobnego roszczenia pomiędzy właścicielem a gminą. W ocenie Starosty [...] informacje zawarte w operacie szacunkowym z dnia 25 lipca 2016 r. w sposób jednoznaczny dowodzą, iż rzeczoznawca majątkowy dokonał rzetelnej analizy rynku nieruchomości mającej na celu wycenę przedmiotowej nieruchomości. Ponadto przedmiotowy operat został sporządzony zgodnie z normą prawną zawartą w § 56 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W tej sytuacji organ przyjął operat szacunkowy z dnia 25 lipca 2016r. jako podstawę do ustalenia odszkodowania. Wyjaśniono nadto, że zarzuty byłego właściciela działki nr [...], kwestionujące zasadność samego wywłaszczenia, nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania, gdyż kwestia ta została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 27 października 2015r. W odwołaniu od powyższej decyzji M. i Z. A. podnieśli, iż Starostwa P. wydając decyzję nr [...] z dnia [...] 2015r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie powiadomił ich o podziale działki nr [...] i z tej przyczyny nie mogli się odwołać w ustawowym terminie i zostali pozbawieni prawa do złożenia odwołania. Odwołujący wskazali, że nie zgadzają się z dokonana przez rzeczoznawcę wyceną płotu oraz oceną jego rzeczywistego stanu. Nie zgadzają się na wyburzenie płotu i podział działki na warunkach określonych przez Starostę i Wójta. Wojewoda decyzją z [...] 2017r., nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył postanowienia przepisów: art. 12 ust. 4, ust. 4f oraz ust, 5, art. 18 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a także art. 130 ust. 2 , art. 134 ust. 1-4 , art. 156 ust. 1 i 3, art. 159 i art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a następnie, w nawiązaniu do ww. przepisów wyjaśnił, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości wydana została decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która spowodowała skutek wywłaszczenia. Z uwagi na powyższe Starosta wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz M. i Z. A.. W toku postępowania został sporządzony operat szacunkowy z zastosowaniem podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Biegły rzeczoznawca dokonała porównania wartości wycenianej nieruchomości przy uwzględnieniu aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości, tj. zgodnie z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz alternatywnego przeznaczenia, tj. wynikającego z celu wywłaszczenia, jakim jest przeznaczenie drogowe. W wyniku dokonanej analizy biegły doszedł do wniosku, że wyceniając grunt zgodnie z aktualnym sposobem użytkowania otrzyma wartość 217,63 zł/m2, a wyceniając grunt zgodnie z alternatywnym przeznaczeniem tylko 53,97 zł/m2. Zatem rzeczoznawca wycenił nieruchomość zgodnie z art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie aktualnego sposobu użytkowania, czyli jako grunt o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ponieważ ten rodzaj gruntu okazał się cenniejszy, niż ten o przeznaczeniu drogowym. Wojewoda wyjaśnił, iż analizą objęty został rynek lokalny nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Dla oszacowania wartości przedmiotowych nieruchomości rzeczoznawca majątkowy przyjął ostatecznie 13 nieruchomości podobnych z miejscowości W., ceny tych nieruchomości wahały się w granicach od 146,91 zł/m2 do 225,33 zł/m2. Rzeczoznawca majątkowy wybrał 4 cechy różniące nieruchomości takie jak lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie; uzbrojenie techniczne i drogi dojazdowe; powierzchnia nieruchomości; możliwości zagospodarowania i ewentualne ograniczenia, opisując je i przypisując im odpowiednie wagi procentowe. W wyniku wyceny wartość gruntu została oszacowana na kwotę 1.306,- zł. Rzeczoznawca majątkowy dokonał również wyceny nakładów w postaci ogrodzenia i utwardzenia z kostki brukowej, które oszacował na kwotę 10.202,- zł oraz nasadzeń roślinnych na kwotę 1.284,- zł. Łączna wartość gruntu wraz z jego częściami składowymi wyniosła 12.792,- zł. Oceniając sporządzony operat szacunkowy na podstawie art. 80 K.p.a.. Wojewoda doszedł do wniosku, iż rzeczoznawca majątkowy w niniejszej sprawie prawidłowo wycenił wartość przedmiotowej nieruchomości, a omawiany operat może być podstawą do ustalenia odszkodowania. Rzeczoznawca majątkowy w sposób obszerny i szczegółowy wyjaśnił dobór poszczególnych transakcji i przypisanych im cech. Organ II instancji dokonując oceny tego dokumentu nie doszukał się w nim żadnych niezgodności czy nieprawidłowości mogących świadczyć o jego wadliwości. Umożliwiło to organowi II instancji weryfikację procedury obliczeniowej i poprawności wyniku końcowego. Powyższy operat szacunkowy wraz z wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego udzielonymi w piśmie z 8 września 2016 r. w swojej treści jest spójny w zakresie doboru nieruchomości podobnych, ustalonych cech rynkowych wycenianych nieruchomości i przypisanych im wag. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie kwestia ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia ww. nieruchomości pod drogę gminną. Organ odwoławczy prowadząc niniejsze postępowanie opierał się na domniemaniu trwałości decyzji Starosty [...] [...] z [...] 2015 r., znak [...], w części w jakiej została utrzymana w mocy przez Wojewodę decyzją z [...] 2016 r., znak [...] w zakresie podziału działki nr [...] m.in. na działkę [...]. Wyżej wymienione decyzje nie zostały wyeliminowane w obiegu prawnego. Podnoszona kwestia niepowiadomienia skarżących o wydaniu decyzji Starosty [...] [...] z [...] 2015 r. może stanowić przedmiot postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, jednak nie stanowi, ani nie może stanowić, przedmiotu niniejszego postępowania, które dotyczy wyłącznie ustalenia odszkodowania. Odnosząc się do uwag dotyczących wyceny nakładów poczynionych na zajętej pod inwestycję drogową działce [...] Wojewoda wskazał, że nakłady w postaci ogrodzenia murowanego z cegły klinkierowej pełnej z przęsłami stalowymi, furtką i bramą dwuskrzydłową zostały oszacowane na kwotę 10.202 zł, jako część składowa gruntu. Rzeczoznawca majątkowy w piśmie z 8 września 2016 r. wyjaśnił, że w celu sporządzenia wyceny ww. nakładów korzystał z techniki elementów scalonych w oparciu o Biuletyn Cen Obiektów Budowlanych BCO SEKOCENBUD. Koszty robocizny przyjęte w biuletynie oparte zostały na podstawie średnich krajowych stawek robocizny aktualnych na III kwartał 2015 r. Wojewoda wywnioskował, że zarzut zbyt niskiej wyceny płotu jest powiązany z wcześniej podnoszoną przez odwołujących się kwestią braku zgody, co do oceny stopnia zużycia płotu. Zdaniem organu odwoławczego biegły rzeczoznawca w ww. piśmie wyjaśnił również i tę kwestię, wskazując że stopień zużycia technicznego przyjęto na podstawie tabeli okresów trwałości budowli, zgodnie z którą okres trwałości ogrodzeń murowanych grubych to 50-60 lat, a dla ogrodzenia z siatki na słupkach stalowych okres trwałości to 40 lat, natomiast dla utwardzenia z kostki betonowej to 50 lat. Rzeczoznawca majątkowy przyjął stopień zużycia ogrodzenia na poziomie 10%, co jego zdaniem było uzasadnione przy uwzględnieniu faktu, że ogrodzenie ma 10 lat. Wojewoda wyjaśnił, iż strona postępowania, która nie zgadza się z treścią wyceny ma prawo wystąpić o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że operat szacunkowy stanowiący główny dowód w niniejszej sprawie jest prawidłowy i należało utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, którą ustalono odszkodowanie za ww. nieruchomość. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. i M. małż. A. wnieśli o stwierdzenie nieważności w całości decyzji z dnia [...] 2017r. nr [...] oraz przywrócenie stanu prawnego działki [...] położonej w W. przy ul. [...]. Skarżący podnieśli, iż Starostwo P. nie powiadomiło ich o podziale działki nr [...], a Wojewoda w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił tej kwestii. O możliwości wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] 2015r. nie powiadomiono ich także na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu 20 września 2016 r. Zdaniem skarżących podział działki [...] był nieuzasadniony ponieważ droga została wykonana i przeznaczona do użytkowania. W tej sytuacji nie ma potrzeby przesunięcia płotu o 20 cm. Skarżący podtrzymali także swoje zastrzeżenia dotyczące dokonanej wyceny przedmiotowej działki. Do skargi skarżący załączyli zdjęcia obrazujące przedmiotowe ogrodzenie oraz drogę. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pismem z 5 czerwca 2016 r. ustanowiony w sprawie profesjonalny pełnomocnik skarżących wniósł o zawieszenie postępowania sądowego z uwagi na złożenie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody z dnia [...] 2015 r., znak [...], a dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Odpowiadając na ww. wniosek Wojewoda w piśmie z dnia 19 czerwca 2017 r. podniósł, iż wskazana okoliczność złożenia wniosku o wznowienie postępowania dotyczącego decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania sądowego. Na dzień dzisiejszy pozostaje w obrocie prawnym decyzja Wojewody o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z [...] 2015 r., znak IR- [...], która wywołała określone skutki prawne - nieruchomość przeszła na własność podmiotu publicznego. Dopóki ostateczna decyzja administracyjna istnieje, jej adresaci, jak i inne organy administracji publicznej są jej sentencją związane. Sąd na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 27 lipca 2017 r. odmówił zawieszenia postępowania. Obecny na rozprawie pełnomocnik skarżących zarzucił, że operat, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia, został sporządzony wadliwie, z pominięciem stanu ogrodzenia, z pominięciem przeprowadzenia oględzin w terenie oraz, że operat ten utracił ważność w lipcu 2017 roku. Ponadto przedłożył do akt postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] 2017r. nr [...], którym uchylono postanowienie Wojewody z dnia [...] 2017r. odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody z [...] 2016r. znak [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty Sąd podzielił. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; zwanej w dalszej części również: "p.p.s.a."), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja Starosty [...] z dnia [...] 2016 r., nr [...], obarczone są wadami skutkującymi koniecznością stwierdzenia ich nieważności, jak i tego, że okoliczność zainicjowania przez skarżących postępowania w sprawie wzruszenia w trybie wznowienia postępowania decyzji Wojewody Wlkp. z dnia [...] 2016 r., znak [...], w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, na obecnym etapie rozpatrywania tego wniosku przez organy administracji, uzasadnia konieczność zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, a w dalszej kolejności uchylenia decyzji z uwagi na wystąpienie przesłanki wznowieniowej. Postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej wydaniem decyzji lokalizacyjnej jak dotąd nie zostało skutecznie wszczęte, bowiem jak wynika z informacji uzyskanych od strony oraz od Wojewody Wlkp., organ ten postanowieniem z dnia [...] 2017 r., znak [...], odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 30 [...] 2016 r., a postanowienie to zostało uchylone przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia 17 lipca 2017 r., nr [...], który jednocześnie sprawę przekazał Wojewodzie Wlkp. do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Mając na uwadze, że na dzień zgłoszenia wniosku o zawieszenie niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, jak i na dzień orzekania przez Sąd, nie doszło do skutecznego wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej, Sąd uznał, że nie zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o przesłankę z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, tymczasem w sprawie decyzji udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postępowanie wznowieniowe jeszcze nie toczy się. Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy podnieść należy, iż przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja Wojewody Wlkp. z dnia 10 marca 2017 r. nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2016 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty skarżącym odszkodowania za nieruchomość położoną w W., gm. T. , oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb: W., arkusz mapy 5, działka nr [...] o pow. 0.0006 ha. Skoro przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, a nie kwestie będące przedmiotem decyzji wywłaszczeniowej, to argumentacja skargi dotycząca wadliwego i niecelowego objęcia nieruchomości skarżących wywłaszczeniem w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie ma znaczenia dla rozpatrzenia niniejszej sprawy, bowiem wykracza poza jej zakres przedmiotowy. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2031; dalej: specustawa drogowa) oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774; dalej: u.g.n.). Zgodnie z art. 12 ust. 1 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza podział nieruchomości. Zgodnie z ust. 4 nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością (1) Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, (2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W myśl ust. 4a i 4b art. 12, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Z akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] 2015r. (nr [...]) Starosta P. udzielił Wójtowi G. P. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy W. w W., m. in. na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w W., w trybie art. 11a ust. 1 oraz art. 11f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wojewoda Wlkp. decyzją z dnia [...] 2016 r., znak [...] utrzymał ją w mocy w zakresie podziału działki nr [...] m.in. na działkę nr [...]. Zaistniały zatem przesłanki do ustalenia odszkodowania za działkę nr [...], zgodnie z art. 12 ust. 4a i 4b specustawy. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Jednocześnie, stosownie do przepisu art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Zatem podstawę ustalenia odszkodowania zawsze stanowi wartość nieruchomości określona w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, czyli osobę, która nabyła uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 130 ust. 2 w związku z art. 7 i art. 240 ust. 2 u.g.n.). Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania odszkodowawczego jest niezbędnym i podstawowym, a także jedynym dowodem, pozwalającym na ustalenie wartości nieruchomości. Podkreślić zatem należy, że operaty szacunkowe stanowią sformalizowaną opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, a zasady i tryb ich sporządzania uregulowany został w rozdziale 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Stosownie zaś do treści art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Ponadto, zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Prawidłowo sporządzony operat szacunkowy powinien zawierać, zgodnie z § 55 ust. 2 powołanego rozporządzenia, informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Ponadto, jak wynika z § 56 rozporządzenia, w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: 1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny; 2) określenie celu wyceny; 3) podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; 4) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; 5) opis stanu nieruchomości; 6) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; 7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; 8) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; 9) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Organ decydujący o wysokości odszkodowania nie jest jednak, jak podkreślono już wyżej, związany ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, wysokości odszkodowania i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Wnioski takiej opinii w żadnej mierze nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Innymi słowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości odszkodowania. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o zaistnieniu przesłanek do ustalenia odszkodowania i określeniu jego wysokości decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że operat szacunkowy winien zawierać dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. II OSK 2017/06, dostępny LEX nr 863821). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż operat szacunkowy stanowiący podstawę wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżących właścicieli działki nr [...], sporządzony został w lipcu 2016 r. Decyzja Starosty [...] o ustaleniu odszkodowania wydana została w dniu 10 października 2016 r. Jak wynika z analizy operatu wartość działki nr [...] według stanu na dzień [...] 2015 r. określono na łączną kwotę 12.792 zł, w tym wartość gruntu: 1.306 zł, wartość nakładów: 10.202 zł, wartość nasadzeń roślinnych: 1.284 zł. Rzeczoznawca wyjaśniła w operacie, że odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości zostało odrębnie wyliczone za grunt, ogrodzenie i nasadzenia. Co do ustalenia wartości gruntu rzeczoznawca przyjęła, że wartość wywłaszczonej nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia pod drogi publiczne, jest niższa niż w sytuacji jej wartości określonej według aktualnego sposobu jej użytkowania, zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy T. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinnej i zagrodową i w związku z tym zastosowała ten drugi, korzystniejszy dla skarżących, sposób określenia wartości wywłaszczonej nieruchomości. Powyższe oznacza, że skoro wywłaszczona nieruchomość aktualnie wykorzystywana była jako działka mieszkaniowa z zabudową jednorodzinną, to jej wartość winna być wyliczona wg tego sposobu wykorzystywania. Z art. 134 ust. 3 u.g.n. wynika wprost, że wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Zdaniem Sądu w części dotyczącej ustalenia wartości gruntu operat spełnia wszystkie warunki formalne, jest poprawny merytorycznie, logiczny, kompletny i spójny. Z analizy operatu wynika, iż dla dokonania wyceny nieruchomości zastosowano w tym przypadku podejście porównawcze. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście porównawcze stosuje się więc wówczas, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Ceny te koryguje się następnie ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. W rozpatrywanym przypadku biegły zastosowała metodę korygowania ceny średniej. Dokonując wyboru materiału porównawczego rzeczoznawca miał na uwadze przeznaczenie wycenianej nieruchomości w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. . Rzeczoznawca na stronach 67–70 operatu przedstawiła zestawienia odnotowanych w latach 2014 – 2016 transakcji gruntami pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z obszaru W. oraz nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi z obszaru powiatu poznańskiego. Przedstawiła sposób ustalenia atrybutów waloryzujących nieruchomość gruntową oraz ich wagi procentowe. Określona w operacie szacunkowym wartość gruntu uwzględnia przede wszystkim lokalizację i otoczenie, wielkość i potencjał inwestycyjny. Należy w tym miejscu powtórzyć, że merytoryczna prawidłowość sporządzenia operatu może być podważona jedynie w drodze przedłożenia stosownego dokumentu zawierającego ocenę sporządzoną przez osoby dysponujące wiedzą specjalistyczną (w myśl art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n.). Tym samym za trafne uznać należy stanowisko Wojewody Wlkp. co do tego, że w powyższym zakresie przedmiotowy operat jest wiarygodny i zgodny z przepisami ustawy i z przepisami wykonawczymi. Z kolei nakłady budowlane na działce nr [...] w postaci ogrodzenia murowanego z cegły klinkierowej pełnej z przęsłami stalowymi, furtką i bramą dwuskrzydłową, ogrodzeniem z siatki na słupkach stalowych na podmurówce oraz z utwardzeniem z kostki betonowej, rzeczoznawca wyceniła na kwotę 10.202 zł. Skarżący wywodzą, że kwota ta nie obejmuje kosztów prac, jakie zmuszeni będą ponieść w związku z dostosowaniem istniejącego podjazdu do ogrodzenia po jego przesunięciu w kierunku domu. Należy zatem wskazać, że niniejsze postępowanie, dotyczące ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za przejęcie z mocy prawa nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową, nie może obejmować części składowych znajdujących się na działkach nie objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, choćby nawet części te zostały zniszczone czy wymagały wykonania robót budowlanych wskutek realizacji tej inwestycji drogowej. Żądanie naprawienia zaistniałej szkody na działce skarżących nie objętej decyzją lokalizacyjną stanowić może podstawę do dochodzenia od inwestora odszkodowania jedynie na drodze cywilnoprawnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2018/12, wyrok NSA z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2297/11). Jak trafnie podniesiono w wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 186/11, odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną może obejmować wyłącznie tę nieruchomość, a nie żadne inne straty, takie jak spadek wartości jej pozostałej. Również koszty związane z koniecznością przestawienia słupa energetycznego, który posadowiony jest poza obszarem nieruchomości skarżących i który stanowi własność przedsiębiorstwa energetycznego nie obciążają skarżących i nie były przedmiotem oszacowania rzeczoznawcy. Reasumując tę część wywodów, zastrzeżenia Sądu nie budzi prawidłowość ustalenia przez rzeczoznawcę wartości gruntu oraz nasadzeń. Dokonując natomiast oceny, czy sporządzony na potrzeby sprawy operat szacunkowy może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania, organy orzekające nie zweryfikowały, czy w sposób prawidłowy rzeczoznawca oszacowałnia kosztu odtworzenia nakładów znajdujących się na działce nr [...] na dzień 27.10.2015 r. (data wydania decyzji o lokalizacji drogi publicznej). Szczegółowych informacji operat w tym zakresie nie zawiera, stanowi o tym natomiast pismo rzeczoznawcy z dnia 8.09.2016 r., w którym odniesiono się do zarzutów podniesionych przez skarżących w stosunku do operatu (k. 100 akt admin. organu I instancji). Rzeczoznawca wyjaśniła, iż koszt odtworzenia nakładów budowlanych na działce [...] określono techniką elementów scalonych w oparciu o Biuletyn Cen Obiektów Budowlanych BCO SEKOCENBUD, a koszty robocizny przyjęte w biuletynie oparte zostały na podstawie średnich krajowych stawek robocizny aktualnych na III kwartał 2015 roku. Z informacji tej wynika zatem, że przyjęte przez rzeczoznawcę dane nie były aktualne na dzień ustalenia wartości odszkodowania, jak tego wymaga przepis art. 18 ust. 1 specustawy drogowej. Z operatu nie wynika również, na podstawie jakich danych rzeczoznawca ustalił ceny materiałów składających się na ogrodzenie, w tym czy zastosowała ceny katalogowe materiałów, a nadto, czy uwzględniła koszty dokumentacji projektowej i nadzoru dotyczącej ogrodzenia (§ 23 ust. 5 rozporządzenia). Zgodnie z powyższym przepisem przy użyciu technik, o których mowa w § 23 ust. 2-4 rozporządzenia, uwzględnia się koszty dokumentacji i nadzoru. Brak omówienia tych kwestii nie oznacza, że biegły w przedstawionym wyliczeniu nie uwzględnił tych kosztów, nie można zatem wykluczyć, że wycena nakładów obejmuje wszelkie koszty realizacji danych prac, wliczając ceny projektowania czy nadzoru. Dokonując zatem analizy oraz oceny przedmiotowego operatu, organ administracji naruszył przepisy postępowania, w szczególności reguły określone przepisem art. 80 k.p.a., statuującego zasadę swobodnej oceny dowodów, co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. W świetle powyższego Sąd uznał, że materiał dowodowy sprawy wymaga uzupełnienia, w drodze dopytania rzeczoznawcy, czy przyjęte w operacie stawki robocizny uległy zmianie w okresie od 1 października 2015 roku do dnia ustalenia wysokości odszkodowania (lipiec 2016 roku), jak również czy oraz w jakim stopniu okoliczność ta miałaby wpływ na wysokość odszkodowania w części obejmującej koszty robocizny. Wyjaśnić również należy, w oparciu o jakie dane rzeczoznawca wyceniła koszty materiałów oraz czy uwzględniła koszty dokumentacji projektowej i nadzoru dotyczącej ogrodzenia. W konsekwencji sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy z lipca 2016 r. nie poddaje się kontroli w wyżej wskazanym zakresie. Wobec tego pozytywna ocena przedmiotowego operatu przedstawiona przez organy obydwu instancji nie mogła zostać zaakceptowana przez Sąd. Wyjaśnić należy, że operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego, który podlega ocenie organu, tak jak każdy dowód, z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/05 oraz wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06). Rozpatrując przedmiotową sprawę należy pamiętać, iż w myśl art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości prawa własności. Oszkodowanie zatem, uregulowane w tym przepisie, nie stanowi wartości równej szkodzie, powstałej na skutek wywłaszczenia. Wartość szkody jest z reguły większa od wartości wywłaszczanego prawa, gdyż m.in. obok wartości wycenianej nieruchomości, obejmuje m.in. również utracone korzyści i inne towarzyszące wywłaszczeniu straty. Wartość prawa wywłaszczanego i wartość szkody wyrządzonej wywłaszczeniem nie są tożsame. Przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), uzależniając dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki słusznego odszkodowania, nie precyzuje pojęcia "słuszne odszkodowanie". Rozumienie tego pojęcia wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. SK 11/02 (OTK-A 2004/7/66). Stwierdzono w nim, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Trybunału "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne" odszkodowanie, lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Należy zatem przyjąć, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Powyższe dyrektywy w zakresie interpretacji art. 21 ust. 2 Konstytucji odnoszą się także do wykładni art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, bowiem temu samemu celowi publicznemu - budowie dróg - podporządkowane są zawarte w niej uregulowania prawne. Oznacza to, że odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną pod budowę drogi publicznej, ustalone w trybie art. 18 ust. 1 ustawy, musi odpowiadać konstytucyjnej zasadzie "słusznego odszkodowania", zatem musi zostać ustalone w oparciu o wyczerpująco ustalony stan faktyczny i z poszanowaniem słusznego interesu wywłaszczonego, który ma prawo oczekiwać, że otrzymane odszkodowanie pozwoli mu odtworzyć ogrodzenie, które w przypadku nie wzruszenia decyzji lokalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym, zmuszony będzie przesunąć. Za niedopuszczalne uznać natomiast należy ograniczanie wysokości odszkodowania w sposób arbitralny. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję - pkt I wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględnić wskazania wynikające z niniejszego wyroku i uzupełnić materiał dowodowy, a następnie stosownie do uzyskanych wyjaśnień wydać prawidłowe rozstrzygnięcie. O kosztach postępowania zasądzonych na rzecz skarżących Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi (200 zł)oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł) - pkt II wyroku.