I OZ 1516/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska po rozpoznaniu w dniu 27 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 548/17 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi D. C. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 30 maja 2017 r. znak (...) w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości postanawia: oddalić zażalenie Zaskarżonym postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 548/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w sprawie ze skargi D. C. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 30 maja 2017 r. znak (...) w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W uzasadnieniu powyższego postanowienia WSA w Olsztynie wskazał, że D. C. w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 30 maja 2017 r. w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości, zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wnioskodawca podkreślił, iż w sprawie zachodzą okoliczności stwarzające niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wybudowanie linii przyniesie nieodwracalne skutki, m.in. w ograniczeniu wykorzystania inwestycyjnego działki skarżącego, która znajduje się w bardzo bliskiej odległości od terenów inwestycyjnych miasta. Wnioskodawca wskazał, że ratio legis przepisu wstrzymującego wykonanie decyzji polega na zapobieżeniu powstania znacznej szkody, nie zaś dopiero na usuwaniu zaistniałych szkód. Nadto, wnioskodawca przywołał treść art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; dalej: u.g.n.). Zauważył, że postanowieniem z dnia 19 czerwca 2017 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski wstrzymał wykonanie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W świetle powyższego zdaniem wnioskodawcy, na podstawie art. 61 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 9 u.g.n. zasadnym jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Z uwagi na to, że decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1a u.g.n. jest decyzją ściśle związaną z decyzją, o której mowa wart. 124 ust. 1 u.g.n. wstrzymanie wykonania tylko decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości bez wstrzymania wykonania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości niweczyłoby sens tej instytucji. W ocenie wnioskodawcy obie decyzje zostały wydane w graniach tej samej sprawy i na podstawie art. 135 p.p.s.a. Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania decyzji w oparciu o art. 61 § 3 i 5 P.p.s.a., WSA w Olsztynie podniósł, że wstrzymanie wykonania decyzji w sposób określony w art. 9 u.g.n. nie dotyczy decyzji organów odwoławczych wydawanych w sprawach określonych m.in. w art. 124 ust. 1a u.g.n. Wykluczenie ustawowych warunków wstrzymania wykonania decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. wynika z faktu, że decyzja ta wydawana jest właśnie w takich okolicznościach, które w ocenie ustawodawcy nie cierpią zwłoki. Wstrzymanie wykonania decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. może nastąpić jedynie na zasadach ogólnych, w wyniku zawnioskowania o wstrzymanie jej wykonania do organu odwoławczego lub sądu administracyjnego. W ocenie WSA w Olsztynie na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami brak jest automatyzmu nakładającego obowiązek wstrzymania wykonania decyzji wydanej w oparciu o art. 124 ust. 1a u.g.n., z tego względu, że decyzja ta ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa, której wykonanie - jak wynika z wniosku skarżącego - zostało wstrzymane postanowieniem Wojewody. Zdaniem Sądu I instancji, wykluczenie ustawowych warunków wstrzymania wykonania decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. wynika z faktu, że decyzja ta wydawana jest właśnie w takich okolicznościach, które w ocenie ustawodawcy nie cierpią zwłoki. Jak wywodził WSA w Olsztynie, we wniosku skarżący nie podał przekonujących argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Położenie działki w bardzo bliskiej odległości od bliżej nieokreślonych terenów inwestycyjnych miasta i ograniczenia w bliżej nie sprecyzowanym wykorzystaniu inwestycyjnym działki nie stanowią wystarczającej przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji, która dotyczy inwestycji związanej z ważnym interesem gospodarczym. Od powyższego postanowienia WSA w Olsztynie zażalenie złożył D. C., zaskarżając je w całości oraz wnosząc o uwzględnienie jego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, ewentualnie uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Uzasadniając swoje zażalenie skarżący nie zgodził się z poglądem WSA w Olsztynie, jakoby nie wykazał argumentów, które przemawiałyby za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Jak wskazywał skarżący, w świetle zasad doświadczenia życiowego oraz logiki (biorąc pod uwagę rodzaj budowanej linii tj. linii 110 kV, a więc urządzeń o napięciu wysokim, wymagających obszernych konstrukcji wspornych), w powiązaniu z umiejscowieniem działki na mapach, w bliskim otoczeniu miasta, zachodzą okoliczności stwarzające niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, ale przed wszystkim niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wybudowanie linii przyniesie nieodwracalne skutki. Posadowienie kolejnego słupa kratowego wraz z izolacją oraz uziemieniami, a nadto podwieszenie sześciu przewodów roboczych/fazowych oraz dwóch przewodów odgromowych spowoduje wyłączenie działki z możliwości zabudowy na długi okres, a późniejsze przeniesienie lub usunięcie linii po jej wybudowaniu przyniesie ogromne straty, a ponadto wymaga znacznego nakładu sił i środków. W ocenie skarżącego, za wstrzymaniem decyzji przemawia również interes inwestora, albowiem pozyskiwanie krótkotrwałego prawa do wybudowania urządzeń poprzez zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przy inwestycjach o takiej skali, a następnie oczekiwanie na uzyskiwanie trwałego tytułu prawnego do nieruchomości, może się ostatecznie zakończyć koniecznością rozbiórki i dalszych finansowych następstw. Jak wskazuje D. C., art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia. Na wnioskodawcy zatem spoczywa obowiązek jedynie uprawdopodobnienia istnienia przesłanek do wstrzymania wykonania aktu lub czynności. W jego ocenie, znajdująca się w bliskiej okolicy miasta działka, prawdopodobnie posiada wysoką wartość, tym samym z wysokim prawdopodobieństwem można stwierdzić, ze stanowi bardzo dobry teren inwestycyjny dla podmiotów prowadzących działalność w okolicy miasta G. (położenie od centrum to jedynie -1.5 km w linii prostej). Ponadto, działka znajduje się bezpośrednio przy drodze wojewódzkiej nr 651, co dodatkowo wzmacnia jej gospodarczy charakter. Odpowiedź na zażalenie złożył uczestnik postępowania - P. D. S.A. wnosząc o jego oddalenie. Powołując się na orzecznictwo NSA spółka wskazała, że uprawdopodobnienie przesłanek wstrzymania zaskarżonej decyzji nie może polegać na samych tylko stwierdzeniach strony. Skarżący natomiast nie tylko we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ale nawet w zażaleniu przywołuje wyłącznie własne twierdzenia - i to sprzeczne nie tylko z własnym stanowiskiem zajmowanym w powiązanym postępowaniu w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości (zakończonym nieprawomocnym wyrokiem WSA w Olsztynie oddalającym skargę z dnia 17 sierpnia 2017 r., II SA/Ol 504/17), ale także ze stanem faktycznym. W ocenie uczestnika postępowania, D. C. w postępowaniu dotyczącym decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, toczącym się przed WSA w Olsztynie pod sygnaturą II SA/Ol 504/17 twierdził, że jego działka zajęta jest przez obiekty infrastruktury energetycznej w stopniu tak dalekim, że niemożliwe jest jej zabudowanie. Skoro - zdaniem Skarżącego - taki jest aktualny stan działki, to nie mogą być jednocześnie prawdziwe jego twierdzenia, że to wykonanie decyzji doprowadzi do takiego stanu. Pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł w tej kwestii o przeprowadzenie dowodu z protokółu rozprawy z dnia 17 sierpnia 2017 r. przed WSA w Olsztynie, w sprawie II SA/Ol 504/17. Uczestnik postępowania P. D. S.A. wskazał nadto, że planowana na nieruchomości D. C. część przedsięwzięcia polegała będzie na demontażu istniejącego na niej słupa (na załączniku do decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oznaczenie: "istniejący słup nr (...) do demontażu") oraz posadowieniu nowego - który będzie przesunięty w odniesieniu do aktualnie istniejącego i jedynie w części posadowiony na działce Skarżącego. Obecnie istniejące przewody linii G.-F. (podwieszone aktualnie na przeznaczonym do demontażu słupie) przeniesione zostaną na nowy słup, który pełnił będzie funkcję dwutorową, a więc podtrzymującą dwie linie (na odcinku wspólnym linii G.-O. i G. F., który obejmuje cały przebieg obu linii przez działkę Skarżącego). Tym samym w ocenie P. D. S. A. nie są prawdziwe twierdzenia Skarżącego dotyczące nie tylko posadowienia kolejnego słupa, ale także podwieszenia sześciu przewodów fazowych i dwóch przewodów odgromowych (trzy przewody fazowe i jeden przewód odgromowy na działce Skarżącego już wiszą i to w pasie przeznaczonym pod nowe przewody - podwieszone zostaną zatem jedynie trzy nowe przewody fazowe i jeden odgromowy). Na powyższe okoliczności uczestnik postępowania P. D. S.A. wniosła o przeprowadzenie dowodu z załącznika graficznego do decyzji Starosty G. z dnia 23 grudnia 2016 r. (...). W ocenie uczestnika postępowania, Skarżący nie uprawdopodobnił przesłanek do wstrzymania zaskarżonej decyzji. Uczestnik przywołał również w zażaleniu stanowisko D. C. wyrażone w toku rozprawy przeprowadzonej w ramach postępowania administracyjnego dotyczącego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W ocenie P. D. S. A. jednoznacznie wynika z niego, że Skarżący nie sprzeciwia się inwestycji co do zasady, a jedynie uważa zaproponowane mu warunki finansowe za nieadekwatne. W takiej sytuacji środkiem obrony jego słusznych praw, wynikających z prawa własności, nie powinno być wstrzymywanie wykonania zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji narażanie społeczności lokalnej na ryzyko opóźnienia inwestycji znacząco poprawiającej stabilność energetyczną regionu. W braku porozumienia co do wysokości odszkodowania za szkody powstałe wskutek realizacji inwestycji - Skarżącemu przysługiwało będzie odszkodowanie na warunkach przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, którego wysokość uwzględniać powinna jego słuszny interes. Uczestnik wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - protokołu rozprawy administracyjnej z dnia 9 grudnia 2016 r. w sprawie w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości (znak sprawy Starosty G. GN(...)). Jak dalej wskazywał w zażaleniu uczestnik postępowania, inwestycja została zapoczątkowana w 2011 r., a jej dalsze opóźnienia mogą prowadzić do znacznych i nieodwracalnych szkód - tak po stronie Uczestnika jak i całego społeczeństwa i gospodarki powiatów G. i O. Jako fakt notoryjny należy odnotować zagrożenie dla linii elektroenergetycznych ze strony nagłych zjawisk pogodowych o znacznej sile oddziaływania. Zwłaszcza w kontekście ostatnich wydarzeń w północno-zachodnich i północnych regionach kraju, w których w następstwie huraganowego wiatru doszło do zerwania linii elektroenergetycznych - wszelkie działania mogące zapewnić stabilność zasilania w energię elektryczną powinny być realizowane bez zbędnej zwłoki. Bez wątpienia natomiast wstrzymanie wykonalności przedmiotowej decyzji może do takiej zwłoki, a w konsekwencji do obniżonego bezpieczeństwa energetycznego regionu, prowadzić. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja w przedmiocie zajęcia nieruchomości wydana została w oparciu o art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej: u.g.n.). Przepis art. 9 u.g.n. stanowi, że w sprawach, o których mowa w przepisach działu III tejże ustawy, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Wyłączenia przewidziane w art. 9 u.g.n. są w pełni zrozumiałe, gdyż decyzje w tych sprawach są wydawane pod presją okoliczności, po to by uniknąć zbędnej zwłoki. Wstrzymanie wykonania takich decyzji nastąpić może na zasadach ogólnych, w wyniku złożenia wniosku o wstrzymanie ich wykonania do organu odwoławczego lub do sądu administracyjnego, pod warunkiem złożenia skargi na tę decyzję (postanowienie NSA z 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OZ 80/15). Ponadto wyłączenia te należy uznać za wyraz uznania za większe dobro celów, którym służą przepisy wyłączone z działania art. 9 cytowanej ustawy, niż celu, jakiemu służy generalnie regulacja art. 9, czyli ochrony własności (por. komentarz do art. 9 w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. E. Bończak – Kucharczyk, Lex 2013). Z kolei z treści art. 124 ust. 1a u.g.n. wynika, że w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Biorąc pod uwagę treść powyższych przepisów, należy dojść do wniosku, że wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może być dokonane na zasadach ogólnych przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.u.s.a., a zatem: 1) na wniosek skarżącego, 2) jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub 3) spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Na skarżącym zatem spoczywa ciężar wykazania przesłanek, o których mowa w tym przepisie. Sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu jedynie wówczas, gdy jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostaną wykonane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Olsztynie w niniejszej sprawie trafnie uznał, że brak jest podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Trafnie wyważono interes indywidualny skarżącego D. C. z interesem gospodarczym uczestnika postępowania P. D. S.A., ale również z interesem społecznym (publicznym) związanym z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego i - w konsekwencji - bezpieczeństwa osób i mienia na obszarze, na który budowana inwestycja ma dostarczać energię elektryczną. Sąd administracyjny zobowiązany jest bowiem ocenić zaistnienie przesłanek wstrzymania w kontekście okoliczności całej sprawy, może zatem dodatkowo rozważyć z urzędu, czy nie zachodzą inne jeszcze okoliczności mające wpływ na przedstawiony wniosek. Sąd administracyjny tym samym powinien uwzględniać interesy i stanowiska wszystkich uczestników postępowania, bowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., może zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę (wnioskodawcy), lecz także po stronie innych uczestników postępowania (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 maja 2009 r., sygn. II OZ 410/09, 12 czerwca 2008 r., sygn. II OZ 588/08, 10 lutego 2006 r., sygn. II OZ 102/06, 20 kwietnia 2006 r., sygn. II OZ 407/06, 21 stycznia 2010 r., sygn. II OZ 1200/09). Wstrzymanie wykonania aktu nie może szkodzić innym, a jego zastosowanie jest co do zasady wyjątkowe. Z woli ustawodawcy wyłączony został niejako automatyzm wynikający z przywołanego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zwłaszcza w tego rodzaju sprawach, jak niniejsza, w toku badania przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. konieczne jest także wyważenie racji subiektywnych i obiektywnych, a więc racji indywidualnych i zbiorowych. Uwzględnienie żądania udzielenia ochrony tymczasowej nie może bowiem niekorzystnie wpływać na realizację celów nadrzędnych, w tym tzw. inwestycji celu publicznego. Rozpoznawany zatem przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o udzieleniu zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, będącej własnością D. C., zasadnie został rozważony przez Sąd nie tylko przy ocenie podanych we wniosku okoliczności, ale również przy uwzględnieniu charakteru inwestycji. Założenie i przeprowadzenie linii energetycznej spełniać będzie istotną funkcję rozdziału i jakości energii elektrycznej na obszarze województwa Warmińsko-Mazurskiego. Jej zadaniem jest zwiększenie zdolności przesyłowej oraz pewność zasilania odbiorców w energię elektryczną, co znacząco poprawi bezpieczeństwo energetyczne regionu. Znaczenie ma również terminowe realizowanie inwestycji. Należy nadto zwrócić uwagę na okoliczność, że na Inwestorze ciąży ustawowy obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 ust. 4 zd. 1 u.g.n.). W sytuacji natomiast jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego będzie niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, skarżącemu przysługiwać będzie stosowne odszkodowanie (art. 124 ust. 4 zd. 2 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n.). Dodatkowo wskazać należy, że wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2017 r. o sygn. akt II SA/Ol 504/17, WSA w Olsztynie oddalił skargę D. C. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 kwietnia 2017r., nr (...) w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wyrok ten jest prawomocny, albowiem nie została od niego wywiedziona skarga kasacyjna. Tym samym decyzja w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości D. C. ma charakter ostateczny, a postanowienie o jej wstrzymaniu wydane przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego upadło (art. 61 § 6 pkt 2 p.p.s.a.). Jak przy tym stanowi art. 124 ust. 7 w zw. z ust. 1 u.g.n., decyzja ostateczna o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości jest podstawą do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Wpisu dokonuje się na wniosek starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli zezwolenie było udzielone na wniosek tej jednostki. Powyższa okoliczność stanowi dodatkowy argument za zasadnością odmowy wstrzymania wykonania decyzji w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości D. C. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, oddalając zażalenie na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.