VII SA/Wa 2130/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2017 r. sprawy ze skargi G. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Przedmiotem skargi G. Z. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]. Decyzją tą organ, po rozpatrzeniu odwołania G. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], znak: [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. nr ew. [...] obr. [...] przy ul. K.w Ł. stanowiącego własność M. D., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w dniu 25 listopada 2015 r. do PINB [...] wpłynął wniosek M. D. o przeprowadzenie postępowania naprawczego w odniesieniu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. nr ew. [...] obr. [...] przy ul. K. w Ł.. Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. organ powiatowy wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. nr ew. [...] obr. [...] przy ul. K. w Ł.. Podczas przeprowadzonej przez organ powiatowy kontroli w dniu 21 grudnia 2015 r. oraz w dniu 11 kwietnia 2016 r. ustalono, że budynek zrealizowano niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Naczelnika Miasta i Gminy Ł. z dnia [...] września 1989 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę w zakresie powierzchni zabudowy, lokalizacji obiektu, podpiwniczenia, kształtu i powierzchni utwardzonych. Stwierdzono, że budynek mieszkalny został wybudowany według projektu stanowiącego dokumentację zamienną sporządzoną przez tech. arch. E. D.. Nadto stwierdzono, iż w dokumentach znajduje się również potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia do użytkowania wydane przez Urząd Miejski w Ł. z dnia [...] grudnia 1991 r. PINB [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], znak: [...] (wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej k.p.a.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. nr ew. [...] obr. [...] przy ul. K. w Ł. stanowiącego własność M. D.. Odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] maja 2016 r. wniósł w terminie G. Z.. I dalej, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zaskarżone orzeczenie organu powiatowego jest prawidłowe. Organ odwoławczy podał, że przedmiotem postępowania są roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. nr ew. [...] obr. [...] przy ul, K. w Ł. stanowiącego własność M. D.. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ powiatowy ustalił, że roboty budowlane prowadzone były na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Ł. z dnia [...] września 1989 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wraz z pracownią. Ówcześni właściciele zgłosili do Urzędu Gminy zakończenie budowy dołączając opinię kominiarską z dnia [...] listopada 1990 r., inwentaryzację geodezyjną z dnia [...] grudnia 1991 r. oraz odpis aktu notarialnego Rep. [...] r. Po rozpatrzeniu wniosku Urząd Miejski w Ł. w dniu [...] grudnia 1991 r. potwierdził przyjęcie zgłoszenia do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego. Organ odwoławczy pokreślił, iż w ww. dokumencie stwierdzono, że "Zdatność do użytkowania wykonanego obiektu budowlanego miejscowy Nadzór Budowlanego stwierdził na podstawie: 1. wizji lokalnej dokonanej na działce i porównania z zatwierdzonym planem realizacji stanowiącym integralną część decyzji o pozwoleniu na budowy nr [...]; 2. oświadczenia złożonego przez uprawniony nadzór budowlany pełniony przez E.D.; 3. pozytywnej opinii kominiarskiej nr [...] z dnia [...] listopada 1990 r.; 4. załączonej aktualnej mapy inwentaryzacyjnej z naniesionym obiektem budowlanym; 5. opinii Terenowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej." Z uwagi na fakt, iż nie została odnaleziona kompletna dokumentacja budowlana (brak protokołu z wizji lokalnej i oświadczenia kierownika budowy) ww. obiektu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]uznał, iż samo nieposiadanie przez inwestora ani przez stosowny organ ww. dokumentów nie dowodzi, że takowe nie istniały i umorzył postępowanie administracyjne w ww. sprawie. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z obowiązującymi w dacie budowy przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w rozdziale 8 o utrzymaniu obiektów budowlanych właściciel nie był zobligowany do przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumentów związanych z jego realizacją. Zatem, w ocenie [...]WINB, brak jest możliwości żądania tych dokumentów od obecnej właścicielki przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, organ II instancji podkreślił, że potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia do użytkowania wydanego przez Urząd Miejski w Ł. z dnia [...] grudnia 1991 r. świadczy o legalności przedmiotowego obiektu i zaakceptowania go w obecnym kształcie, stąd nie jest możliwe prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie nadzoru budowlanego. Przedmiotowy budynek został w aktualnym kształcie oddany do użytkowania. W świetle powyższego [...] WINB uznał, że organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do podejmowania dalszych działań w przedmiocie spornej inwestycji i merytorycznego rozpatrzenia wniosku M. D. z dnia [...] października 2015 r. w oparciu o stosowne przepisy Prawa budowlanego. W ocenie organu powyższe spełnia przesłankę bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Organ II instancji uznał jednocześnie, że odwołanie oraz zarzuty podniesione w piśmie z dnia 8 czerwca 2016 r. nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do kwestii przekroczenia dopuszczalnej odległości od granicy działki w lokalizacji spornego obiektu [...] WINB podał, że takie usytuowanie budynku względem działki skarżącego zostało zaakceptowane przez ówczesny organ nadzoru budowlanego, który w dniu [...] grudnia 1991 r. potwierdził przyjęcie zgłoszenia do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] złożył G. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez uznanie, że niniejsze postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe; 2) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i uznanie, że niepełna dokumentacja budowlana pozwala na przyjęcie, iż z pewnością w przeszłości dokumentacja związana z zabudową była właściwa i wobec tego niepotrzebne jest postępowanie naprawcze; 3) art. 37 i art. 40 oraz art. 41 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89 poz. 414 ze zm.) przez niewłaściwą wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, iż nie może być mowy o postępowaniu naprawczym, w sytuacji gdy obiekt jest już użytkowany i istnieją szczątkowe dokumenty pozwalające przypuszczać, że w przeszłości toczyło się postępowanie związane z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...] WINB z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] maja 2016 r. o umorzeniu postępowania w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. o nr. ew. [...] obr. [...] przy ul. K. w Ł., stanowiącej własność M. D.. W obu ww. decyzjach wskazano na to, że choć z poczynionych ustaleń wynika, iż ww. budynek zrealizowano niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1989 r., to jednak budynek ten w takim kształcie został przyjęty do użytkowania. Świadczy o tym "potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia do użytkowania obiektu budowlanego" z dnia [...] grudnia 1991 r., treść tego dokumentu oraz obowiązujący wówczas stan prawny. W efekcie w obu instancjach organy orzekające przyjęły, że nie ma podstaw do wydania decyzji merytorycznej w trybie naprawczym, tj. uregulowanym w art. 50-51 Prawa budowlanego, a to uzasadnia zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. (w I instancji). Ocenę tę, w okolicznościach faktycznych i prawnych Sąd w pełni podziela. Rozwijając powyższe Sąd zauważa, iż stanowisko zawarte w przywołanych powyżej decyzjach opiera się na poglądzie, że w takiej sytuacji, kiedy prace budowlane zostały zrealizowane, a następnie skutecznie zawiadomiono o zakończeniu budowy, nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane, a brak sprzeciwu organu, bądź decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/11, z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 887/10, z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 708/10, v. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2380/11). Sąd dostrzega jednocześnie, iż przytoczony pogląd, nie jest jedynym w ww. kwestii, dotyczącej możliwości kontynuowania postępowania i wydania decyzji merytorycznej, w stosunku do obiektu oddanego do użytkowania, na skutek skutecznie dokonanego zawiadomienia o zakończeniu budowy. W wyroku z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 331/16 NSA przedstawił bowiem pogląd odmienny stwierdzając, że "(...) jeżeli proces inwestycyjny został zakończony poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy, to prowadzeniu później postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego nie stoją na przeszkodzie względy wywodzące się z zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, gdyż w tym przypadku decyzja nie jest wydawana". I dalej, w tym samym wyroku NSA przyjął, że skuteczne zawiadomienie o zakończeniu inwestycji nie uniemożliwia ponownej weryfikacji tej inwestycji pod względem jej zgodności z prawem. Choć to ostatnie stanowisko jest bliższe Sądowi w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, to jednak w analizowanym przypadku nie mogło ono znaleźć zastosowania. Ocenę skutku wywołanego zawiadomieniem o oddaniu obiektu do użytkowania należało bowiem poprzedzić dokładną analizą stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy Ł. "potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia do użytkowania obiektu budowlanego". Na to też zasadnie wskazano w wydanych w tej sprawie decyzjach, dochodząc do słusznej konkluzji o braku podstaw do kontynuowania postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. I tak, Sąd zauważa, iż w sprawie nie ma sporu co do tego, że przedmiotowy budynek został wykonany niezgodnie z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją Naczelnika Miasta i Gminy Łomianki z dnia 18 września 1989 r. o pozwoleniu na budowę. Zmiany wprowadzone na etapie realizacji inwestycji dotyczyły m. in. powierzchni zabudowy i lokalizacji budynku, w efekcie – budynek usytuowano w ostrej granicy z działką stanowiącą własność skarżącego (ścianą bez otworów okiennych czy drzwiowych). Tak zrealizowany obiekt oddano do użytkowania; ówczesny właściciel obiektu zawiadomił o zakończeniu budowy – w aktach sprawy pismo E. R. z dnia 29 października 1991 r., do którego (jak z niego wynika) załączono odpis aktu notarialnego, dziennik budowy oraz protokół kominiarki; następnie organ wydał ww. potwierdzenie przyjęcia obiektu do użytkowania z dnia [...] grudnia 1991 r. Dokument ten wskazuje na zdatność obiektu do użytkowania. Wskazuje także na to, iż został wydany m. in. po przeprowadzeniu wizji lokalnej dokonanej na działce i porównaniu (budynku) z zatwierdzonym planem realizacyjnym stanowiącym integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę, a także w oparciu o aktualną mapę inwentaryzacyjną z naniesionym obiektem budowlanym. Zważyć przy tym trzeba, iż wśród dokumentów z tego okresu, w aktach niniejszej sprawy znajduje się także mapa inwentaryzacyjna z naniesionym budynkiem (objętym niniejszym postępowaniem) z dnia [...] grudnia 1991 r. W konsekwencji, powyższe pozwala przyjąć, że już na skutek zawiadomienia o zakończeniu budowy, właściwy organ podjął czynności wyjaśniające dotyczące przedmiotowego obiektu i jego zgodności z przepisami prawa. Uznano jednak, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania i wydania decyzji, co więcej – stwierdzono, że obiekt może być użytkowany. Dostrzec przy tym trzeba, iż przepisy obowiązującej wówczas ustawy Prawo budowlanego z dnia 24 października 1974 r. nie definiowały istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a zmiany wprowadzone przy realizacji inwestycji należało wskazać dopiero oddając do użytku obiekt budowlany, tj. w trybie uregulowanym w art. 41 tej ustawy, poprzez przedstawienie na tym etapie planu realizacyjnego i projektu z wszystkim rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami, wprowadzonymi w toku wykonywania robót budowlanych. Zważyć też należy, że przepisy ww. ustawy tylko w dwóch przypadkach przewidywały obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, tj. w stosunku do obiektu, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek (v. art. 42 ust. 1), albo gdy obowiązek taki został nałożony przez organ z uwagi na ochronę wartości wymienionych w art. 42 ust. 2 ww. ustawy (a żaden z nich nie miał zastosowania względem spornej zabudowy). Jednocześnie przepisy omawianej ustawy nie przewidywały (tak jak obecnie) instytucji sprzeciwu do dokonanego zawiadomienia o oddaniu obiektu do użytkowania. Jeśli więc organ, po otrzymaniu takiego zawiadomienia, nie widział potrzeby ingerencji w trybie art. 37, 40 czy art. 42 ust. 2, to nie wydawał decyzji. Nie miał również obowiązku wydania potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia do użytkowania obiektu budowlanego. Niemniej w stosunku do przedmiotowego obiektu taki dokument został wydany, ten zaś (jako jeden z dowodów w sprawie) wskazuje na to, że właściwy organ analizował zdatność do użytkowania ww. obiektu. W konsekwencji, w ocenie Sądu, należy zgodzić się z organami orzekającymi, iż z powyższego wynika, że sporny obiekt w takim kształcie jak obecnie, został przez właściwy organ zaakceptowany, co nie musiało jednak w stanie prawnym wówczas obowiązującym znaleźć odzwierciedlenia w decyzji, czy w innym rozstrzygnięciu organu. Niemniej, jak słusznie w sprawie przyjęto, brak takiego orzeczenia nie może w ww. okolicznościach prowadzić do kolejnego postępowania, w tym samym zakresie. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że skarga i zarzuty w niej podniesione nie zasługują na uwzględnienie. Wskazane powyżej okoliczności uzasadniały bowiem zastosowanie w sprawie art. 105 § 1 k.p.a. Sąd wyjaśnia przy tym, iż zgodnie ze wskazanym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. Dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi. Tym samym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. może wynikać z bardzo różnorodnych przyczyn, a ich katalog nie jest zamknięty (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 416/16). W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, prawidłowo przyjęto, że wystąpiły okoliczności czyniące wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty prawnie niemożliwym, a to - z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Sąd stwierdza jednocześnie (a to w kontekście treści skargi), że wprawdzie w toku postępowania organy nie dysponowały całością akt sprawy, w której wydano przywoływane powyżej potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia do użytkowania obiektu budowlanego, nie mogły m. in. zapoznać się z protokołem z wizji przeprowadzonej wówczas na nieruchomości, ale pozostałe dokumenty włączone w poczet materiału dowodowego dawały podstawę do poczynienia ww. ustaleń. Sąd zauważa nadto, że jak wynika z dowodów zgromadzonych w sprawie, działka skarżącego w dacie oddania przedmiotowego obiektu do użytkowania (a więc ponad 15 lat temu) nie była zabudowana. Stąd też, choć sporny budynek usytuowano z naruszeniem § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (wprowadzającego wymóg zachowania 4 m lub 3 m od granicy działki sąsiedniej, a tylko przy istniejącej zabudowie na działce sąsiedniej umożliwiającego zmniejszenie tych odległości, o ile odległość między budynkami wynosić miałaby co najmniej 8 m), organ mógł w okolicznościach wówczas występujących (tj. wobec braku negatywnych konsekwencji – a dysponował m. in. opinią kominiarską) odstąpić od wydania decyzji nakazującej. Na koniec Sąd wyjaśnia, iż orzekając i kontrolując zaskarżoną decyzję, wziął pod uwagę wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2656/15, wydany w sprawie ze skargi G.Z.na decyzję SKO w W. z dnia [...] marca 2014 r. dotyczącą warunków zabudowy dla nieruchomości, na której zlokalizowany jest sporny budynek. Sąd stwierdza jednak, że choć wskazany wyrok jest korzystny dla skarżącego, to stanowisko NSA w nim zawarte nie miało żadnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. We wskazanym wyroku nie wskazuje się bowiem, jakiej treści rozstrzygnięciem winno zakończyć się postępowanie naprawcze dotyczące spornego budynku, a jedynie na to, że postępowanie takie, jeśli jest prowadzone, winno być zakończone przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla tej nieruchomości. Dlatego też, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.