I OSK 729/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1239/16 w sprawie ze skargi Gminy J. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza nieważność decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2016r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...]; 3. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy J. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1239/16 w sprawie ze skargi Gminy J. na decyzję Wojewody Śląskiego z [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] zatwierdził podział nieruchomości położonej w J., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] na działki nr [...], [...] i [...] oraz orzekł o zwrocie na rzecz: A. K. w 96/192 częściach, A. K. w 12/192 częściach, J. M. w 6/192 częściach, T. Z. w 6/192 częściach, M. K. w 12/192 częściach, H. K. s. P. i J. w 4/192 częściach, A. A. w 4/192 częściach, K. A. w 2/192 częściach, R. K. w 2/192 częściach, I. W. w 6/192 częściach, K. K. w 6/192 częściach, H. O. w 3/192 częściach, J. B. w 3/192 częściach, B. B. w 3/192 częściach, J. B. w 1/192 części, R. B. w 1/192 części, D. B. w 1/192 części, Z. K. w 3/192 częściach, I. M. w 3/192 częściach, K. W. w 3/192 częściach, E. B. w 3/192 częściach, K. K. w 2/192 częściach, E. W. w 2/192 częściach, J. K. w 2/192 częściach oraz H. K. s. P. i M. w 6/192 częściach, nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] zapisanej w księdze wieczystej jako własność Gminy J., którą jednocześnie zobowiązano do zwrotu (wg udziałów) odszkodowania w łącznej wysokości 7773,65 zł. Do decyzji załączono wyliczenie waloryzacji odszkodowania. Po rozpoznaniu odwołania Gminy J., Wojewoda Śląski decyzją z [...] października 2016 r. nr [...] utrzymał tę decyzję w mocy, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji. Gmina J. zaskarżyła powyższą decyzję w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Powołanym na wstępie wyrokiem uchylono obie zapadłe w sprawie decyzje. Zdaniem Sądu pierwszej instancji są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, zostały bowiem skierowane do osób nieżyjących w dacie ich wydania, tj. do J. B. zmarłego [...] grudnia 2013 r. oraz do B. B. zmarłego [...] stycznia 2011 r. Sąd zaznaczył, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji zmarł również A. K. W ocenie Sądu pierwszej instancji decyzje powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego tylko i wyłącznie ze względu na to uchybienie. Sąd w całej rozciągłości podzielił bowiem stanowisko organów co do tego, że przedmiotowa nieruchomość powinna podlegać zwrotowi, ponieważ nie została wykorzystana na cele wywłaszczenia. Skargę kasacyjną na ten wyrok złożyła Gmina J., zaskarżając go w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez błędne zastosowanie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a z kolei niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w sytuacji, w której zarówno postępowanie, jak i wydana decyzja orzekająca zwrot nieruchomości wydana została w stosunku do dwóch osób zmarłych, a co za tym idzie przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji bez zachowania określonej kolejności, gdzie w pierwszym rzędzie powinna zostać przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu z punktu widzenia ewentualnych wad powodujących jego nieważność; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sformułowanie przez Sąd pierwszej instancji wiążących zaleceń i ocen prawnych w uzasadnieniu wyroku w zakresie wykraczającym poza kwestie związane z uchybieniem polegającym na przeprowadzeniu postępowania i wydaniu decyzji w stosunku do dwóch osób zmarłych w sytuacji, w której było to przedwczesne, przed ustaleniem właściwego kręgu stron postępowania i rozstrzygnięciem sprawy w sposób nieobciążony wadą nieważności. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowych według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że dwie osoby spośród stron postępowania widniejących w decyzjach organów obu instancji od kilku lat nie żyły - J. B. zmarł [...] grudnia 2013 r., zaś B. B. [...] stycznia 2011 r. Skoro zaś decyzja organu pierwszej instancji została wydana [...] czerwca 2016 r., natomiast decyzja organu II instancji [...] października 2016 r., to nie ulega wątpliwości, że postępowanie toczyło się w odniesieniu do osób zmarłych (B. B. od ponad pięciu lat, a J. B. ponad dwa lata), co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności obydwu decyzji przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko skarżącej kasacyjnie Gminy J.. Jak stwierdził Sąd pierwszej instancji zaskarżona decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] października i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta T. z [...] czerwca 2016 r. zostały skierowane do osób nieżyjących w dacie ich wydania. Jak bowiem wynika ze skróconych aktów zgonu J. B. zmarł [...] grudnia 2013 r. zaś B. B. [...] stycznia 2011 r. Między innymi na rzecz tych osób organ pierwszej instancji orzekł o zwrocie nieruchomości nr [...] i nr [...]. W takich okoliczności sprawy Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje organów obu instancji ale w odniesieniu do meritum sprawy, Sąd w całej rozciągłości podzielił stanowisko organów administracji, iż przedmiotowa nieruchomość winna podlegać zwrotowi, albowiem nie została wykorzystana na cele wywłaszczenia. Jak trafnie podniósł autor skargi kasacyjnej, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w stosunku do tej osoby decyzji powoduje, że decyzja ta jako rażąco naruszająca prawo jest obarczona wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższa wada postępowania stanowi także przesłankę nieważności postępowania administracyjnego określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., w którym to przepisie jest mowa o nieważności decyzji skierowanej do osoby niebędącej stroną w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2014 r. I OSK 3086/12). Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w dacie wydania decyzji nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywołała skutków prawnych (tak np. NSA w wyrokach z 15 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 579/10, z 15 czerwca 2011 r. sygn. akt. I OSK 1157/10, z 27 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1876/10 oraz Małgorzata Stahl – w glosie do wyroku NSA z 27 kwietnia 1983 r. sygn. akt II SA 261/83 – OSPiKA z 1984 r., z. 5, poz. 108). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał, ponieważ przepis art. 156 § 1 k.p.a. w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Ponadto organ powinien w sposób prawidłowy na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu. Zatem Sąd pierwszej instancji dostrzegając uchybienie organów pierwszej i drugiej instancji w zakresie prowadzenia sprawy w stosunku do osób nieżyjących, winien zastosować art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na ziszczenie się przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Uchybieniem było zatem niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, że obydwie te decyzje obarczone są wadą nieważności, powodującą w pierwszej kolejności wyeliminowanie jej z obrotu prawnego bez względu na wpływ uchybienia na wynik sprawy. Forma i merytoryczny zakres wypowiedzi Sądu zależą od fazy kontroli legalności i rezultatu tej kontroli. W świetle postanowień art. 145 § 1 p.p.s.a. kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może być przeprowadzona przez Sąd dowolnie, lecz powinna przebiegać w pewnej określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu z punktu widzenia ewentualnych wad powodujących nieważność aktu. Przyjęcie takiej kolejności badania uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności, czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną ale i niedopuszczalną (por. wyrok NSA z 21 września 2011 r. sygn. akt II OSK 737/10). Konsekwencją powyższych uwag jest również to, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zwalna sąd administracyjny z koniecznosci odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi i przedstawienia w związku z tym wiążących na przyszłośc zaleceń i ocen, a wręcz nawet jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, uniemożliwia takie działanie. W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjnmuje się bowiem, że w sytuacji, gdy podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jest zaistnienie wady określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. a więc skierowania jej do osoby niebędącej stroną w sprawie, to dalsze, a ściślej ponowne postępowanie administracyjne w sprawie, w którym merytorycznie badane będą przesłanki do wydania decyzji, będzie toczyć się już z udziałem innego podmiotu – podmiotu, któremu według prawa materialnego może przysługiwać przymiot strony i który będzie popierał dotychczasowe stanowisko swojego poprzednika prawenego. Tym samym formułowanie przez Sąd I Instancji wiążących zaleceń i ocen prawnych w rozumieniu art 153 p.p.s.a. w uzasadnieniu wyroku, w zakresie, tak jak w niniejszej sprawie, jest równoznaczne z przesądzeniem i rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, prowadzonej już z udziałem innego niż dotychczas podmiotu przy takim samym lub podobnym w treści wniosku. Zatem Sąd pozbawiłby ten podmiot możności obrony swoich praw. Zalecenia, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., nie są bowiem udzielane na wypadek ewentualnego przyszłego merytorycznego kontynuowania sprawy z udziałem innego podmiotu. Nie powinny one wykraczać poza zakres rozpoznawanej sprawy administracyjnej (por. Wyrok NSA z 21 września 2011 r. sygn. akt II OSK 737/10). W konsekwencji Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustosunkował się merytorycznie do zarzutów skargi, uznając, że stanowisko organu drugiej instancji jest prawidłowe. Zaskarżone decyzje podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny ze skutkiem ex tunc, zatem Sąd nie powinien badać i nie powinien odnosić się do merytorycznych zarzutów skargi, gdyż było to przedwczesne, przed ustaleniem właściwego kręgu stron postępowania i rozstrzygnięciem sprawy w sposób nie obciążony wadą nieważności. Powyższe uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, gdyż stwierdzenie nieważności decyzji ze skutkiem ex tunc wywiera zgoła inny skutek niż uchylenie zaskarżonych decyzji, jak to uczynił Sąd pierwszej instancji. Stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., powoduje konieczność odstąpienia przez Sąd od wydania wiążących zaleceń i ocen prawnych w uzasadnieniu wyroku, w zakresie wykraczającym poza kwestie związane z uchybieniem polegającym na prowadzeniu postępowania jak i wydania decyzji w stosunku do dwóch osób zmarłych. W rezultacie należy uznać, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. poprzez błędne ich zastosowanie, powinien bowiem zastosować przepisy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę. Z przedstawionych już wyżej przyczyn wynika, że zaskarżone decyzje organów obu instancji zostały skierowane do osób zmarłych i na rzecz tych osób orzeczono o zwrocie nieruchomości. Zatem zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności tych decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji obu instancji. O kosztach postępowania sądowego za pierwszą instancję od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy J. orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Natomiast nie orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej kasacyjnie Gminy, ponieważ brak jest do tego podstaw prawnych przewidzianych w przepisach art. 203 i 204 p.p.s.a., bowiem co prawda uwzględniono skargę kasacyjną Gminy J. ale uchylono wyrok uwzględniający skargę tej Gminy. Zatem koszty postępowania kasacyjnego związane ze swym udziałem w tym postępowaniu, stosownie do treści art. 199 p.p.s.a., Gmina ponosi we własnym zakresie.