I OZ 1248/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia F. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 488/17 o odrzuceniu wniosku F. B. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z 31 maja 2017 r., II SA/Rz 488/17, odrzucił wniosek F. B. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że czynność w postępowaniu sądowym podjęta przez stronę po upływie terminu jest bezskuteczna. Stosownie jednak do art. 86 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. Pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu 7 dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 87 § 1 p.p.s.a.). Uchybienie ww. terminowi obliguje Sąd do odrzucenia wniosku jako niedopuszczalnego (art. 88 p.p.s.a.). W ocenie Sądu z przywołanych wyżej regulacji nie sposób wywieść, że w przypadku ustanowienia skarżącemu w ramach prawa pomocy zawodowego pełnomocnika przed wniesieniem skargi, skarżącemu (a w istocie działającemu jego imieniem pełnomocnikowi) przysługuje 30 dni na sporządzenie i wniesienie skargi, a następnie kolejne 7 dni na zwrócenie się z prośbą o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Taki sposób rozumienia ww. terminów zaprezentował pełnomocnik skarżącego w uzasadnieniu wniosku, przy czym Sąd zauważa, że do zaprezentowanej wykładni nie zastosował się sam pełnomocnik. Pełnomocnik wniósł bowiem skargę po upływie 30 dni od dnia powiadomienia go przez OIRP w Rzeszowie, a nie w terminie 30 dni od dnia ustanowienia go pełnomocnikiem skarżącego. Z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 25 lipca 2013 r., SK 17/12, na który powołał się pełnomocnik skarżącego, wypływają wnioski odmienne od zaprezentowanych przez pełnomocnika skarżącego. Wyrok ten dotyczył wprawdzie sytuacji uchybienia terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, niemniej rozważania zawarte w jego uzasadnieniu znajdują zastosowanie do realiów niniejszej sprawy. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "przyczyna uchybienia terminowi do wniesienia skargi kasacyjnej ustaje z dniem, w którym powiadomiony o ustanowieniu pełnomocnik ma realną (rzeczywistą) możliwość sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej, od tej chwili – zgodnie z art. 87 § 1 Ppsa – pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu oraz (podkreślenie Sądu) skarga kasacyjna powinny być wniesione do sądu w ciągu siedmiu dni. (...) Czas na złożenie skargi kasacyjnej nie może być jednak dłuższy niż 30 dni liczone od dnia powiadomienia pełnomocnika o jego ustanowieniu.". Nie można zatem uznać, że podmiot, którego wolą jest wniesienie skargi sądowoadministracyjnej dysponuje 30 dniami na jej skuteczne wniesienie, natomiast zawodowy pełnomocnik ustanowiony w ramach prawa pomocy winien wnieść skargę w terminie 37 dni od dnia powiadomienia o ustanowieniu go pełnomocnikiem strony skarżącej. W ocenie Sądu zawodowy pełnomocnik ustanowiony w ramach prawa pomocy powinien wnieść skargę do sądu wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia najpóźniej 30 dnia od dnia powzięcia wiedzy o wyznaczeniu go jako pełnomocnika skarżącego. Przyjęcie wskazanego wyżej zróżnicowania terminów i umożliwienie, tak jak w realiach opisywanej sprawy, na wniesienie skargi w terminie 33 dni od dnia wyznaczenia pełnomocnika, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Zarówno przepisy normujące instytucję przywrócenia terminu, jak i przepisy normujące wnoszenie skargi do sądu, nie różnicują bowiem sytuacji procesowej stron, dla których ustanowiono zawodowego pełnomocnika w ramach prawa pomocy przyznanego na wniosek złożony w terminie przewidzianym na wniesienie skargi oraz stron działających samodzielnie lub za pośrednictwem pełnomocnika z wyboru. W świetle natomiast art. 87 § 4 p.p.s.a., równocześnie z wnioskiem strona powinna dokonać czynności, której nie dokonała w terminie. Brak zatem również racjonalnego wytłumaczenia poglądu, że pełnomocnik winien w terminie 30 dni sporządzić i wnieść skargę, a następnie w ciągu dalszych 7 dni zwrócić się z wnioskiem o przywrócenie terminu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł F. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 87 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na chybionym przyjęciu, że siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu biegnie równolegle z terminem w jakim pełnomocnik wyznaczony w ramach prawa pomocy ma realną możliwość sporządzenia i wniesienia skargi, a tym samym nie może być dłuższy niż 30 dni od dnia powiadomienia pełnomocnika o jego ustanowieniu. W uzasadnieniu podkreślono, że wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi może być złożony po upływie 30 dniowego terminu do jej sporządzenia. Podniesiono, że pełnomocnikowi bez wątpienia przysługiwał "z urzędu" 30 dniowy termin na sporządzenie oraz wniesienie skargi do Sądu I instancji, a następnie 7 dniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu wniesienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zachowanie przez pełnomocnika terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Bezsporne jest, że termin dla strony do wniesienia skargi upłynął, zaś stronie udzielone zostało prawo pomocy przyznane przed wniesieniem skargi, na mocy którego ustanowiono dla niej pełnomocnika. W takiej sytuacji wniesienie skargi do sądu wymaga równocześnie złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Nie były też w sprawie kwestionowane daty związane z powzięciem przez pełnomocnika wiadomości o ustanowieniu go w sprawie, miało to miejsce 17 lutego 2017 r. Pełnomocnik w zażaleniu akcentuje, że zgodnie z art. 87 § 1 p.p.s.a. wniosek o przywrócenie terminu wnosi się w ciągu 7 dni od czasu ustania przyczyny uchybienia. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, w niniejszej sprawie przyczyna uchybienia ustała nie w dacie powzięcia przez pełnomocnika wiadomości o ustanowieniu go w sprawie, lecz z upływem 30 dni od tej daty, co dopiero otworzyło bieg terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, a w konsekwencji termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Podkreślić należy, że zgodnie z wypracowanym w orzecznictwie stanowiskiem w odniesieniu do skargi kasacyjnej, w relacji do poprzedniego brzmienia art. 177 p.p.s.a., przyczyna uchybienia terminu ustaje w czasie, gdy pełnomocnik ustanowiony z urzędu ma pełną możliwość działania w sprawie, nie później niż z upływem terminu do wniesienia środka zaskarżenia od dnia o zawiadomieniu go o ustanowieniu pełnomocnikiem. W brzmieniu obowiązującym po 15 sierpnia 2015 r. art. 177 § 3 p.p.s.a. stanowi, że w razie ustanowienia w ramach prawa pomocy adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego po wydaniu orzeczenia, na wniosek złożony przez stronę, której doręcza się odpis orzeczenia z uzasadnieniem sporządzonym z urzędu, albo przez stronę, która zgłosiła wniosek o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia, termin do wniesienia skargi kasacyjnej biegnie od dnia zawiadomienia pełnomocnika o jego wyznaczeniu, jednak nie wcześniej niż od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Przepis ten wyznacza zatem sposób ustalania początku biegu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej przez pełnomocnika z urzędu, co nie jest przedmiotem sprawy. Trzeba zatem stwierdzić, że w przypadku ustanowienia z urzędu pełnomocnika na etapie skargi do sądu administracyjnego I instancji, kwestia początku biegu terminu do wniesienia skargi przez pełnomocnika nie została odrębnie uregulowana, zastosowanie muszą zatem znaleźć przepisy dotyczące stron oraz stanowisko wypracowane pod wpływem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 25 lipca 2013., SK 17/12. Sąd I instancji uznając zasadę, że w przypadku ustanowienia pełnomocnika z urzędu przyczyna uchybienia terminu ustaje nie później niż z upływem terminu do wniesienia środka zaskarżenia od dnia zawiadomienia o ustanowieniu pełnomocnikiem, jednocześnie stwierdził w uzasadnieniu, że pełnomocnik miał czas do złożenia wniosku maksymalnie w terminie 30 dni od dowiedzenia się o wyznaczeniu go pełnomocnikiem, a zatem do 19 marca 2017 r. Stanowisko to nie jest zatem spójne z brzmieniem art. 87 § 1 p.p.s.a., a rozbieżność dotyczy tego, czy wypracowany w orzecznictwie sposób ustalania końcowego momentu stanowiącego ustanie przyczyny uchybienia jest tożsamy z upływem okresu 7 dni do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Wniosek o przywrócenie terminu winien być bowiem złożony w okresie 7 dniu od ustania przyczyny uchybienia, zgodnie z art. 87 § 1 p.p.s.a. Pomimo, że art. 87 § 1 p.p.s.a. zastrzega, że żądanie przywrócenia terminu należy zgłosić w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu, to uwzględnienia wymaga fakt, że zgodnie z art. 87 § 4 p.p.s.a. równocześnie z wnioskiem strona jest zobowiązana dokonać czynności, której nie dokonała w terminie. W konsekwencji uznaje się, że w wypadku ustanowienia pełnomocnika z urzędu w trybie art. 244 p.p.s.a. dniem, w którym ustała przyczyna uchybienia terminu do wniesienia skargi kasacyjnej jest dzień, w którym pełnomocnik z urzędu miał rzeczywistą możliwość wniesienia skargi kasacyjnej po zapoznaniu się z aktami sprawy, jednak nie później niż dzień upływu trzydziestu dni od dnia zawiadomienia go o wyznaczeniu do występowania w sprawie. Koncepcja ta gwarantuje stronie i jej pełnomocnikowi czas niezbędny do sporządzenia i wniesienia środka zaskarżenia wraz z żądaniem przywrócenia terminu, a ponadto nie pozwala na nieograniczoną w czasie możliwość składania wniosku w trybie art. 86 p.p.s.a. Stanowisko takie zostało wypracowane pod wpływem wyroku TK z 25 lipca 2013 r., SK 17/12. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi do sądu jest przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu składany w imieniu i na rzecz strony, przyczyny uchybienia terminu nie mają bowiem związku z działalnością pełnomocnika, ale stanowią skutek działań podjętych przez stronę w celu uzyskania pomocy prawnej. Jej przyznanie otwiera drogę do podjęcia działań przez pełnomocnika i z reguły łączy się z potrzebą uzyskania przywrócenia terminu do wniesienia skargi w imieniu reprezentowanej strony. Zgodnie z art. 87 § 1 p.p.s.a., pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia. Powstaje w tej sytuacji pytanie, co stanowiło "przyczynę uchybienia" i kiedy przyczyna ta ustaje. Posługując się tym zwrotem "ustanie przyczyny uchybienia" sądy administracyjne przyjmują, że w przypadku ustanowienia pełnomocnika z urzędu w trybie art. 244 p.p.s.a. dniem, w którym ustała przyczyna uchybienia terminu jest dzień, w którym pełnomocnik miał rzeczywistą możliwość wniesienia skargi, nie później jednak niż upływ trzydziestu dni od dnia zawiadomienia go o wyznaczeniu do występowania w sprawie (por. postanowienie NSA z 24 kwietnia 2014 r., II OZ 384/14, z 5 czerwca 2014 r., II OZ| 543/14). Okres 30 dni od dnia zawiadomienia o wyznaczeniu jest traktowany jako maksymalny do dokonania czynności. Biorąc pod uwagę, że w przypadku wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu, należy jednocześnie dokonać czynności, której wniosek dotyczy, uzasadnione jest stanowisko, że termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu upływa maksymalnie z 30 dniem od dnia zawiadomienia pełnomocnika o wyznaczeniu do reprezentowania strony. Stanowisko takie, zaprezentowane przez Sąd I instancji jest zatem uprawnione i znajduje potwierdzenie w przedstawionym sposobie rozumienia przepisów. Nie można jednak pominąć, że omawiana kwestia dotycząca konkretnie terminów do dokonywania czynności przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu nie jest wprost uregulowana. Orzecznictwo definiuje "ustanie przyczyny uchybienia" nie później niż na dzień upływu 30 dni od dnia zawiadomienia pełnomocnika o wyznaczeniu. Jednocześnie art. 87 § 1 p.p.s.a. wskazuje na termin 7 dni liczony od "czasu ustania przyczyny uchybienia terminu". Okoliczność ta jest podstawą do formułowania w orzecznictwie tezy konkurencyjnej względem wyżej przestawionego stanowiska, że siedmiodniowy termin, o którym mowa w art. 87 § 1 p.p.s.a. rozpoczyna bieg po dacie, w której ustanowiony – w ramach przyznanego stronie prawa pomocy pełnomocnik – realnie mógł sporządzić i wnieść skargę. Czym innym jest bowiem termin trwania przeszkody rozumiany jako czas, w którym taki pełnomocnik ma obiektywną możliwość "przygotowania" się do wniesienia skargi, a czym innym jest siedmiodniowy termin, przepisany do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. Terminy te się nie przenikają, lecz następują kolejno po sobie. Realnie zatem pełnomocnik może złożyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej po upływie trzydziestodniowego terminu niezbędnego do jej sporządzenia (tak postanowienia NSA: z 12 lutego 2014 r., I OZ 76/14, z 6 lutego 2014 r., I OZ 63/14, z 24 stycznia 2014 r., II FZ 1544/13). W niniejszej sprawie pełnomocnik w zażaleniu powołuje się na taki właśnie sposób interpretacji przepisów regulujących zasady przywracania terminu w przypadku podejmowania czynności przez pełnomocnika z urzędu. Skoro w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażane są konkurencyjne stanowiska, z których każde, jak wyżej wskazano, może znaleźć uzasadnienie, to rozumienie przyjęte przez pełnomocnika nie ma charakteru arbitralnego, ale stanowi jedną w alternatyw interpretacyjnych, dopuszczanych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozważając, czy alternatywa ta może znaleźć uznanie, należy wziąć pod uwagę charakter czynności, której wniosek o przywrócenie terminu dotyczy i skutki wywoływane odrzuceniem wniosku. Związany jest on ze skargą do sądu I instancji, jego odrzucenie zamyka zatem stronie drogę do sądu. Ponadto przyjęcie możliwości złożenia wniosku w terminie 7 dniu od dnia upływu 30 dniu od daty zawiadomienia o wyznaczaniu pełnomocnikiem (traktowanego jako termin maksymalny ustania przyczyny uchybienia) nie skutkuje "nieograniczoną w czasie" możliwością składania wniosku w trybie art. 86 p.p.s.a. i nie prowadzi do stanu nadmiernej niepewności prawnej. Brak jest zatem argumentów natury konstytucyjnej, które mogłyby sprzeciwiać się takiej interpretacji art. 87 § 1 p.p.s.a., jak podana w postanowieniu NSA z 12 lutego 2014 r., I OZ 76/14, że "realnie pełnomocnik może złożyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi po upływie trzydziestodniowego terminu niezbędnego do jej sporządzenia". Skoro w rozpatrywanej sprawie radca prawny o ustanowieniu go pełnomocnikiem z urzędu dla strony dowiedział się 17 lutego 2017 r., to przyczyna uchybienia terminu w rozumieniu przyjmowanym w orzecznictwie ustała najpóźniej w 19 marca 2017 r., a zatem siedmiodniowy termin do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 87 § 1 p.p.s.a., liczony od czasu ustania przyczyny uchybienia, upływał 26 marca 2017 r., wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi złożony 23 marca 2017 r. wraz z skargą do WSA w Rzeszowie może zatem zostać uznany za wniesiony w terminie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.