II SAB/Po 115/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowania w zakresie wniosku o nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, III. umarza postępowanie w zakresie wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, IV. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2016 r. wysłanym drogą elektroniczną do Starostwa K. K. domagał się udostępnienia informacji publicznej polegającej na podaniu ile wniosków o dostęp do informacji publicznej zostało skierowanych do Starosty w poszczególnych latach w okresie 2010-2015 i w roku 2016 - do chwili udzielenia odpowiedzi na wniosek. W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. Starosta podał wnioskodawcy żądane informacje. Skargą z dnia [...] grudnia 2016 r., nadaną w Urzędzie Pocztowym [...] grudnia 2016 r. K. K. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, nadto o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że do chwili wniesienia skargi organ nie udzielił żadnej informacji. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o umorzenie postępowania w sprawie nakazania mu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, oddalenie wniosku o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej oraz oddalenie wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podano, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony drogą elektroniczną na adres e-mailowy [...]. Wnioskodawca nie skorzystał z możliwości złożenia wniosku za pomocą Elektronicznej Skrzynki Podawczej Urzędu, ani za pomocą ePUAP Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej. Wnioskodawca nie otrzymał żadnego urzędowego poświadczenia odbioru wniosku, a więc nie miał pewności, że wniosek dotarł do urzędu i został odczytany. Wyjaśniono, że po dokonaniu wewnętrznej analizy i sprawdzeniu procedur działania kancelarii Starostwa okazało się, że ze względu na błąd techniczny pismo skarżącego nie zostało wprowadzone do systemu obiegu dokumentów urzędu. Pracownicy powzięli wiadomość o wpływie pisma dopiero po otrzymaniu skargi. Niezwłocznie została przygotowana odpowiedź na wniosek i przesłana skarżącemu na jego adres e-mailowy w dniu [...] grudnia 2016 r. oraz pisemnie w dniu [...] grudnia 2016 r. Zdaniem organu okoliczności sprawy wskazują, że żądania skarżącego w zakresie przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania należy uznać za zasadne. Pismem procesowym z dnia [...] stycznia 2017r. skarżący cofnął skargę w części, to jest w zakresie wniosku o nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanej informacji wobec jej otrzymania, podtrzymał skargę o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności chociaż nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa, odstąpił od żądania w zakresie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, nadal domagał się przyznania od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych o ilości wniosków o dostęp do informacji publicznej skierowanych do organu we wskazanym okresie. Rozpoznając przedmiotową sprawę w pierwszej kolejności należy zauważyć, że stosownie do treści art. 161 § 1 pkt 3 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.), postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w których następstwie zakończy się sprawa sądowoadministracyjna, co oznacza, że przed wydaniem wyroku wygaśnie przedmiot zaskarżenia. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe także w przypadku wydania przez organ administracji aktu, bądź też dokonania czynności po wniesieniu skargi na bezczynność organu, lecz przed jej rozpoznaniem przez sąd. Oznacza to, że gdy w wyniku skargi na bezczynność organ wydał żądany akt lub dokonał wnioskowanej czynności, to wystąpienie takiej okoliczności było wystarczającym powodem, dla którego należało umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Niewątpliwie sytuacja powyższa miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż już po wniesieniu skargi do tutejszego Sądu, co miało miejsce w dniu [...] grudnia 2016 r., Starosta udostępnił skarżącemu żądane informacje (19 grudnia 2016 r.). Równocześnie należy wskazać, że pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. skarżący oświadczył, że cofa skargę w zakresie nakazania organowi udostępnienia wnioskowanej informacji. Zgodnie zaś z art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę. Stąd też postępowanie sądowoadministracyjne podlegało umorzeniu (pkt I sentencji). Wydanie przez organ żądanych informacji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie zwalnia jednakże sądu administracyjnego z dokonania oceny, czy organ dopuścił się bezczynności oraz czy bezczynność powyższa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a P.p.s.a., obowiązkiem Sądu w przypadku skarg na bezczynność jest ustalenie, czy organ dopuści się bezczynności oraz czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Innymi słowy, nawet w przypadku umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, z uwagi na wcześniejsze załatwienie wniosku przez organ, sąd administracyjny jest obowiązany do dokonania oceny skargi i ustalenia czy działanie, względnie zaniechanie organu administracji publicznej, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, wyczerpywało przesłankę bezczynności oraz rażącego naruszenia prawa. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Ustawodawca, dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał jednakże zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/G1 3/12, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy dokonał powyższych działań w zakreślonym przepisami procesowymi terminie (por. P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania - zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr 3, s. 94). Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć. W realiach przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że Starosta jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, bowiem stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764) do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Oceniając z kolei, czy żądana w niniejszej sprawie informacja ma charakter informacji publicznej przypomnieć należy, że na gruncie art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2904/12, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Rz 48/12, dostępne – j.w.). Udostępnieniu podlega więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Jednocześnie zauważyć należy, że przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Użycie słów "w szczególności" w treści przedmiotowego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f ustawy o dostępie do informacji publicznej); o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej); jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej). Mając powyższe na względzie przyjąć należało, że żądana przez skarżącego informacja w zakresie ilości wniosków o udzielenie informacji publicznej ma charakter informacji publicznej. Stanowi bowiem informację o działalności podmiotu publicznego. W świetle art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek zainteresowanego następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 7 i art. 15 ust. 2 powołanej powyżej ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest zatem czynnością materialno- techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta informacji publicznej obowiązku nadawania tej czynności szczególnej formy prawnej. Można odmówić udzielenia informacji publicznej tylko z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych i odmowy dokonuje się w formie decyzji administracyjnej. Zauważyć jednak należy, że w niniejszej sprawie organ, aż do momentu wniesienia skargi, nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, co jest równoznaczne z pozostawaniem przez organ w stanie bezczynności. Pamiętać bowiem należy, że bezczynność organu zachodzi nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że Starosta pozostawał w bezczynności aż do dnia udostępnienia informacji w dniu [...] grudnia 2016 r. Dlatego też Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w pkt II. sentencji. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w stwierdzonej bezczynności organu mając na uwadze fakt, że bezczynność organu nie miała charakteru celowego, lecz wynikała problemów organizacyjnych w urzędzie. W tym zakresie Sąd orzekł stosownie do treści art. 149 § 1a P.p.s.a. również w punkcie II. sentencji wyroku. Z uwagi na cofnięcie przez skarżącego wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Sąd w punkcie III. sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie IV. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2, art. 201 § 1 i art. 206 P.p.s.a. Sąd miał na uwadze, iż stosownie do treści art. 201 § 1 P.p.s.a. zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu, także w przypadku umorzenia postępowania, z uwagi na dokonanie przez organ autokontroli. Wskazany wyżej przepis znajduje zastosowanie w przypadku, gdy w wyniku wniesienia skargi na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, organ wyda akt lub podejmie czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do którego pozostawał w bezczynności, przewlekłości. O powyższym przesądziła uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, Nr 4, poz. 63. Orzekając o wysokości kosztów postępowania Sąd odwołał się do treści art. 206 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Zdaniem Sądu, do uzasadnionych okoliczności, o jakich mowa w powołanym powyżej przepisie należy zaliczyć fakt, że wniesienie przedmiotowej skargi nie wymagało szczególnego nakładu sił i wiedzy pełnomocnika. Co więcej, skarżący reprezentowany był przez członka swojej rodziny zamieszkałego pod tym samym adresem, a nadto jego skarga jest tożsama przedmiotowo do wielu innych skarg wniesionych do tutejszego Sądu (sygn. akt II SAB/Po 108/16, II SAB/Po 116/16, II SAB/Po 118/16, II SAB/Po 3/17, II SAB/Po 4/17, II SAB/Po 7/17) i co szczególnie znamienne bardzo do n ich podobna zarówno w formie, jak i w treści. Powyższe w połączeniu z treścią wniosków kierowanych do organów w tych sprawach świadczy, o próbie uczynienia sobie przez pełnomocnika strony stałego źródła zarobkowania z prowokowania, a następnie zaskarżania bezczynności organów przy rozpoznawaniu wniosków o udostępnienie informacji publicznej i co za tym idzie o wykorzystywaniu dotyczących dostępu do informacji publicznej niezgodnie z celem ich wprowadzenia do sytemu prawnego. Dlatego też, biorąc pod uwagę niewielki nakład pracy profesjonalnego pełnomocnika Sąd zasądził zwrot kosztów zastępstwa procesowego jedynie w kwocie odpowiadającej [...] części przewidzianej prawem stawki minimalnej jego wynagrodzenia tj. [...] zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - Dz. U. z 2015 r. poz. 1804) oraz całości poniesionych kosztów wpisu od skargi w kwocie [...]zł. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a, według którego sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania