II SA/Ke 390/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2017r. sprawy ze skargi P. S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 maja 2017r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa prawa użytkowania wieczystego oraz prawa własności nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] 2017r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 roku przez [...] z siedzibą w Warszawie prawa użytkowania wieczystego w udziale [...] części (określonym przez [...] S.A. jako 57,89%) nieruchomości stanowiącej własność Gminy Kielce, położonej w Kielcach przy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów m. Kielce jako działka nr [...] o pow. 0,1163 ha, obr. 0017, a także prawa własności w analogicznym udziale zlokalizowanych na tym gruncie budynków, innych urządzeń i lokali. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. [...] S.A. wystąpił do Prezydenta Miasta Kielce o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez [...] z siedzibą w Warszawie, z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 roku prawa użytkowania wieczystego w wysokości 57,89% części nieruchomości, stanowiącej własność Gminy Kielce, położonej w Kielcach przy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów m. Kielce jako działka nr [...] o pow. 0,1163 ha, obr. 0017 oraz prawa własności zlokalizowanych na tym gruncie budynków, innych urządzeń i lokali. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że w/w nieruchomość stanowi własność Gminy Kielce na mocy decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] roku, znak: [...]. W ocenie organu I instancji nie zachodzą przesłanki umożliwiające pozytywne orzeczenie w zakresie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 roku przez przedsiębiorstwo państwowe [...] prawa użytkowania wieczystego i prawa własności zgodnie ze złożonym wnioskiem. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosło [...] S.A. domagając się jej uchylenia i podnosząc, że decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 i 8 kpa. Jak podniósł organ odwoławczy, postępowanie w sprawie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990r. prawa użytkowania wieczystego oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali regulują obecnie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2016 poz. 2147 ze zm.), dalej jako u.g.n. Użyte w art. 200 tej ustawy pojęcie "zarządu", chociaż nie zostało określone ustawowo i sporny był w doktrynie jego charakter, stanowiło jednak niewątpliwie kategorią prawną, która określała prawną formę władania nieruchomością. Zarządu nie można było uzyskać w sposób dorozumiany a zatem jego powstanie musiało powodować określone zdarzenie prawne, np. decyzja administracyjna, czy akt erekcyjny państwowej osoby prawnej. Z kolei w dniu 10 lutego 1998 r., w wykonaniu delegacji ustawowej wynikającej z art. 206 u.g.n., zostało wydane rozporządzenie przez Radę Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998r. Nr 23, poz. 120 z późn. zm.). Zgodnie z § 5 ust. 1 tego rozporządzenia właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Podstawą do stwierdzenia istnienia dotychczasowego prawa zarządu jest wykazanie się przez wnioskodawcę lub też odszukanie z urzędu przez organ co najmniej jednego z następujących dokumentów: 1. decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, 2. decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 3. umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu, 4. umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, 5. odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, 6. decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, 7. decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 8. uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości, 9. protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 10. umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Jeżeli ani zainteresowana osoba prawna, ani właściwy organ nie dysponują żadnym z tych dokumentów, np. z tego powodu, że dokumenty nie zachowały się, to - zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia - stwierdzenia prawa zarządu można jeszcze dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 kpa, potwierdzających przekazanie nieruchomości w zarząd państwowej osobie prawnej. Z powołanych przepisów wynika zdaniem organu, że prawo zarządu właściwy organ stwierdza na podstawie jednego z dokumentów określonych w § 1 pkt 1 rozporządzenia. Istnienia zarządu nie można zaś domniemywać, jak również zarządu nie można było uzyskać w sposób dorozumiany, chyba że chodziło o rzeczy ruchome. Zatem zdarzenie prawne będące podstawą powstania prawa zarządu powinno mieć określoną formę, np. decyzji administracyjnej, umowy, odpisu z księgi wieczystej. Pismem z dnia 10 grudnia 2010 roku Prezydent Miasta Kielce poinformował [...] S.A. na podstawie jakich dokumentów organ orzekający może stwierdzić istnienie prawa zarządu na dzień 5 grudnia 1990 roku oraz pouczył, że jeżeli nie zachowały się przedmiotowe dokumenty w tej kwestii, stwierdzenia takiego prawa do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 kpa. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynika, że spółka prawo użytkowania spornej nieruchomości wywodzi z następujących dokumentów: decyzji Wojewody Kieleckiego nr [...] z dnia 05.10.1948r.; decyzji Zarządu Miejskiego w Kielcach nr L.T. [...] z dnia 25.10.1948r.; decyzji Urzędu Wojewódzkiego Kieleckiego z [...] z dnia 21.05.1949r.; pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia 02.04.1968r.; pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia 26.06.1965r. Decyzją z dnia 5.10.1948r. Wojewoda Kielecki na podstawie art. 7 pkt 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny, orzekł o przekazaniu [...] w Warszawie oraz Państwowej Centrali Handlowej - Zarząd Główny w Warszawie, do wykonania odbudowy budynek znajdujący się w Kielcach przy ul. [...]. Następnie decyzją Zarządu Miejskiego w Kielcach nr [...] z dnia 25.10.1948r. orzeczono, że dom położny na posesji nr 10 przy Placu Wolności podlega gruntownej naprawie, w związku z jego uszkodzeniem. Zgodnie z art. 9 w/w dekretu osoba należąca do kategorii, wymienionych w art. 7 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, uzyskuje z tytułu naprawy po jej ukończeniu prawo użytkowania nieruchomości, której część składową stanowi naprawiony budynek, na taką część okresu amortyzacji budynku, która odpowiada procentowi jego uszkodzenia. O uzyskaniu prawa użytkowania i o terminie jego trwania orzeka władza budowlana z wyłączeniem zwykłej drogi sądowej (ust. 3). Z akt sprawy nie wynika aby decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania została wydana. W aktach sprawy znajduje się również decyzja Urzędu Wojewódzkiego w Kielcach nr [...] z dnia 21.05.1949r. w przedmiocie pozwolenia na budowę na odbudowę i przebudowę budynku biurowego w Kielcach przy [...] . Z kolei z pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 02.04.1965r. wynika, iż [...], poprzednik prawny Spółki, nie uregulował kwestii prawnych związanych z odbudowanym budynkiem położnym przy [...] (obecnie [...]) i brak jest takiej możliwości (na dzień 26.06.1965r.), bowiem powołany wyżej dekret został uchylony, a art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przewidywał konieczność złożenia odpowiedniego wniosku do 31.12.1964r. W tym kontekście pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach z 2 kwietnia 1968r., posługujące się sformułowaniem użytkownik (zarządca), nie może być uznane jako świadczące o wydaniu przez odpowiedni organ decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie. Kolegium podzieliło pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 929/09, w którym podniesiono, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać. Istotne jest również, zdaniem organu, to, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej. Nadto o tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości, nie mogą stanowić akty ogólne regulujące status przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy nie zostało ustalone, aby zostały wydane decyzje uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 stycznia 2016 r. II SA/Gl 863/15). Reasumując organ stwierdził, że w toku prowadzonego postępowania wnioskodawca nie przedłożył żadnego z dokumentów wymienionych w § 4 pkt 1 w/w rozporządzenia. Skoro tak, to bez znaczenia dla wyniku sprawy był błędny pogląd organu I instancji, iż ani Skarb Państwa ani jednostka samorządu terytorialnego nie posiadały tytułu prawnego do nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 roku. Z przedłożonych do akt sprawy dokumentów wynika bowiem, iż Gmina Kielce z dniem 5 grudnia 1990r. była właścicielem spornej nieruchomości. Postanowienie Sądu Rejonowego w Kielcach Wydział VII Cywilny z dnia 10 grudnia 1998 roku, sygn. akt [...], o stwierdzeniu nabycia spadku miało bowiem charakter deklaratoryjny i stwierdzało nabycie przez zasiedzenie udziału w nieruchomości z dniem 6 października 1978 roku. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach PKN Orlen S.A. zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sposób wszechstronny, przejawiające się w niepodjęciu przez organy działań zmierzających do uzyskania dokumentów wymienionych w katalogu § 4 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998r., podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności pisma z dnia 2 kwietnia 1968r. sporządzonego przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach wynikało, iż została wydana decyzja przyznająca podmiotowi dokonującemu naprawy (poprzednikowi prawnemu skarżącego) prawo użytkowania nieruchomości na okres ustalony zgodnie z dyrektywami zarządzenia Ministra Odbudowy z lipca 1947r. o ustaleniu okresów amortyzacji naprawianych budynków, co obligowało organy I i II instancji do podjęcia działań z urzędu, - art. 80 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie na gruncie danej sprawy przejawiające się w wybiórczej, a nie kompleksowej ocenie materiału dowodowego, co potwierdza brak analizy treści pisma z dnia 2 kwietnia 1968r. sporządzonego przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach, w którym wprost stwierdzono, że "jak wynika z dokumentów znajdujących się w Wydziale Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Centrala Produktów Naftowych na skutek odbudowy budynku położonego przy [...] nr 10 w Kielcach stała się użytkownikiem (zarządcą) wspomnianego budynku w okresie amortyzacji poniesionych nakładów", - art. 107 § 1 kpa poprzez brak pouczenia w decyzji o możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego, terminie złożenia środka prawnego i organie właściwym do rozpoznania tego środka, a ponadto organie, za pośrednictwem którego należy wnieść środek prawny; 2) przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 200 u.g.n. oraz art. 206 tej ustawy w związku z § 4 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998r. poprzez uznanie, iż na gruncie danego stanu faktycznego nie została spełniona przesłanka uwłaszczenia, a to legitymowanie się przez poprzednika prawnego skarżącego w dniu 5 grudnia 1990r. prawem zarządu gruntami oraz budynkami, urządzeniami i lokalami położonymi na tym gruncie oraz poprzez uznanie, że prawo zarządu nieruchomością można wykazać wyłącznie decyzją o ustanowieniu takiego prawa, zaś inne dokumenty, zgromadzone w sprawie, nie mogą stanowić dowodu powstania takiego prawa, nawet jeśli z ich treści wynika wprost, że poprzednik prawny skarżącej na skutek odbudowy budynku położonego przy [...] w Kielcach stał się zarządcą wspomnianego budynku w okresie amortyzacji poniesionych nakładów. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o: 1. o uchylenie zaskarżonej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wraz z decyzją ją poprzedzającą, 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że po pierwsze organ nie pouczył skarżącej o przysługującym jej prawie do zaskarżenia wydanego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 107 § 1 kpa decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Ponadto, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, stanowiącym powielenie stanowiska organu I instancji, w toku postępowania skarżący przedłożył dokumenty potwierdzające, iż nieruchomość położona w Kielcach przy ul. [...] znajdowała i znajduje się w jego oraz jego poprzedników prawnych nieprzerwanym posiadaniu (zarządzie) od roku 1948. Powyższe potwierdza w szczególności dokumentacja historyczna: - decyzja Wojewody Kieleckiego z dnia 5 października 1948 roku, Nr [...], wydana w oparciu o art. 7 ust. 1 pkt 3 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek działań wojennych (Dz.U. R.P. Nr 50, poz. 281) w brzmieniu ustalonym Obwieszczeniem Ministra Odbudowy z dnia 26 kwietnia 1947 roku (Dz.U. R.P. Nr 37, poz. 181) oraz § 12 rozporządzenia Ministra odbudowy i Administracji Publicznej z dnia 27 stycznia 1948 roku (Dz.U. R.P. Nr 5, poz. 39), przekazująca m.in. [...] do wykonania i odbudowy budynek znajdujący się w Kielcach przy ul. Plac Wolności 10 w części od strony Placu Wolności 1 i 2 piętro budynku, - decyzja główna Zarządu Miejskiego w Kielcach z dnia 25 października 1948 roku, znak: [...], wydana w oparciu o art. 385 i 387 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 roku o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. R.P. z 1939r. Nr. 34 poz. 216), art. 1 Dekretu z dnia 26 października 1945 roku o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz.U. R.P. z 1947r. Nr. 37 poz. 181), § 1, 2, 3, 4 Rozporządzenia Ministra Odbudowy Administracji Publicznej i Ziem Odzyskanych z dnia 27 stycznia 1948 roku w sprawie budynków uszkodzonych wskutek wojny (Dz.U. R.P. Nr 5 z dnia 06.02.1948r. poz. 39) oraz art. 85 Rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. R.P. z 1928r. Nr 36 poz. 341), w przedmiocie ustalenia procentowego zniszczenia budynku przy [...] w Kielcach oraz jego gruntownej naprawie do dnia 1 września 1949r., - pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia 2 kwietnia 1968 roku, znak: [...], w którym stwierdza się, że Centrala Produktów Naftowych stała się użytkownikiem (zarządcą) budynku w okresie amortyzacji poniesionych nakładów. Powyższe dokumenty potwierdzają, iż po dokonaniu odbudowy, zgodnie z dyspozycją art. 8 ust. 1 powołanego Dekretu z dnia 26.10.1945r. poprzednik prawny skarżącej jako należący do kategorii podmiotów wymienionych w art. 7 ust. 1 pkt 3, uzyskał z tytułu naprawy po jej ukończeniu prawo użytkowania nieruchomości, której część składową stanowi naprawiony budynek, na taką część okresu amortyzacji budynku, która odpowiada procentowi jego uszkodzenia. Mając na uwadze, iż w danym przypadku stopień zniszczenia wynosił 67%, a zgodnie z zarządzeniem Ministra Odbudowy z dnia 4 lipca 1947r. o ustaleniu okresów amortyzacji naprawianych budynków okres amortyzacji budynków, stanowiący podstawę przy obliczaniu terminów użytkowania budynków, naprawionych przy zastosowaniu art. 7 Dekretu z dnia 26 października 1945 r. wynosił 50 lat, stwierdzić należy iż poprzednik prawny skarżącej nabył prawo użytkowania nieruchomości objętej wnioskiem na okres 33,5 lat. Natomiast zważywszy na fakt, iż budynek został wniesiony do ewidencji majątkowej poprzednika prawnego skarżącego (zgodnie z SAP) w dniu 30 stycznia 1961r., okres użytkowania upływał w dniu 30 lipca 1994r. (33,5 roku). Skoro zatem prawo użytkowania przysługiwało poprzednikowi prawnemu skarżącego w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991r, nr 30 poz. 127 ze zm.), to zgodnie z zapisami przywołanej ustawy zostało one przekształcone z mocy prawa w zarząd. W ocenie skarżącej tak organ I jak i II instancji nie rozważył okoliczności, iż rozstrzygnięcie o uzyskaniu prawa użytkowania i terminie jego trwania z pewnością zostało wydane, a rzetelnie prowadzone postępowanie administracyjne doprowadziłoby do uzyskania stosownego dokumentu potwierdzającego tą okoliczność. Skarżąca odwołała się do treści art. 9 w/w Dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny i podniosła, że procedura uzyskania prawa użytkowania na skutek odbudowy wyglądała w sposób następujący: 1. w pierwszej kolejności wydawano orzeczenie w przedmiocie przydzielenia (przekazania) do naprawy danego budynku, 2. następnie ustalano procent uszkodzenia budynku na skutek działań wojennych oraz określano charakter naprawy (np. gruntowny), 3. kolejno władza budowlana potwierdzała, że dany budynek został doprowadzony do stanu używalności wskutek naprawy oraz przyznawała podmiotowi dokonującemu naprawy prawo użytkowania nieruchomości na dany okres ustalany zgodnie z dyrektywami zarządzenia Ministra Odbudowy z dnia 4 lipca 1947r. o ustaleniu okresów amortyzacji naprawianych budynków okres amortyzacji budynków. Względem objętej wnioskiem nieruchomości procedura wyżej opisana również została, zdaniem skarżącej, wdrożona, albowiem: 1. Skarżąca przedstawiła decyzję z dnia 5 października 1948r. Wojewody Kieleckiego, w której przekazano do naprawy poprzednikowi prawnemu skarżącej budynek znajdujący się w Kielcach przy [...] . W decyzji wprost wskazano okres w jakim prace powinny być prowadzone tj. od 18 października 1948 do 1 września 1949 roku pod rygorem odebrania prawa prowadzenia robót. 2. Decyzją Główną z dnia 25 października 1948r. ustalono, iż budynek podlega gruntownej naprawie, a stopień jego zniszczenia przez działania wojenne wynosi 67 procent. Decyzję wydał Wydział Techniczny Urzędu Miejskiego w Kielcach. 3. Pismem z dnia 2 kwietnia 1968r. sporządzonym przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach wprost stwierdzono, że jak wynika z dokumentów znajdujących się w Wydziale Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Centrala Produktów Naftowych na skutek odbudowy budynku położonego przy [...] w Kielcach stała się użytkownikiem (zarządcą) wspomnianego budynku w okresie amortyzacji poniesionych nakładów. Powyższe oznacza, iż musiała zostać wydana decyzja potwierdzająca, że budynek został doprowadzony do stanu używalności wskutek naprawy oraz przyznająca podmiotowi dokonującemu naprawy (poprzednikowi prawnemu skarżącej) prawo użytkowania nieruchomości na okres ustalony zgodnie z dyrektywami zarządzenia Ministra Odbudowy z dnia 4 lipca 1947r. o ustaleniu okresów amortyzacji naprawianych budynków. Gdyby taka decyzja nie została wydana organ administracji publicznej nie potwierdziłby tej okoliczności w pochodzącym od niego dokumencie. Dalej, gdyby poprzednik prawny skarżącej nie był prawnie ustanowionym zarządcą, prezydium nie żądałoby zwrotu środków wydatkowanych na remont zajmowanego i użytkowanego przez Centralę Produktów Naftowych budynku. Powyższe pismo dowodzi, iż po dokonaniu odbudowy, zgodnie z dyspozycją art. 9 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945r o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny, Centrala Produktów Naftowych uzyskała prawo użytkowania nieruchomości, której część składową stanowił naprawiony budynek, na taką część okresu amortyzacji budynku, która odpowiada procentowi jego uszkodzenia, a w konsekwencji, że w dniu 5 grudnia 1990r. posiadała nieruchomość w zarządzie. Wyżej opisane okoliczności przesądzają zatem, iż prawo zarządu nieruchomości było ustanowione, lecz nie zachowały się lub nie zostały ujawnione dokumenty stwierdzające tę okoliczność. W takiej sytuacji organ I instancji nie powinien poprzestać zaledwie na poinformowaniu skarżącego na podstawie jakich dokumentów stwierdza się istnienie zarządu na dzień 5 grudnia 1990r. czy pouczeniu o możliwości dokonywania ustaleń w oparciu o zeznania świadków lub oświadczeniach stron (jak nastąpiło to w danej sprawie), a powinien podjąć aktywne działania w celu uzyskania dowodów potwierdzających ten stan. Brak podjęcia takich czynności świadczy o nieposzanowaniu zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa oraz o uchybieniu obowiązkowi wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, statuowanego w art. 77 § 1 kpa. Skarżąca odwołała się w tym zakresie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2007r. wydanego w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1448/07, gdzie podniesiono, że: "W postępowaniu uwłaszczeniowym rola organu administracji nie sprowadza się tylko do arbitralnego decydowania o takiej czy innej wartości przedstawionego przez stronę środka dowodowego. Jak wynika z art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz z wydanego na jego podstawie rozporządzenia, istotą postępowania wyjaśniającego w postępowaniu uwłaszczeniowym jest "stwierdzanie" prawa zarządu, co zakłada czynną rolę organu, który może wezwać stronę do uzupełnienia materiału dowodowego, jeśli uzna za niedostateczny materiał przedstawiony przez stronę, może także przeprowadzić dowód z urzędu. Wymaga tego przede wszystkim zasada wyjaśniania prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) oraz wynikający z niej obowiązek wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy (art. 77 § 1 kpa)". Również poglądy doktryny zakładają zdaniem skarżącej, iż organ prowadzący postępowanie może z urzędu podejmować działania mające na celu odnalezienie dokumentów niezbędnych do wydania decyzji. Może również, jeżeli nie dysponuje tymi dokumentami, wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie. W tym stanie rzeczy, jeśli organ odwoławczy nie dopatrzył się w postępowaniu organu I instancji błędów, czym powielił naruszenia dokonane przez ten organ, decyzje organów obu instancji winny ulec uchyleniu. Zdaniem skarżącej błędnym jest stanowisko organów administracji, zgodnie z którym zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, że skarżący dysponował prawem zarządu, pomimo, iż w aktach zalegał dokument wprost potwierdzający istnienie prawa zarządu, tj. pismo z dnia 2 kwietnia 1968r. sporządzone przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach. Jeśli zatem możliwym było ustalenie istnienia prawa zarządu, to obowiązkiem organu I instancji było podjęcie czynności w celu wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego - tylko takie działanie byłoby zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Brak takiej inicjatywy uprawniał organ II instancji do uchylenia decyzji wydanej w sprawie, co jednak nie nastąpiło. Tym samym, poprzez powielanie błędnych poglądów organu I instancji, oraz nie dopatrując się uchybień formalnych w działaniu Prezydenta Miasta Kielce, organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W sprawie przedłożono bowiem stosowne dokumenty, które dowodziły istnienia prawa zarządu i pozwalały na nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Zgodnie z art. 200 ust. 1 u.g.n. w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464, z późn. zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady: 1) nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych; 2) nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy; 3) w decyzji, o której mowa w pkt 2, ustala się warunki użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 62 ustawy i w art. 236 Kodeksu cywilnego, oraz kwotę należną za nabycie własności, a także sposób zabezpieczenia wierzytelności określony w ust. 2; 4) na poczet ceny nabycia własności, o której mowa w pkt 3, zalicza się zwaloryzowane opłaty poniesione z tytułu zarządu budynków, innych urządzeń i lokali; przy nabyciu użytkowania wieczystego nie pobiera się pierwszej opłaty. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464, z późn. zm.) grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Uprawnienia państwowych gospodarstw rolnych do będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w ich zarządzie gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa reguluje odrębna ustawa. Budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych, stają się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób. Nabycie własności przez te osoby następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych. Jednocześnie, zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1990r. Nr 30, poz. 127) grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. W świetle dokumentów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego nie ulega wątpliwości, że w przypadku [...] w stosunku do przedmiotowej nieruchomości przy ul. [...] wdrożona została procedura odbudowy znajdującego się tam budynku. I tak, decyzją z dnia 5 października 1948r. (k. 229 akt administracyjnych) Wojewoda Kielecki na podstawie art. 7 pkt 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (t.j. Dz.U. z 1947r. Nr 37, poz. 181), orzekł o przekazaniu [...], do wykonania odbudowy budynek znajdujący się w Kielcach przy ul. [...]. Następnie decyzją Zarządu Miejskiego w Kielcach nr [...] z dnia 25 października 1948r. (k. 236 akt administracyjnych) orzeczono, że dom położny na posesji nr 10 przy [...] podlega gruntownej naprawie, w związku z jego uszkodzeniem, zaś roboty winny być ukończone 1 września 1949r. Z kolei decyzją Wojewody z dnia 21 maja 1949r. (k. 227 akt administracyjnych) zatwierdzono odbudowę i przebudowę przedmiotowego budynku oraz udzielono [...] pozwolenia na budowę. Co więcej, z pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia 2 kwietnia 1968r. (k. 231 akt administracyjnych), na które powołuje się skarżąca, wynika, że [...] faktycznie dokonała odbudowy przedmiotowego budynku. W piśmie tym stwierdzono również, że na skutek tego – "jak wynika z dokumentów znajdujących się w Wydziale Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej" – stała się ona "użytkownikiem (zarządcą) wspomnianego budynku w okresie amortyzacji poniesionych nakładów". W ocenie Sądu organy obu instancji zasadnie przyjęły, że tak brzmiące pismo z dnia 2 kwietnia 1968r., w powiązaniu z wcześniej powołanymi dokumentami, potwierdzającymi przeprowadzenie procedury odbudowy, nie są wystarczające do przyjęcia, że [...] stała się zarządcą w rozumieniu art. 2 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998r. Nr 23, poz. 120 z późn. zm.), wydanego na podstawie art. 206 u.g.n., właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990r. § 4 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że: "Właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: 1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, 2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu, 4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, 5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, 6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, 7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości, 9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. 2. Jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których mowa w ust. 1, może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie. 3. Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. 4. Dokumenty stanowiące podstawę stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu wskazuje się w uzasadnieniu decyzji, o której mowa w art. 200 ust. 1 pkt 2." Z kolei stosownie do treści art. 9 ust. 1 powołanego wyżej dekretu z dnia 26 października 1945r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny, osoba należąca do kategoryj, wymienionych w art. 7 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 (m.in. państwowe instytucje i przedsiębiorstwa), uzyskuje z tytułu naprawy po jej ukończeniu prawo użytkowania nieruchomości, której część składową stanowi naprawiony budynek, na taką część okresu amortyzacji budynku, która odpowiada procentowi jego uszkodzenia. Okresy amortyzacji dla poszczególnych rodzajów budynków ustala Minister Odbudowy w drodze zarządzeń, ogłaszanych w Monitorze Polskim. Procent uszkodzenia budynku powinien być ustalony przez władzę budowlaną przed przystąpieniem do naprawy. O uzyskaniu prawa użytkowania i o terminie jego trwania orzeka władza budowlana z wyłączeniem zwykłej drogi sądowej. Dla niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma regulacja zawarta w ostatnio przytoczonym zdaniu. Decyzja, o jakiej w nim mowa (w takiej formie bowiem orzekał właściwy organ), stanowi nie tylko dowód na powstanie prawa do gruntu, lecz determinuje samo powstanie prawa użytkowania, ma więc charakter konstytutywny. W przypadku gdy decyzja taka nie została wydana, podmiot władający nieruchomością państwową był wyłącznie jej posiadaczem i nie przysługiwało mu do niej żadne ograniczone prawo rzeczowe (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2008r., sygn. I OSK 539/07, opubl. Lex nr 523923). Aby zatem skutecznie wykazać, że danemu podmiotowi przysługiwało prawo użytkowania (w konsekwencji zarządu) należy zatem ustalić w sposób niewątpliwy, że została wydana decyzja w trybie powołanego art. 7 ust. 3 dekretu z dnia 26 października 1945r. o uzyskaniu prawa użytkowania i terminie jego trwania. W niniejszym przypadku ta okoliczność nie została wykazana. Nie świadczy o niej także przytoczone wyżej stwierdzenie zawarte w piśmie Prezydium Rady Narodowej z dnia 2 kwietnia 1968r. Nie można z niego bowiem wywieść, że została wydana tego rodzaju decyzja. Trudno powiedzieć na podstawie jakich okoliczności, a nawet – jak wynika z pisma – dokumentów stwierdzono, że [...] stała się użytkownikiem (zarządcą) budynku. W piśmie nie odwołano się wprost do jakiejkolwiek decyzji. Jak wyżej dowiedziono, sama faktyczna odbudowa – do której odwołano się w piśmie – nie powodowała jeszcze uzyskania prawa użytkowania (zarządu). Wymagane do tego było wydanie stosownej decyzji, co autor pisma pomija. Trudno dociec do jakich dokumentów pismo to się odwołuje. Nie można wykluczyć, że chodzi tu wyłącznie o dokumenty związane z odbudową, o których wyżej mowa, ale nie o decyzję wydaną w oparciu o art. 7 ust. 3 dekretu. Nie sposób zaś przyjąć, że samo pismo z dnia 2 kwietnia 1968r. stanowi taką decyzję. Jak słusznie podniósł organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, istnienia zarządu nie można domniemywać, jak również nie można go było uzyskać w sposób dorozumiany, a zatem jego powstanie musiało powodować określone zdarzenie prawne, np. decyzja administracyjna. Decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd przedsiębiorstwu powinna przy tym określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej. Nadto o tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości, nie mogą stanowić akty ogólne regulujące status przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy nie zostało ustalone, aby zostały wydane decyzje uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa. Decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu (wyrok NSA z dnia 18 lutego 1992r., sygn. akt I SA 1419/91, ONSA 1992 Nr 2, poz. 99, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010r., sygn. akt I OSK 929/09, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 stycznia 2016r., sygn. akt II SA/Gl 863/15, opubl. Lex nr 1984906). Jak podniesiono w uzasadnieniu w/w wyroku NSA z dnia 19 czerwca 2008r., inne niż sama decyzja środki dowodowe, którymi strona może udowodnić prawo zarządu, winny nawiązywać do istnienia konstytutywnego aktu, ustanawiającego prawo do gruntu, którym strona wprawdzie nie dysponuje, a który w przeszłości był wydany zgodnie z obowiązującymi przepisami i przez uprawniony organ państwowy. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organy w niniejszym przypadku podjęły szereg czynności dowodowych mających na celu ustalenie, czy przedmiotowa decyzja została wydana. I tak, zwrócono się w tym zakresie do Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego w Kielcach (k. 238, 245 akt administracyjnych), jak również dokonano sprawdzenia w Archiwum Zakładowym Urzędu Miasta Kielce (k. 298-232). Przeprowadzone przez organy postępowanie nie dało podstaw do ustalenia aby prawo zarządu mogło być w niniejszym przypadku stwierdzone na podstawie także jakichkolwiek innych dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Wskazane wyżej czynności były bowiem ukierunkowane na wszystkie rodzaje dowodów mogących dowodzić istnienia zarządu po stronie skarżącej spółki. Zarzucając niepodjęcie wystarczających czynności dowodowych przez organy skarżąca nie wskazuje jednocześnie jakie jeszcze czynności tego rodzaju mogłyby zostać podjęte. Mimo oczywistego obowiązku działania przez organy z urzędu, charakter sprawy powoduje, że istotne znaczenie winna mieć w tym przypadku także inicjatywa dowodowa samej strony. Należy także zwrócić uwagę, że – jak podnosi się w orzecznictwie (m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 marca 2017r., sygn. akt II SA/Kr 1578/16, opubl. Lex nr 2281961, wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 października 2009r., sygn. akt II SA/Łd 587/09, opubl. Lex nr 572692) wobec faktu, że treść § 4 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998r. wykracza poza granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 206 u.g.n., przewidującego jedynie środek dowodowy w postaci dokumentu, zasadnicze wątpliwości budzi możliwość dowodzenia prawa zarządu innymi środkami dowodowymi niż wymienione w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Wypada zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999r., sygn. U 6/99, opubl. OTK 1999/7/159, stwierdził niezgodność z art. 206 u.g.n. – właśnie z uwagi na wykroczenie poza zawarte w nim upoważnienie ustawowe – zawierającego analogiczne jak § 4 ust. 3 rozwiązanie § 6 ust. 3 tego samego rozporządzenia. Wobec powyższego, za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 § 1 i 107 § 3 kpa. Organy bowiem w sposób wyczerpujący zgromadziły materiał dowodowy, rozpatrzyły go w sposób prawidłowy i kompleksowy, jak również nie może budzić zastrzeżeń uzasadnienie decyzji w świetle art. 107 § 3 kpa. Jak wynika z powyższych rozważań, nie mogą zasługiwać na uwzględnienie także zarzuty naruszenia art. 200 i 206 u.g.n. oraz § 4 powołanego rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998r. Faktem jest, że w decyzji organu II instancji nie zawarto pouczenia o terminie i sposobie jej zaskarżenia. Niemniej decyzja została zaskarżona przez spółkę (reprezentowaną przez fachowego pełnomocnika) w sposób terminowy, a zatem trudno uznać aby uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.