II OSK 3207/17

Dnia 19 grudnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 956/17 w sprawie ze skargi Z. S. na uchwałę Rady Gminy Kozłów z dnia 20 marca 2017 r., Nr XXVI/171/2017 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy Kozłów postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 1 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 956/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Z. S. na uchwałę Rady Gminy Kozłów z dnia 20 marca 2017 r., Nr XXVI/171/2017, w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy Kozłów. Sąd, powołując się na treść art. 58 § 1 pkt 1, art. 58 § 3, art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a.", oraz art. 227 i art. 229 pkt 3 K.p.a., stwierdził, że skarga Z. S. na działalność Wójta Gminy Kozłów została wniesiona w trybie tzw. postępowania skargowego, regulowanego przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie organem właściwym do rozpoznania skargi w trybie przepisów działu VIII K.p.a. była Rada Gminy Kozłów, która na mocy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) i art. 229 pkt 3 K.p.a. podjęła zaskarżoną uchwałę w sprawie rozpatrzenia skargi Z. S. na działanie Wójta Gminy Kozłów w zakresie usuwania wyrobów zawierających azbest z terenu gminy oraz realizacji przez wójta innych zadań własnych, uznając ją za niezasadną. Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądoadministracyjnym panuje niekwestionowany pogląd, w pełni akceptowany również przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 1 lutego 2007 r., I OSK 395/06; postanowienie WSA w Lublinie z 31 grudnia 2007 r., III SA/Lu 586/07; postanowienie WSA w Warszawie z 24 listopada 2006 r., III SA/Wa 948/06; postanowienie WSA w Opolu z 10 grudnia 2007 r., II SA/Op 551/07; postanowienie NSA z 31 sierpnia 2010 r., II OSK 1578/10). W ocenie Sądu, sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu działu VIII K.p.a., a więc związanych z krytyką wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, nawet jeżeli zawiadomienie o załatwieniu skargi ma formę uchwały rady gminy, ponieważ sprawy te nie zostały poddane jego kontroli. Skarga na czynność niemieszcząca się w zakresie właściwości sądu administracyjnego podlega odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. nieuwzględnienie art. 3 p.p.s.a., który to artykuł potwierdza, że Sądy Administracyjne sprawują kontrolę nad prawidłowościami uchwał Rady Gminy Kozłów. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd I instancji odrzucił skargę, uzasadniając tym, że zaskarżona uchwała obejmowała działalność Wójta Gminy Kozłów. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie jest to stanowisko niewłaściwe, ponieważ przedmiotem skargi była ww. uchwała Rady Gminy Kozłów, a nie działalność Wójta Gminy Kozłów. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada nie podejmuje w tym przypadku uzasadnionej i wymaganej uchwały, gdzie skarżący domaga się dofinansowania wymiany wyrobów zawierających azbest. Przeprowadzona przez Gminę inwentaryzacja wyrobów zawierających azbest nie objęła obiektów skarżącego. Rada Gminy zamiast podjąć ten ww. problem, wręcz odwrotnie rozpatrywała bezzasadnie skargę na pracę Wójta Gminy Kozłów, a nie na temat azbestu. W związku z powyższym należy zgodnie z art. 227 K.p.a. uznać zasadność skargi, ponieważ Rada Gminy Kozłów nienależycie ustosunkowała się do swoich zadań. W świetle powyższego skarga kasacyjna jest zasadna. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy. Strona przeciwna postępowania sądowadministracyjnego nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego postanowienia jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzuty skargi kasacyjnej. Kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest zagadnienie, czy Sąd I instancji w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. dokonał prawidłowej kwalifikacji złożonej skargi na ww. uchwałę w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy Kozłów, a w konsekwencji czy była w tej sprawie dopuszczalna skarga na ww. uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że sprawa wywołana skargą na ww. uchwałę dotyczy postępowania regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie należało podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że skarga wniesiona do Sądu Administracyjnego przez Z. S. nie dotyczy żadnej z kategorii form działalności administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że jeżeli wymienione w tych przepisach formy działania administracji publicznej nie występują w sprawie, a przedmiotem działania organu są inne formy, to nie jest możliwe wniesienie skargi także na uchwałę rady gminy. Z zaskarżonej uchwały wynika, że skarżący kwestionuje sposób działania Wójta Gminy Kozłów w sprawie realizacji programu utylizacji azbestu, utrzymania rowu przy drodze (powiatowej) oraz możliwości budowy w gminie sieci gazu ziemnego. W konsekwencji oznacza to, że żądanie skarżącego dotyczy postępowania skargowo-wnioskowego, regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Potwierdza to również sam skarżący, który w skardze kasacyjnej domaga się uwzględnienia jego skargi na działalność Wójta na podstawie art. 227 K.p.a. Sąd I instancji prawidłowo powołał się na utrwalony pogląd orzeczniczy, zgodnie z którym w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII K.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wynika to z tego, że postępowanie to ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności w nim podejmowanych nie stosuje się przepisów działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. W odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem władczego aktu administracyjnego, ale czynnością materialno-techniczną, tzn. zawiadomieniem o załatwieniu skargi (art. 238 § 1 K.p.a.), które także nie jest decyzją administracyjną ani aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. W takim postępowaniu nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej. Tym samym czynności – niezależnie od ich formy – podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie ogólnych przepisów działu VIII K.p.a., czy też szczególnych przepisów, mają odrębny charakter i nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej (J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 81, uw. 13; s. 210, uw. 3 pkt 2; por. także postanowienia NSA: z 27 listopada 2015 r., I OSK 3045/15; z 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 318/13; z 8 stycznia 2015 r., II OSK 1827/14). Powyższej oceny nie zmienia wskazywany w skardze kasacyjnej fakt, że przedmiotem skargi do Sądu Administracyjnego jest uchwała Rady Gminy, a nie działalność Wójta. Jak już wyżej wskazano, istotne dla wyniku postępowania sądowoadministracynego jest bowiem to, że zaskarżona uchwała zapadła w trybie skargowym do czego kompetencję zgodnie z art. 229 pkt 3 K.p.a. posiadała Rada Gminy. Wbrew skardze kasacyjnej zaskarżone postanowienie nie narusza art. 3 p.p.s.a. i tym samym, skarga złożona do Sądu I instancji trafnie została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.