I OSK 1843/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Gl 33/17 w sprawie ze skargi J.D. na bezczynność Prezydenta Miasta T. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Gl 33/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.D. na bezczynność Prezydenta Miasta T. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stwierdził że postępowanie było prowadzone przewlekle, ale nie miało ono cech rażącego naruszenia prawa. Ponadto zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Pismem z dnia 23 czerwca 2017 r. J.D. i D.S. wnieśli skargę na bezczynność Prezydenta Miasta T., dalej jako "Prezydent Miasta", w sprawie o zwrot nieruchomości, położonej w S. przy ul. [...], obejmującej działki nr [...],[...] i [...], pozostające własnością Gminy S. Skarżący wskazali, że wniosek o zwrot został złożony w 2016 r. i sprawa ta nie została załatwiona do dnia złożenia skargi. Organ bezpodstawnie zawiesił postępowanie powołując się na konieczność przedłożenia przez Spółdzielnię Mieszkaniową "A", dalej jako "Spółdzielnia", postanowienia o nabyciu praw do spadku po zmarłym A.S., co jest bez znaczenia dla postępowania o zwrot. W ocenie skarżących, większość czynności podejmowanych przez organ ma charakter działań pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Dnia [...] kwietnia 2017 r. J.D. złożył zażalenie na niezałatwienia sprawy w terminie, które Wojewoda [...], po upływie ponad miesięcznego okresu, nie powiadamiając strony o zwłoce uznał za bezprzedmiotowe. W ocenie skarżących, do wniosku o zwrot została załączona pełna dokumentacja umożliwiająca niezwłoczne wydanie decyzji. Czynności wykonywane przez organ są bezcelowe i w sposób oczywisty zmierzają do przewlekłości postępowania. Wszelkie próby ponaglenia organu nie dały żadnego efektu. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, wyjaśniając w uzasadnieniu, iż zachodziła podstawa do zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu ze względu na konieczność uzyskania postanowienia Sądu o nabyciu praw do spadku po zmarłym A.S. Wyjaśniono, że wnioskodawcy udowodnili swoje prawa do dochodzenia roszczenia o zwrot nieruchomości przedkładając postanowienie Sądu Powiatowego w [...] o nabyciu praw do spadku po I.D. (sygn. akt Ns. [...] z dnia [...] listopada 1960 r.) oraz Sądu Rejonowego w [...] po J.D. (sygn. akt [...] z dnia [...] grudnia 1979 r.). Z dniem 4 października 2016 r. zostało wszczęte postępowanie z wniosku skarżących o zwrot. Jednakże w dniu 8 listopada 2016 r. przeprowadzono oględziny w terenie podczas których stwierdzono, że działka nr [...] stanowi urządzony deptak wzdłuż ul. [...], wyłożony kostką brukową, a także wejście do drogerii. Działka nr [...] zabudowana jest budynkiem drogerii oraz budynkiem wielolokalowym. Działka nr [...] stanowi wejście do budynku wielolokalowego przy ul. [...]. Częściowo zajęta jest pod parking, śmietnik betonowy oraz teren zielony z nasadzeniami drzew i krzewów. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. organ wystąpił do Spółdzielni o przesłanie aktu notarialnego dotyczącego wyodrębnienia pierwszego lokalu mieszkalnego i ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości objętej roszczeniem o zwrot nieruchomości. Dokumenty te były niezbędne do ustalenia, czy w tym przypadku ma zastosowanie art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 1997 nr 115 poz. 741 ze zm.), dalej jako "u.g.n.". Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. przedłużono termin załatwienia sprawy do dnia [...] lutego 2017 r. ze względu na oczekiwanie na ww. dokumenty. Pisma nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. i z dnia [...] grudnia 2016 r., kierowane do A.S., wróciły z adnotacją poczty "adresat nie żyje’’. W rozmowie telefonicznej pracownik Spółdzielni poinformował, że Spółdzielnia wystąpiła do Sądu Rejonowego w [...] z wnioskiem o stwierdzenia nabycia praw do spadku po zmarłym A.S. Spółdzielnia przesłała organowi postanowienie Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt [...] z dnia [...] lutego 2016 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie nabycia prawa do spadku po A.S., a następnie postanowienie z dnia [...] maja 2016 r. o podjęciu zawieszonego postępowania. Organ wskazał, że aby zakończyć postępowanie o zwrot nieruchomości konieczne jest wcześniejsze uregulowanie stanu prawnego przedmiotowych działek. Mając na uwadze powyższe postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. postępowanie o zwrot nieruchomości zostało zawieszone do czasu przedłożenia przez Spółdzielnię postanowienia o nabyciu praw do spadku po zmarłym A.S. J.D. potwierdził odbiór przedmiotowego postanowienia w dniu 26 stycznia 2017 r. Strona nie wniosła zażalenia wobec czego postanowienie stało się prawomocne z dniem 9 lutego 2017 r. Następnie, na skutek wspomnianego zażalenia z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wojewoda postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. uznał zażalenie za bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przywołał treść art. 229 u.g.n. i podniósł, że zawarta w nim przeszkoda prawna do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zachodzi w przypadku spełnienia łącznie następujących przesłanek: po pierwsze - nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu; po drugie - przed dniem wejścia w życie u.g.n., a więc przed 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej; po trzecie - prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. WSA zaznaczył, że u.g.n. weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r., natomiast przedmiotowa nieruchomość została oddana Spółdzielni na podstawie umowy z dnia [...] listopada 1975 r. Aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2007 r., w związku z ustanowieniem odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr 1, znajdującego się w budynku usytuowanym przy ul [...], Spółdzielnia przeniosła na rzecz A.S. udział wynoszący [...] w prawie użytkowania wieczystego działek gruntu. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie zachodzą wszystkie przesłanki z art. 229 u.g.n. Przedmiotowa nieruchomość stała się bowiem zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej z [...] kwietnia 1974 r. nr [...], została oddana Spółdzielni na podstawie umowy z dnia [...] listopada 1975 r., a prawo użytkowania Spółdzielni zostało ujawnione w księdze wieczystej (akt notarialny z [...] grudnia 2007 r. ustanawiający użytkowanie wieczyste na rzecz A.S., s. 2 , § 1 - karta 115 akt administracyjnych). Wobec tego, w ocenie WSA, zważywszy na dokumenty przedłożone przez skarżących wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie zwrotu oraz dowody pozyskane przez organ I instancji, a w szczególności ww. akt notarialny, Prezydent Miasta mógł wydać decyzję w przedmiotowej sprawie już w grudniu 2016 r. Wszystkie dalsze czynności podejmowane w tej sprawie, a zwłaszcza związane z ustaleniem następców prawnych po A.S., uznać trzeba za zbędne, powodujące przewlekłość postępowania. Sąd I instancji stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta. Przewlekłość ta nie ma znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. z tej przyczyny, że organy orzekające w sprawie uznały za konieczne ustalenie następców prawnych po osobie fizycznej, która była użytkownikiem wieczystym w części przedmiotowej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent Miasta T. zarzucając temu wyrokowi: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez wydanie orzeczenia, które w sposób ewidentny stoi w sprzeczności z jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a ponadto narusza zasady a) praworządności, b) podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, c) prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, - art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że organ przewlekle prowadzi postępowanie w sytuacji, w której jest ono zawieszone z urzędu z powodu wystąpienia obligatoryjnej przesłanki - konieczności oczekiwania na uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd tj. spadkobrania po zmarłym, któremu przysługiwał status strony,  - art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 103 k.p.a, poprzez stwierdzenie, że organ przewlekle prowadzi postępowanie, podczas gdy zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie, co eliminuje możliwość powstania bezczynności lub przewlekłości, - art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 100 i art. 102 k.p.a. poprzez zobowiązanie organu do wydania aktu w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, podczas gdy w okresie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować jedynie czynności zmierzające do usunięcia przyczyn zawieszenia postępowania, a ponadto wydanie przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania uniemożliwia sądowi zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 229 u.g.n. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w przypadku wystąpienia przesłanek wyłączających roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, organ jest zwolniony z obowiązku zapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim podmiotom, którym przysługuje status strony. W oparciu o powyższe, skarżący wniósł o uchylenie skarżonego wyroku oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego oddalającego skargę w całości. Ponadto oświadczył, iż zrzeka się rozprawy oraz wniósł o przyznanie zwrotu poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zasadne jest w pierwszej kolejności rozważenie zarzutów o charakterze procesowym. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony przez kasatora, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W ocenie NSA na uwzględnienie zasługują zarzuty procesowe. Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4a tego przepisu. Uznając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. za zasadną, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, zgodnie z treścią art. 149 p.p.s.a. Pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36. Natomiast zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość to prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Wskazane w art. 97 § 1 k.p.a. okoliczności skutkują obligatoryjnym zawieszeniem postępowania. W przedmiotowej sprawie, w ocenie organu, zaistniała podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego, z uwagi na śmierć jednego ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości i w związku z tym zaistniałą konieczność uregulowania stanu prawnego przedmiotowych działek. Postępowanie o zwrot nieruchomości zostało więc zawieszone do czasu przedłożenia postanowienia o nabyciu praw do spadku po zmarłym. Jak wskazuje się w orzecznictwie organ administracji publicznej podejmuje postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, gdy ustąpią przyczyny zawieszenia postępowania lub też jest obowiązany podjąć postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, gdy stwierdzi ustąpienie przyczyny, z powodu której zawieszono postępowanie. Dopiero brak niezwłocznego podjęcia postępowania w sytuacji, gdy ustały przesłanki jego zawieszenia stanowi przesłankę przewlekłego prowadzenia postępowania (wyrok NSA z 9.05.2017 r., II OSK 1489/16, LEX nr 2315571). Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że stanowisko Sądu I instancji jest w sprzeczności z zasadą zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Zgodnie z treścią art. 10 k.p.a. organ administracji prowadzący postępowanie powinien powiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie podmioty, które są stroną w sprawie (art. 61 § 4), a następnie umożliwić im aktywne uczestnictwo w postępowaniu. Zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oznacza, że organ administracji jest zobowiązany do informowania strony z odpowiednim wyprzedzeniem o dokonywanych czynnościach procesowych. Co istotne organ administracji nie może pozbawić strony udziału w poszczególnych czynnościach procesowych lub w całym postępowaniu administracyjnym, stwierdzając, że jej udział w przeprowadzeniu dowodu nie jest konieczny (zob. wyrok NSA z 28 marca 1985 r., I SA 1282/84, ONSA 1985, nr 2, poz. 5; wyrok NSA z 23 maja 1997 r., I SA/Łd 396/96, LEX nr 29826). Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (P. M. Przybysz, Komentarz aktualizowany do art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego). Śmierć strony stanowi przesłankę do zawieszenia postępowania. W takiej sytuacji wymagane jest ustalenie następstwa prawnego w oparciu o postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku lub akt poświadczenia dziedziczenia. Dlatego wykazanie następstwa prawnego jest zagadnieniem prejudycjalnym. Stanowi bowiem o tym, czy dana osoba ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do uczestniczenia w tym postępowaniu w charakterze strony (wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Kr 1192/17, LEX nr 2431770). Niejako w wyniku powyższego uchybienia Sąd I instancji wskazał, że organ prowadzi przewlekle postępowanie, mimo iż jest ono zawieszone z urzędu z uwagi na wystąpienie obligującej do tego przesłanki. Wiąże się to też z zarzutem zgodnie z którym WSA stwierdził przewlekłe prowadzenie postepowania, pomimo że zawieszenie postepowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie, a zatem eliminuje możliwość powstania bezczynności czy też przewlekłości. W przedmiotowej sprawie bezsprzecznie zaistniała sytuacja obligująca organ do zawieszenia postepowania. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym (wyrok NSA z 19 lipca 2018 r., sygn. I OSK 541/18, LEX nr 2541288). Zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w k.p.a., a zatem formalnie przerywa bezczynność organu (zob. wyrok WSA w Warszawie z 9 czerwca 2017 r., sygn. VII SAB/Wa 98/16, LEX nr 2354062, wyrok WSA w Olsztynie z 22 czerwca 2017 r., sygn. II SAB/Ol 40/17, LEX nr 2321024). Wskazać należy, że w okresie zawieszenia postępowania organ może podejmować jedynie czynności zmierzające do usunięcia przyczyn zawieszenia postępowania. Okoliczność zawieszenia postępowania w sprawie administracyjnej nie czyni jednak skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niedopuszczalną ani nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku oceny wszystkich okoliczności sprawy. Ponadto w przypadku niezaskarżenia do sądu administracyjnego postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego nie można przyjąć, że sąd administracyjny zwolniony jest od oceny legalności tego zawieszenia. W sprawie, w której przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zakresem oceny sądu administracyjnego objęta jest także prawidłowość zawieszenia postępowania. Przyjęcie odmiennego poglądu czyniłoby iluzoryczną kontrolę bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W przypadku bowiem oczywistej bezzasadności zawieszenia postępowania przez organ sąd administracyjny w swojej ocenie działania administracji byłby niejako związany bezprawnym działaniem organu. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie władny wyeliminować z obrotu prawnego postanowienia o zawieszeniu postępowania, gdyż przedmiotem skargi jest bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postepowania. Może jednak w ramach wytycznych odnośnie dalszego postępowania wskazać na potrzebę podjęcia zawieszonego postępowania, co nie stanowiłoby wyjścia poza granice orzekania w danej sprawie, w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Reasumując zawieszenie w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego z uwagi na śmierć strony było uzasadnione. Niewłaściwie przyjął Sąd I instancji, że z uwagi na zgromadzony materiał dowodowy udział niektórych stron postępowania w sprawie jest zbędny lub nie jest konieczny, bowiem przeczy to podstawowej zasadzie udziału strony w postępowaniu. W ponownie prowadzonym postępowaniu oceny wymaga działanie organu w okresie do zawieszenia postępowania w sprawie. Inaczej mówiąc zachodzi potrzeba zbadania, czy doszło do przewlekłości, na etapie postępowania poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.