VIII SA/Wa 152/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] wydana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylająca w całości decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...], orzekającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. - stwierdzającej spełnienie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw przez [...] Spółkę z o.o. z siedzibą w [...] i dokonującej wstępnego uznania ww. spółki w grupie produktów "owoce" oraz dokonującej zatwierdzenia realizowanego w latach 2012-2016 planu dochodzenia do uznania grupy za organizację producentów owoców i warzyw - i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 10 listopada 2011 r. do Marszałka Województwa [...] wpłynął wniosek [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Grupa" "skarżąca", "strona", "spółka") o wydanie decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw. We wniosku wskazano wszystkie niezbędne dane oraz dołączono plik wymaganych dokumentów. W dniu 21 listopada 2011 r. w siedzibie spółki przeprowadzono kontrolę, w wyniku której ustalono, że Grupa spełniła warunki wstępnego uznania i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania. W dniu [...] listopada 2011 r. Marszałek Województwa [...] (dalej: Marszałek) wydał decyzję nr [...], w której stwierdził spełnienie przez stronę warunków określonych w art. 4 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz.U. z 2011 r. Nr 145, poz. 868, zwana dalej: "ustawą rynkową") oraz w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2009 r. Nr 5, poz. 27, zwane dalej: "rozporządzeniem z 2008 r.") i dokonał wstępnego uznania spółki w grupie produktów "owoce" oraz zatwierdził plan dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw, realizowany w latach 2012-2016. W dniu 24 lutego 2016 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego (dalej: "Prezes ARR", "organ I instancji") wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Marszałka z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] (dalej: "decyzja ostateczna"). Postępowanie to zakończyło się w dniu [...] czerwca 2016 r. wydaniem decyzji Prezesa ARR nr [...]stwierdzającej, że decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w świetle art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, zwanej dalej: "k.p.a.") ostateczna decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym jej nieważność, tj. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 193 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz.Urz.UE.L.2007.299.1, zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 1234/2007"), poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przesłanek uzasadniających jej rozstrzygnięcie, zaniechanie przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia istoty sprawy, brak ustalenia wszystkich istotnych przepisów znajdujących zastosowanie do oceny wniosku, a także brak uprzedniego sprawdzenia, czy spółka, ubiegając się o wydanie przedmiotowej decyzji, nie stworzyła sztucznych warunków celem uzyskania korzyści majątkowej. Prezes ARR wskazał ponadto, że w wyniku wydania decyzji ostatecznej zaistniały nieodwracalne skutki prawne, w związku z czym, zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a., organ I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca zarzuciła decyzji Prezesa ARR naruszenie prawa materialnego, tj. błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez stwierdzenie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w postaci art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 193 rozporządzenia nr 1234/2007 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ustawy rynkowej, pomimo że decyzja ostateczna nie została wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisów. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. o wskazanym wyżej numerze Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1419, zwana dalej: "ustawą zmieniającą"), uchylił w całości decyzję Prezesa ARR z dnia [...] czerwca 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał obowiązujące regulacje prawa krajowego oraz unijnego mające zastosowanie w sprawie. Podkreślił, że Marszałek, wydając decyzję o wstępnym uznaniu grupy, powinien był przeprowadzić postępowanie dowodowe w sprawie, aby potwierdzić, czy wszyscy członkowie ubiegającej się o wstępne uznanie spółki są rolnikami, tj. potwierdzić fakt użytkowania przez nich gruntów rolnych i prowadzenia działalności rolniczej, a także prowadzenia przez każdego z członków spółki uprawy przynajmniej jednego produktu z grupy produktów "owoce" w sezonie poprzedzającym złożenie wniosku. Zdaniem organu odwoławczego, w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie nie znalazły się żadne dokumenty potwierdzające przeprowadzenie weryfikacji któregokolwiek z ww. kluczowych dla wydania decyzji elementów, włącznie z informacjami podanymi przez stronę w formie oświadczeń. Z analizy dokumentów dołączonych do wniosku strony nie wynika, aby Marszałek, prowadząc postępowanie w sprawie wstępnego uznania spółki za grupę producentów owoców i warzyw, przeprowadził kontrolę w niezbędnym zakresie, umożliwiającą potwierdzenie kluczowych dla postępowania informacji i pozwalającą na określenie stanu faktycznego, niezbędnego do orzeczenia o spełnieniu warunków wstępnego uznania przez Grupę. Organ odwoławczy zauważył, że w protokole z kontroli przeprowadzonej u strony w dniu 21 listopada 2011 r. brak jest informacji na temat kontroli przeprowadzonej na miejscu u jej poszczególnych członków (zdjęć, notatek) celem weryfikacji, czy strona spełnia warunki określone w § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2008 r., tj. czy jej członkowie byli w dniu złożenia wniosku strony producentami wytwarzającymi przynajmniej jeden z produktów wymienionych w grupie produktów, ze względu na którą spółka wnioskowała o wstępne uznanie, tj. "owoce". Z akt sprawy wynika, że Marszałek poczynił ustalenia jedynie w oparciu o przedłożone przez stronę dokumenty, wśród których brakowało najważniejszych, tj. dokumentów, wymaganych zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy rynkowej, potwierdzających informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 3 tego artykułu, zawarte we wniosku, w tym w oświadczeniach w odniesieniu do wszystkich członków strony. W ocenie organu odwoławczego, nie można przyjąć, że takimi dokumentami potwierdzającymi informacje są oświadczenia przedłożone przez poszczególnych członków spółki, bowiem z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zawarte we wniosku i oświadczeniach informacje muszą zostać potwierdzone, czyli zweryfikowane. Powyższe potwierdza brzmienie definicji "oświadczenia", zawartej w Słowniku Języka Polskiego, która stwierdza, że oświadczenie to: "oficjalna wypowiedź przedstawiająca czyjeś przekonania lub stanowisko", "pismo zawierające taką wypowiedź". W tym kontekście należy stwierdzić, że oświadczenia członków są dokumentami, jednak dokumenty te jedynie przekazują pewną informację, ale jej nie potwierdzają. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, Marszałek nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie przeprowadził kontroli spełniania warunków wstępnego uznania oraz zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania za organizację producentów przez spółkę, zgodnie z przepisami unijnymi i krajowymi. Wydanie przez Marszałka decyzji o wstępnym uznaniu grupy producentów owoców i warzyw, pomimo niedołączenia dokumentów potwierdzających stosowne informacje, było niezgodne z przywołanym art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy rynkowej, jak również z § 1 pkt 1 rozporządzenia z 2008 r. Zdaniem Ministra, należało zatem rozważyć spełnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji. Z naruszeniem tych przepisów wiąże się natomiast naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w tym zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Minister wskazał jednocześnie, że na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, od dnia 3 października 2015 r. organem właściwym do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, wydanej na podstawie przepisów dotychczasowych, jest Prezes ARR. To na Prezesie ARR, jako organie I instancji, we wszczętym postępowaniu ciążył obowiązek weryfikacji materiału dowodowego i oceny, czy w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki wymienione w art. 156 k.p.a. W decyzji organu I instancji Prezes ARR uznał, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednak z uwagi na okoliczność, że po jej wydaniu zaistniały nieodwracalne skutki prawne w wyniku zmiany przepisów, to zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. należało ograniczyć się w rozstrzygnięciu do stwierdzenia, iż została ona wydana z naruszeniem prawa, a nie stwierdzać jej nieważność. Prezes ARR stwierdził, że wśród aktualnie obowiązujących przepisów brakuje takiego, który posiadałby kompetencje do wydania decyzji w przedmiocie wstępnego uznania grupy producentów i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania. Dlatego decyzja ostateczna wywołała nieodwracalne skutki prawne, ponieważ ich usunięcie jest niemożliwe zarówno dla Prezesa ARR, jak i dla Marszałka. Organ odwoławczy w odniesieniu do powyższego uzasadnienia zauważył, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy rynkowej, w brzmieniu nadanym mu ustawą zmieniającą, w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, zadania i kompetencje właściwego organu państwa członkowskiego w zakresie rynku owoców i warzyw wykonuje dyrektor oddziału terenowego ARR, w tym dokonuje powiadomień, przekazuje informacje oraz wydaje decyzje w sprawach wymienionych w tym przepisie. Z kolei na podstawie art. 11 ustawy zmieniającej, do postępowań w sprawach wymienionych w tym przepisie, w tym do wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast w świetle art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, w przypadku gdy decyzja w sprawach wskazanych w art. 11 została wydana na podstawie przepisów dotychczasowych, do stwierdzenia nieważności decyzji właściwy jest Prezes ARR, przy czym jeżeli decyzja została wydana przez ministra właściwego do spraw rynków rolnych, właściwy jest ten minister. Z art. 14 ust. 3 ustawy zmieniającej wynika zaś, że w przypadku stwierdzenia nieważności uprzednio wydanej decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej organem właściwym do rozstrzygania w takich sprawach jest dyrektor oddziału terenowego ARR. Minister podkreślił, że katalog spraw, wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy rynkowej, w zakresie których dyrektor oddziału terenowego ARR jest uprawniony do wydawania decyzji, ma charakter otwarty. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, organ ten w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej wydaje decyzje w sprawach innych niż wymienione wprost w pkt 1 - 4, dotyczących rynków owoców i warzyw. Przepis ten może zatem stanowić podstawę wydania decyzji w sprawach wprost niewymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 - 4 ww. ustawy, a określonych w przepisach UE. Jednak w uzasadnieniu decyzji Prezesa ARR kwestia możliwości zastosowania tego rozwiązania prawnego została pominięta. Tymczasem w omawianym zakresie krajowe przepisy bezsprzecznie zawierają normę uprawniającą obecnie dyrektora oddziału terenowego ARR do orzekania w przedmiocie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, po uprzednim stwierdzeniu nieważności pierwotnej decyzji w tym zakresie. Nie można zatem zgodzić się z argumentem organu I instancji o braku możliwości podjęcia stosownego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a tym samym zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych, uniemożliwiających usunięcie pierwotnej decyzji o wstępnym uznaniu grupy producentów z obiegu prawnego. W ocenie organu odwoławczego, nie jest właściwe przyjęcie, że decyzja Marszałka wywołała nieodwracalne skutki prawne, co stanowiło bezpośrednią przesłankę do zastosowania jako podstawy prawnej w zaskarżonym rozstrzygnięciu przepisu art. 156 § 2 k.p.a. Kwestia istnienia podstaw materialnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka przez Prezesa ARR) powinna być badana i ostatecznie rozstrzygnięta przez dyrektora oddziału terenowego ARR w prowadzonym przez niego na nowo postępowaniu w sprawie wniosku o wstępne uznanie grupy producentów owoców i warzyw, a nie w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym przez Prezesa ARR, którego wynikiem jest zaskarżona decyzja. Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, stwierdził, że Prezes ARR naruszył przepis art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że z uwagi na brak podstaw prawnych do orzekania obecnie w kwestii wstępnego uznawania grup, ostateczna decyzja Marszałka wywołała nieodwracalny skutek prawny. Jednocześnie Minister podzielił powzięte przez Prezesa ARR w trakcie postępowania ustalenia, że decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednak naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 156 § 2 k.p.a. powoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zostały więc spełnione przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Minister, odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że pozostają one bez wpływu na powyższe ustalenia, bowiem Prezes ARR prawidłowo stwierdził, że Marszałek: 1) zaniechał weryfikacji informacji zawartych w oświadczeniach składanych przez członków spółki w kontekście wypełnienia przez każdego z nich przesłanek zawartych w definicji pojęcia "rolnik" z art. 2 litera a) w związku z art. 146 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników (...) (Dz.Urz.L.2009.30.16, zwane dalej: "rozporządzeniem nr 73/2009") w związku z art. 2 ust. 2 litera a) rozporządzenia nr 1234/2007; 2) zaniechał sprawdzenia spełnienia przez stronę definicji "grupy", o której mowa w art. 125e ust. 1 rozporządzenia nr 1234/2007; 3) nie dokonał sprawdzenia, czy każdy z członków spółki posiadał prawo do gruntów rolnych na terytorium RP, użytków rolnych lub jednostki produkcji rolnej oraz czy prowadził działalność rolniczą w roku bezpośrednio poprzedzającym rok złożenia wniosku o wstępne uznanie; 4) nie zweryfikował okoliczności wytwarzania przez każdego z członków grupy przynajmniej jednego z produktów wymienionych w grupach produktów, ze względu na które wnioskuje się o wstępne uznanie oraz okoliczności dysponowania przez poszczególnych członków strony środkami technicznymi do produkcji owoców i warzyw w sezonie produkcyjnym bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o wstępne uznanie; 5) nie sprawdził, czy ilość i wartość produktów wytworzonych i sprzedanych w roku poprzedzającym rok złożenia wniosku, wskazana przez każdego z członków strony w przedłożonym oświadczeniu, jest zgodna z rzeczywistością, wbrew ciążącemu na organie wydającym decyzję obowiązkowi, wynikającemu z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy rynkowej; 6) nie zweryfikował, czy każdy z członków spółki mógł wykazać się produkcją w okresie referencyjnym tak, aby wykluczyć możliwość celowego podziału gospodarstw rolnych przed złożeniem wniosku o wstępne uznanie, a tym samym stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści finansowych. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stroną, że oświadczenia członków, zawierające informacje o wielkości zbiorów i wartości produkcji sprzedanej, były wymaganymi na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy rynkowej załącznikami do wniosku, ponieważ powinny to być dokumenty potwierdzające informacje o wartości produktów wytworzonych przez członków spółki i sprzedanych w wybranym okresie (np. faktury sprzedaży). Poza tym wprawdzie przedłożenie pozytywnej opinii do planu było wymaganym załącznikiem do wniosku, jednak to nie zwalniało Marszałka z dokonania własnych ustaleń. Dlatego uzasadniony jest wniosek, że Marszałek nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie przeprowadził kontroli spełnienia warunków wstępnego uznania oraz zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania za organizację producentów przez spółkę, czym naruszył w sposób rażący nie tylko przepisy art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., ale i art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy rynkowej oraz art. 111 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L.157 z 15.06.2011 r. ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem nr 543/2011). Minister zauważył, że Marszałek nie wykazał się aktywną postawą przy poszukiwaniu dowodów na potwierdzenie określonych faktów niezbędnych do wyjaśnienia istoty sprawy, np. nie zwracał się do strony o uzupełnienie dokumentacji złożonej przez nią wraz z wnioskiem o wstępne uznanie o obligatoryjne dokumenty, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy rynkowej lub sam nie wymagał okazania i załączenia takich dokumentów podczas kontroli na miejscu. W związku z tym Marszałek w sposób oczywisty nie mógł ich ocenić i poczynić ustaleń, pozwalających mu na wydanie decyzji ostatecznej. Dlatego nie sposób zgodzić się ze stroną, że prowadzona przez Marszałka kontrola i dowody zgromadzone w sprawie były wyczerpujące z punktu widzenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów ogólnych postępowania administracyjnego, nawet przy uwzględnieniu zasady swobodnej oceny dowodów i swobody orzekania. Bez wpływu dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy pozostaje zarzut strony dotyczący prawa odstąpienia Marszałka, zgodnie z art. 107 § 4 k.p.a., od sporządzania uzasadnienia decyzji ostatecznej. Minister przyznał, że uzasadnienie w przypadku przedmiotowej decyzji nie było elementem obowiązkowym, jednak w aktach sprawy powinny znajdować się wszelkie dowody, które zebrano w trakcie postępowania i które były niezbędne do wyjaśnienia istoty sprawy oraz uzasadniałyby określone rozstrzygnięcie. Brak tych dowodów w aktach sprawy świadczy o tym, że Marszałek nie przeprowadził dowodów niezbędnych do wyjaśnienia istoty sprawy, co upoważnia do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa procesowego. W odniesieniu do pozostałych zarzutów odwołania, Minister powziął wątpliwości, czy decyzja ostateczna rażąco narusza art. 193 rozporządzenia nr 1234/2007, ponieważ przepis ten dotyczy kwestii stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania określonych korzyści finansowych. Natomiast decyzja Marszałka nie rozstrzygała kwestii pomocy finansowej dla grupy; sprawa pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów była przedmiotem odrębnych postępowań przed innym organem. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie brak jest wyraźnych przesłanek do stwierdzenia rażącego naruszenia w decyzji Marszałka art. 193 rozporządzenia nr 1234/2007. W tym stanie rzeczy, mając na względzie materiał dowodowy zebrany w sprawie oraz stan prawny i faktyczny, w szczególności naruszenie przez Prezesa ARR przepisu art. 156 § 2 k.p.a., zasadnym było, w ocenie Ministra, wydanie orzeczenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji powinien po raz kolejny wnikliwie przeanalizować kwestie naruszenia przepisów prawa materialnego w postępowaniu prowadzonym przez Marszałka, w szczególności w zakresie art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy rynkowej w brzmieniu obowiązującym w dniu 23 listopada 2011 r. oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia z 2008 r., jak również w zakresie przepisów krajowych (art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a) ww. ustawy) i unijnych (art. 111 rozporządzenia nr 543/2011), regulujących obowiązek kontroli danego podmiotu w zakresie spełnienia warunków wstępnego uznania grupy i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania, a także zasadności powoływania art. 193 rozporządzenia nr 1234/2007, dotyczącego kontroli beneficjentów pod kątem stworzenia sztucznych warunków w celu otrzymania pomocy ze środków unijnych. Jednocześnie ponownej analizie organ odwoławczy nakazał poddać kwestię nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać decyzja Marszałka w związku z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy rynkowej w brzmieniu nadanym mu ustawą zmieniającą, do wydania przez dyrektora oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego rozstrzygnięcia w potencjalnie prowadzonym przez niego na nowo postępowaniu w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw. Z art. 14 ust. 3 ustawy zmieniającej wynika bowiem wprost, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, organem właściwym do rozstrzygania w sprawach wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw jest dyrektor oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego. Zdaniem organu odwoławczego, stwierdzone wyżej nieprawidłowości nie mogą być uzupełnione w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji Ministra zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. błędnego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki uchylenia w całości kontrolowanej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z powodu naruszenia przez ten organ art. 156 § 2 k.p.a., pomimo że: a) art. 156 § 2 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego i jego naruszenie nie może stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.; b) podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. może być jedynie naruszenie przepisów postępowania, powodujące niewyjaśnienie podstawowych okoliczności faktycznych, a nie błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa, pomimo iż decyzja ostateczna nie narusza w sposób rażący przepisów procesowych czy też materialnych. W uzasadnieniu skargi skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, podniosła, że art. 156 § 2 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego niezależnie od tego, iż został uregulowany w ustawie procesowej. Poza tym art. 138 § 2 k.p.a. powinien mieć zastosowanie jedynie w wyjątkowych przypadkach, kiedy organ I instancji w sposób poważny narusza przepisy postępowania i w ten sposób istnieją podstawowe braki w stanie faktycznym sprawy. Natomiast nie jest możliwe wydanie decyzji kasacyjnej z powodu naruszenia przepisu prawa materialnego, a jednocześnie nie zachodzą przesłanki uchylenia decyzji z powodu braków postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Skarżąca podniosła, że przesłanka nieważnościowa przyjęta przez organy obu instancji nie wymagała prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ponadto organ odwoławczy, pomimo orzekania decyzją kasacyjną, w sposób jednoznaczny rozstrzyga przedmiotową sprawę w jej uzasadnieniu stwierdzając, że decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa i że nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, ustosunkował się do zarzutów skargi oraz podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.). Kontroli legalności w przedmiotowej sprawie poddana została decyzja kasacyjna Ministra z dnia [...] listopada 2016 r. uchylająca w całości decyzję Prezesa ARR z dnia [...] czerwca 2016 r. i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Taka treść omawianego przepisu funkcjonuje od 11 kwietnia 2011 r. na skutek ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). W związku z treścią znowelizowanego art. 138 § 2 k.p.a., ustawowym warunkiem dopuszczalności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: 1) naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz – stanowiące konsekwencję tego naruszenia – 2) zaniechanie wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 k.p.a. Użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Zakwestionowana przez skarżącą decyzja ma zatem charakter kasacyjny i jako taka jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym. Z tego też względu, jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca cytowanego wyżej przepisu. Użycie trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy organ odwoławczy przekonująco i w sposób wyczerpujący uzasadni istnienie przesłanek w tym przepisie. Ponadto, organ odwoławczy powinien wykazać, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., II OSK 65/15, Lex nr 2177618, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 948/07, publ. LEX nr 364783, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., IV SA.Po 152/14, publ. Lex nr 1504190, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 listopada 2016 r., II SA/Gl 545/16, publ. cbosa). W sytuacji bowiem, gdy uzupełniające postępowanie wyjaśniające, przewidziane w art. 136 k.p.a., umożliwiłoby organowi odwoławczemu prawidłowe załatwienie sprawy, wydanie decyzji kasacyjnej jest równoznaczne z naruszeniem zarówno tego przepisu, jak i art. 138 § 2 k.p.a. Orzekając na podstawie tego artykułu organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy. Nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji organ odwoławczy nie może wypowiadać się także o ewentualnym naruszeniu prawa materialnego lub interesu prawnego strony skarżącej. Decyzja kasacyjna nie może bowiem spowodować niekorzyści "materialnej" dla strony; może spowodować jedynie przedłużenie postępowania administracyjnego. Jak już wyżej wskazano, decyzja kasacyjna ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Należy przy tym zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP, strona ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy. W konsekwencji powyższego założenia, ustawodawca ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Oznacza to, że działania organu odwoławczego to nie tylko kontrola decyzji organu I instancji, ale także działanie merytoryczne równoważne działaniom organu I instancji. W tym miejscu warto odnotować, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m.in., że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Podkreślić należy także, że zalecenia organu odwoławczego wiążą organ I instancji tylko odnośnie obowiązku ustalenia okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Natomiast sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego co do ustalenia tych okoliczności, jak i ocena dowodów należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji. Organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji co oznacza, że organ I instancji nie jest związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 stycznia 2017 r., II SA/Sz 1237/15, publ. LEX nr 2197235). Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia, lecz także nie może w inny sposób, niż tylko wskazanie okoliczności, jakie organ I instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji. Wyłącznym bowiem powodem i uzasadnieniem wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy może być tylko potrzeba ponownego przeprowadzenia w sprawie w całości lub w części postępowania dowodowego. W tak rozumianych podstawach nie mieści się natomiast wyrażenie poglądów prawnych w przedmiocie prawa materialnego, których uwzględnienie przesądziłoby o określonym sposobie merytorycznego załatwienia sprawy. Organ odwoławczy nie może w szczególności przesądzać treści rozstrzygnięcia sprawy. O treści rozstrzygnięcia w przypadku tego rodzaju decyzji odwoławczej decyduje wyłącznie organ I instancji, który po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia obowiązany jest ją ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć. Oznacza to, że sprawa zostaje "cofnięta" na etap postępowania prowadzonego przez organ I instancji. (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1046/08, publ. LEX nr 595687; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1998/10, publ. LEX nr 1121188). W rozstrzygnięciu kasacyjnym organ odwoławczy nie może narzucać organowi I instancji sposobu załatwienia sprawy. Wskazówki zawarte w decyzji kasacyjnej nie mogą przesądzać o treści decyzji, gdyż uczyniłoby to iluzorycznymi gwarancje procesowe stron (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Bk 539/10, wyroki WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 636/12 i I SA/Gd 637/12, wszystkie publ. cbosa, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 lipca 2017 r., II SA/Sz 1237/15, publ. Lex nr 2197235). Wskazówki organu odwoławczego nie mogą mieć również merytorycznego charakteru, co oznacza, że nie można sugerować ani wręcz rozstrzygać za organ I instancji o sposobie załatwienia sprawy lub treści przyszłej decyzji. Organ odwoławczy nie może przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wr 94/12, publ. cbosa). Przenosząc powyższe wywody na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. powinien mieć zastosowanie jedynie w wyjątkowych przypadkach, gdy nie zostały wyjaśnione podstawowe okoliczności stanu faktycznego, bez którego nie można rozpoznać sprawy co do istoty. Kontrolowana decyzja do takich przypadków, zdaniem Sądu, nie należy. Analizując dokładnie treść zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na skargę trudno zrozumieć motywy podjęcia przez Ministra decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie podziela stanowiska Ministra, że obie przesłanki z tego przepisu wystąpiły w przedmiotowej sprawie. W wytycznych zawartych w decyzji kasatoryjnej Minister wskazał konkretne przepisy prawa materialnego, które Prezes ARR ma ponownie wnikliwie rozważyć (strona 14-15 zaskarżonej decyzji), natomiast w odpowiedzi na skargę stwierdził, że w decyzji Marszałka właśnie te same przepisy (których analizę zlecił Prezesowi ARR) zostały rażąco naruszone (strona 6 odpowiedzi na skargę). Sąd zauważa również niespójność uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym zakresie, że z jednej strony Minister wyraźnie wskazał, że Prezes ARR naruszył art. 156 § 2 k.p.a. (strona 10 decyzji), a następnie w wytycznych dla organu I instancji nakazał ponowną analizę kwestii nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać decyzja Marszałka (strona 14-15 decyzji). Minister nakazał również Prezesowi ARR ponowną analizę zasadności powoływania art. 193 rozporządzenia nr 1234/2007 dotyczącego kontroli beneficjentów pod kątem stworzenia sztucznych warunków w celu otrzymania pomocy ze środków unijnych (strona 14-15 decyzji), gdy tymczasem we wcześniejszych rozważaniach jednoznacznie stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest wyraźnych przesłanek do stwierdzenia rażącego naruszenia w decyzji Marszałka przepisu art. 193 rozporządzenia nr 1234/2007 (strona 14 decyzji). Zdaniem Sądu, określenie wytycznych w ten sposób wykracza poza treść, dyspozycję i możliwości uzasadnionego stosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a więc stanowi jego naruszenie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza tym, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Minister poprzez wypowiedzenie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do prawidłowości stanowiska organu I instancji dotyczącego istoty sprawy, tj. faktu, że decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa, również naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy, podzielając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stanowisko organu I instancji, a także uznając zarzuty skarżącego za bezzasadne, de facto przesądził o merytorycznej treści decyzji Prezesa ARR, co w takiej sytuacji upoważniało go do wydania decyzji reformatoryjnej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie kasatoryjnej. Zdaniem Sądu, brak jest racjonalnych podstaw do dawania przez Ministra wytycznych organowi I instancji do ponownego przeanalizowania przepisów prawa wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bowiem obydwa orzekające w sprawie organy administracji stoją na stanowisku, że decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, uzasadniony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem trudno uznać za zasadne stanowisko organu odwoławczego co do uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie tego przepisu. Odmienna ocena prawna dokonana przez Ministra, wątpliwości co do prawidłowości ustaleń dokonanych przez Marszałka lub stosowania przez niego prawa, czy też braki w uzasadnieniu zajętego stanowiska nie są przesłankami do wydania decyzji kasatoryjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Sądu orzekającego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze uzasadniającym przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A skoro tak, to przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie będzie naruszać zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2017 r., V SA/Wa 3052/16, publ. cbosa). Reasumując, z uwagi na wskazane wyżej istotne naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżona decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni przy orzekaniu przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną. Z uwagi na fakt, że organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszył art. 138 § 2 k.p.a., który jest przepisem formalnym, Sąd odstąpił od rozpoznawania zarzutów naruszenia prawa materialnego, zawartych w skardze. Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.