II SAB/Kr 156/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Małgorzata Łoboz (spr) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2017r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie znak [...] odnośnie robót budowlanych prowadzonych w budynku mieszkalnym położonym na działce ewtd. nr [...] obr. [...] w Z. I zobowiązuje Inspektor Nadzoru Budowlanego do wydania w terminie 1 miesiąca aktu administracyjnego; II stwierdza, że Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności, oraz że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Inspektor Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 1000 zł (jeden tysiąc złotych); IV zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 28 maja 2017r. J. M. – dalej jako "skarżący", złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. - dalej jako "PINB" w Z. w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego dla inwestycji polegającej na przebudowie dachu i nadbudowie budynku mieszkalnego wraz z instalacjami na działce nr ewid.[...] obr. [...] położonej w Z. przy ul. [...]. W związku z powyższym skarżący wniósł o: 1. wyznaczenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. miesięcznego terminu załatwienia sprawy przez wydanie decyzji, 2. zasądzenie od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. grzywny w wysokości adekwatnej do stwierdzonego uchybienia zgodnie z treścią art. 154 § 6 P.p.s.a. Skarga została poprzedzona złożeniem zażalenia na niezałatwienie w terminie i przewlekłe prowadzenia postępowania do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - dalej jako "[...]WINB" w K.. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w dniu 2 lipca 2015 r. PINB w Z. powiadomił skarżącego o zmianie sygnatury prowadzonego postępowanie administracyjnego z [...] na sygnaturę [...] dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego inwestorów M. i A. S. z uwagi na wewnętrzne przepisy organu. W dniu 28 września 2015 r. PINB w Z. wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany inwestorów M. i A. S., a po wniesieniu odwołania przez skarżącego do [...]WINB w K., organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego [...]WINB w K. uznał, że przebieg postępowania i stan faktyczny sprawy nie został wyczerpująco przedstawiony przez PINB w Z. w decyzji nr [...] z dnia 28 września 2015 r., a decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a. Od maja 2016 r. do dnia dzisiejszego organ I instancji nie zakończył prowadzenia postępowania poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Skarżący zwrócił również uwagę na fakt, iż od momentu otrzymania akt nie podjęto żadnych czynności, a strony postępowania nie zostały poinformowane o przyczynach nie załatwienia sprawy w terminie, ani nie został wskazany nowy termin załatwienia sprawy. Skarżący wniósł zażalenie do protokołu na bezczynne i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Po rozpatrzeniu ww. zażalenia [...]WINB w K. wydał postanowienie nr [...] z dnia 16 maja 2017r. uznając zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 lipca 2017 r. oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy i przedsięwzięcia środków zapobiegających naruszenia terminów załatwienia spraw w przyszłości. W uzasadnieniu [...]WINB w K. uznał, że PINB w Z. działa przewlekle, łamiąc przepis art. 12 §1 k.p.a. nakładający obowiązek na organ załatwienia sprawy wnikliwie i szybko, posługując się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ponadto o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, nawet z przyczyn niezależnych od organu. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wniósł o odrzucenie lub oddalenie skargi. W ocenie PINB w Z. złożona skarga na bezczynne i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie znajduje uzasadnienia. PINB w Z. podkreślił, że opóźnienie w załatwieniu sprawy nie wiążę się z niechęcią do pracy, lecz z zatrudnianiem zbyt małej liczby pracowników w stosunku do realnego zapotrzebowania. Ponadto organ zauważył, że taka sytuacja nie jest zależna od samego organu mimo chęci rzetelnego i szczegółowego rozpatrzenia każdej sprawy administracyjnej. Przyznał, że ze względu na nieatrakcyjne zarobki obsada kadrowa nie jest profesjonalna i nie są w stanie na bieżąco podołać powierzonym zadaniom. Organ jest zmuszony część spraw powierzyć do prowadzenia osobom zatrudnionym na robotach interwencyjnych i stażystom, co daje słabe efekty, bo czas ich zatrudnienia sięga maksymalnie 2 lata. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 z późn.zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym – określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym – regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związane – w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 późn. zm.), dalej jako: "P.p.s.a." - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje podstawę i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Natomiast w myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z kolei zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie znak: [...] odnośnie robót budowlanych prowadzonych w budynku mieszkalnym położonym na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z.. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak: zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania warunkiem formalnym dopuszczalności jej wniesienia do sądu administracyjnego jest uprzednie złożenie zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko, jakie zajął w sprawie organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Opolu z 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Op 38/14, CBOSA). W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony i okoliczność ta nie jest sporna. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji zobowiązane są do ich przestrzegania, a w szczególności obowiązku wnikliwego i szybkiego podejmowania działań, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia zgodnie z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej jako "k.p.a."), a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.) – co do zasady, zaś w przypadku niniejszej sprawy od dnia doręczenia zwrotu akt organowi administracji. Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w dniu wydania orzeczenia sądowego. W świetle powyższego należy więc przede wszystkim ocenić, czy w dacie wnoszenia skargi oraz w dacie wyrokowania organ administracji pozostawał w stanie bezczynności - i w tym zakresie ewentualnie zobowiązać organ do wydania aktu lub podjęcia czynności, bądź też umorzyć postępowanie jeżeli bezczynność ustała po wniesieniu skargi. O ile sąd stwierdzi istnienie stanu bezczynności przynajmniej w dacie wniesienia skargi, powinien orzec również, czy w związku ze stwierdzoną bezczynnością miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz czy zasadne jest wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz strony skarżącej. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale także wówczas gdy organ administracji wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności (T.Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne" Wyd. Prawnicze PWN W-wa 1996 r. str. 62 - 63). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarżący zasadnie zarzucił bezczynność PINB w Z. w sprawie znak [...] odnośnie robót budowlanych prowadzonych w budynku mieszkalnym położonym na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z.. W ocenie Sądu prowadząc przedmiotowe postępowanie organ nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów k.p.a. Jak wynika z nadesłanych do kontroli sądowej akt administracyjnych, PINB w Z. decyzją z dnia 28 września 2015 r. znak: [...] na podstawie art. 51 ust. 4 Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290) zatwierdził projekt budowalny dla inwestycji polegającej na przebudowie dachu i nadbudowie budynku nieszklanego wraz z instalacjami na działce nr ewid.[...] obr. [...] położonej w Z. przy ul. [...]. W wyniku odwołania od ww. decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją Nr [...] z dnia 13 maja 2016 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja wraz z aktami sprawy została zwrócona do organu w dniu 26 września 2016 r. Od tego dnia rozpoczął się bieg terminu do ponownego rozpoznania sprawy. Skarżący pismem z dnia 22 marca 2017 r., które wpłynęło do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 28 marca 2017 r. wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. . Postanowieniem z dnia 16 maja 2017 r. [...]WINB w K. na podstawie art. 37 § 2 w związku z art. 123 k.p.a. uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył PINB w Z. dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 lipca 2017 r. PINB w Z. do dnia wydania orzeczenia w niniejszej sprawie nie wydał rozstrzygnięcia w tej sprawie. Okoliczności powyższe jednoznacznie wskazują, że skarga na bezczynność PINB w Z. jest uzasadniona. W ocenie Sądu prowadząc postępowanie PINB w Z. nie działał zgodnie z zasadami określonymi w powołanych wyżej przepisach k.p.a. Organ nie podjął żadnych czynności mające na celu zakończenie sprawy i wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Nadto PINB w Z. nie wykazał również, aby termin załatwiania sprawy uległ na mocy art. 35 § 5 k.p.a. wstrzymaniu na skutek wyznaczenia dodatkowego terminu, zawieszenia postępowania bądź podjęcia innych działań. Warto w tym miejscu dostrzec, że organ nie zaprzecza bezczynności, wskazując, że powodem takiego stanu rzeczy są trudności kadrowe. W ocenie składu orzekającego wyjaśnienia te nie mogą odnieść skutku. Dla zasadności skargi na bezczynność czy przewlekłość postępowania nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu (por. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 września 2013 roku, sygn. akt: I SAB/Wa 243/13 oraz z dnia 12 września 2013 roku, sygn. akt: I SAB/Wa 364/13, CBOSA). W tym stanie sprawy, Sąd mając na uwadze treść art. 149 P.p.s.a. w pkt I zobowiązał PINB w Z. do wydania w terminie 1 miesiąca aktu administracyjnego, stwierdzając przy tym w punkcie II, że organ dopuścił się bezczynności w myśl art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa stosownie do treści art. 149 § 1a ww. ustawy. Oceniając charakter bezczynność, Sąd uznał, że należy jej przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt: II OSK 468/13, CBOSA). Powyższy wniosek jest w stanie faktycznym sprawy jak najbardziej uzasadniony. Należy zwrócić również uwagę, że z punktu widzenia obywatela dochodzącego swych praw przed organem administracji publicznej trudności obiektywne: brak etatów, środków pieniężnych i związana z tym zwłoka w ich rozpatrywaniu nie jest żadnym argumentem usprawiedliwiającym bezczynność organu. Problemy organizacyjne, techniczne, finansowe, kadrowe z jakimi boryka się organ nie mogą spowodować obejścia jednej z naczelnych zasad k.p.a., tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 § 1 k.p.a., który stanowi, że organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Tego rodzaju argumenty mogą mieć znaczenie w stosunkach wewnętrznych organu, świadczyć np. o konieczności zmian w strukturze obsady etatowej w danej jednostce organizacyjnej Ministerstwa, zmian w organizacji pracy, itd. Zatem w zakresie oceny wystąpienia w niniejszej sprawie stanu bezczynności organu i oceny jej charakteru tego typu argumenty organu nie mogły być skuteczne. Rola sądu administracyjnego nie polega bowiem na wykonywaniu czynności z zakresu tzw. kontroli zarządczej (art. 68, art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.). Sąd administracyjny nie jest kompetentny do wyjaśniania, gdzie tkwi problem bezczynności organu i czy są to ograniczone możliwości organizacyjno-finansowo-kadrowe Ministerstwa obsługującego organ. Mając powyższe na uwadze Sąd za uzasadniony uznał wniosek skarżącego do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 i § 7 P.p.s.a., która pełni przede wszystkim funkcję prewencyjną i ma przeciwdziałać bezczynności czy przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez organ. Jej wymierzenie odnosi się do konkretnego postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywnę, o której mowa w § 1 wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W przekonaniu Sądu wymierzona grzywna w kwocie 1000 zł jest adekwatna do stopnia zawinienia PINB w Z.. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2003 Nr 221, poz. 2193), mając na uwadze, że koszty te sprowadzały się wyłącznie do uiszczonego przez skarżącego wpisu w kwocie 100 zł.