I GSK 1743/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2673/16 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany założeń biznesplanu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. P. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 240 (dwieście czterdzieści) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 września 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2673/16, oddalił skargę P. P. ("skarżący", "beneficjent") na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ("organ odwoławczy", "Prezes ARiMR") z [...] lipca 2016 r. w przedmiocie zmiany założeń biznesplanu. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. P. P. wniósł o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR ("Dyrektor Oddziału ARiMR") decyzją z [...] lutego 2011 r. przyznał skarżącemu pomoc finansową w wysokości 75.000,00 zł, z zastrzeżeniem dopełnienia warunków działania. Według zatwierdzonego tą decyzją Planu Rozwoju Gospodarstwa (biznesplan/PZG) planowaną inwestycją był zakup ciągnika rolniczego o mocy 60-70 KM i pługu 4-skibowego na odkładnicach 35 cm. Środki zostały przekazane na rachunek bankowy beneficjenta w dniu 21 września 2011 r., co oznacza, że okres 3 lat na wydatkowanie 70% kwoty pomocy upływał 21 września 2014 r. W dniu 13 listopada 2014 r. beneficjent złożył do Dyrektora Oddziału ARiMR wniosek o zmianę założeń biznesplanu oraz dokumenty finansowe potwierdzające realizację zmienionych założeń biznesplanu. Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z [...] czerwca 2016 r. odmówił wyrażenia zgody na zmianę założeń biznesplanu. Organ stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do wyrażenia takiej zgody, gdyż przyznaną pomoc skarżący wydatkował na inwestycje nie uwzględnione w biznesplanie, a prośbę o jego zmianę złożył po terminie, w którym inwestycja powinna zostać zrealizowana. Po rozpatrzeniu odwołania Prezes ARiMR, decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie bezsporne jest, że skarżący nie wywiązał się z pierwotnego planów zakupu ciągnika rolniczego o mocy 60-70 KM i pługu 4-skibowego na odkładnicach 35 cm. W dniu 14 listopada 2014 r. dostarczył dokumenty finansowe potwierdzające zakup przyczepy rolniczej T 653/2 Pronar oraz pługu obracalnego Master 102 4 NSH Kuhn. Organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2014 r., poz. 201, ze zm., dalej "rozporządzenie wykonawcze") beneficjent zobowiązany był do udokumentowania wydatkowania 70% otrzymanej pomocy zgodnie z zaakceptowanym biznesplanem w terminie do 21 września 2014 r., to jest do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy. O tym wymogu oraz o ciążących na nim zobowiązaniach wymienionych w § 19 rozporządzenia wykonawczego a także o przewidzianych sankcjach za niedochowanie terminu ich spełnienia organ pouczył skarżącego pismem z 28 września 2012 r. Dodatkowo w pkt 2 wskazanego pisma podano skarżącemu ostateczny termin w jakim należy udokumentować wydatkowanie 70% otrzymanej pomocy finansowej, to jest 21 września 2014 r. Skarżący natomiast dopiero w dniu 13 listopada 2014 r. złożył wniosek o zmianę założeń do zaakceptowanego wcześniej biznesplanu oraz w dniu 14 listopada 2014 r. dokumenty finansowe potwierdzające realizację założeń biznesplanu. Nastąpiło to więc po terminie zobowiązania wynikającego z § 19 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego. Organ zaznaczył, że przed złożeniem wniosku o zmianę biznesplanu, beneficjent zakupił przyczepę rolniczą oraz pług obracalny, gdyż chciał, aby ich zakup był przedmiotem inwestycji i stanowił potwierdzenie wydatku inwestycyjnego w kwocie 70% otrzymanej pomocy. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzję o zmianach w zakupie maszyn skarżący podjął samodzielnie bez decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR w zakresie wyrażenia zgody na zmianę biznesplanu, co stanowiło naruszenie § 21 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Prezes ARiMR wyjaśnił też, że termin wynikający z § 19 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego jest przepisem prawa materialnego i jako taki nie może być przez organ zmieniony ani przywrócony. Ponadto zaaprobowanie wniosku beneficjenta o zmianę założeń biznesplanu, złożonego po upływie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, czyniłoby niemożliwym terminowe spełnienie przez niego warunku, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia wykonawczego, to jest wydatkowania w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy co najmniej 70 % kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie oraz przedłożenia dokumentów o których mowa w § 19 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego (kopii faktur, dokumentów księgowych o równoważnej wartości dowodowej lub innych dokumentów) potwierdzających wydatkowanie co najmniej 70 % kwoty pomocy na inwestycje zgodnie z założeniami biznesplanu po zrealizowaniu każdej inwestycji nie później niż do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy. W skardze do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie P. P. wskazał, że ani decyzja Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] lutego 2011 r. ani przepisy § 21 ust. 1 - 3 rozporządzenia wykonawczego nie ograniczają zmiany biznesplanu do okresu 3 lat od daty wypłacenia pomocy. Stanowią one jedynie o konieczności dokonania zakupów w okresie 3 lat od daty wypłacenia beneficjentowi pomocy. Oznacza to, że beneficjent może wystąpić o zmianę biznesplanu, jeżeli dokonał zakupów w okresie 3 lat od daty wypłacenia mu pomocy i spełnił postanowienia § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b i c rozporządzenia wykonawczego, to jest, jeżeli biznesplan zapewnia osiągnięcie nadwyżki bezpośredniej z działalności rolniczej co najmniej 4 ESU i nie mniejszej niż wartość nadwyżki bezpośredniej w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy i przewiduje inwestycje na kwotę co najmniej 70% pomocy, z zastrzeżeniem § 18 ust. 3. W jego przypadku zmiana biznesplanu nie naruszała postanowień § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b i c, w tym zachowane było wydatkowanie 70% kwoty pomocy. Skarżący podkreślił, że w okresie 3 lat od wypłaty pomocy zakupił maszyny rolnicze, które lepiej niż pierwotnie wykazane w biznesplanie umaszynowiły jego gospodarstwo i przyczyniły się do wzrostu produkcji rolnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem wskazanym na wstępie oddalił skargę skarżącego. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawę przyznawania płatności stanowiły przepisy unijne i przepisy krajowe. Do przepisów krajowych należały w szczególności przepisy rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania " Ułatwianie startu młodym rolnikom " objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173, dalej: "ustawa o PROW") . Do przepisów unijnych należało w szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. L. z 2005 r. Nr 277 str. 1, ze zm.), a w nim przepisy art. 13, art. 20 i art. 22. Zdaniem Sądu pierwszej instancji treść art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o PROW, art. 13 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 oraz § 2 i 19 rozporządzenia wykonawczego świadczą o tym, że zapisy biznesplanu są zobowiązaniami młodego rolnika koniecznymi do wykonania w ramach realizacji przyznanej pomocy. Brak realizacji lub niewłaściwa realizacja podjętych założeń biznesplanu stanowią podstawę faktyczną do żądania na podstawie § 20 rozporządzenia wykonawczego zwrotu otrzymanych środków pomocy finansowej. Nie zmienia tego regulacja prawna przewidziana § 21 rozporządzenia wykonawczego stanowiąca, że beneficjent może wystąpić do dyrektora oddziału regionalnego Agencji z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu, w tym wydłużenie okresu jego realizacji, jeżeli spełni warunki określone w § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b i c. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, jednym z koniecznych warunków do wystąpienia o taką zgodę jest okoliczność, że proponowane zmiany dotyczą czynności niezrealizowanych, co do których jeszcze nie upłynął przewidziany termin ich realizacji i ujętych w biznesplanie. Młody rolnik nie może sam, z pominięciem założeń biznesplanu, dowolnie rozdysponować otrzymane środki pomocowe. Podsumowując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący zakupił inne środki inwestycyjne niż przewidywał to jego biznesplan. O zmianę biznesplanu wystąpił po kilku latach, liczonych od daty samodzielnych zakupów tych środków, nadto po upływie wiążącego go 3 letniego terminu do wydatkowania 70 % kwoty przyznanej pomocy, liczonego od daty wypłaty pomocy. Analiza akt potwierdza, że skarżący zakupił w dniu 11 lipca 2012 r. przyczepę rolniczą zamiast przewidzianego ciągnika rolniczego oraz w dniu 2 kwietnia 2012 r. zakupił pług obracalny inny niż przewidywał to biznesplan. Środki pomocowe zostały mu przekazane w dniu 21 września 2011 r. Prawidłowo zatem organy uznały, że poniesienie wydatków co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje zgodne z założeniami biznesplanu, przewidziane w § 19 rozporządzenia wykonawczego, w terminie 3 lat od wypłaty pomocy, powinno zostać dokonane do dnia 21 września 2014 r. Skarżący tego nie uczynił, bowiem dopiero w dniu 13 listopada 2014 r. wystąpił z wnioskiem o zmianę biznesplanu, co w rzeczywistości stanowiło żądanie zaakceptowania samowoli w rozdysponowaniu przyznanych środków w sposób odmienny niż był do tego zobowiązany. Wniosek został złożony nie tylko po dokonaniu czynności, o której zmianę wnosił, ale także po upływie terminu prawnie przewidzianego do wydatkowania wskazanej kwoty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U z 2013 r. poz. 173) zwanym dalej "ustawą o PROW", w szczególności art. 10 ust. 1 pkt 2, § 21 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20.09.2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.L. z 2005 r. nr 277 str. 1 ze zmianami), a w nim w szczególności przepisów art. 13, 20 i 22 - że zmiana biznesplanu może nastąpić w ciągu 3 lat od wypłaty pomocy i że skarżący nie wydatkował w okresie 3 lat w wysokości co najmniej 70 % kwoty pomocy. Cytowane przepisy nie stanowią natomiast, że biznesplan może być zmieniony jedynie w ciągu 3 lat od wypłaty pomocy. Skoro w okresie 3 lat skarżący wydatkował na cele polepszenia pracy w jego gospodarstwie, zakupując przyczepę 6 tonową i pług czteroskibowy obrotowy, zamiast ciągnika i pługa czteroslcibowego na odkładnicach trzydzieści pięć, wydatkując w tym okresie ponad 70% przyznanej pomocy - to interpretacja zastosowana przez Sąd nie jest słuszna i kłóci się chociażby z przepisami Rozporządzenia WE 817/2004, które pozwala na odstąpienie w pewnych sytuacjach od zwrotu pomocy, mimo niespełnienia warunków pomocy. Interpretacja zastosowana przez Sąd w sytuacji skarżącego kłóci się z założeniami pomocy, która ma ułatwiać rolnikom pracę i modernizować ich gospodarstwo. Skarżący wyjaśnił cel zmiany w zakupie i dostatecznie wykazał, że zakupione maszyny nie ujęte w biznesplanie będą lepiej służyły w jego gospodarstwie niż pierwotnie ujęte w biznesplanie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zarządzeniem z 19 kwietnia 2021 r. Przewodnicząca Wydziału I Izby Gospodarczej NSA w oparciu o wyżej wskazany przepis skierowała niniejszą sprawę na posiedzenie niejawne, o czym poinformowano strony postępowania. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. W świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, w tym powinna zawierać prócz innych wymogów, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W związku z tym na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy postępowania naruszone przez sąd, sposób tego naruszenia i wpływ naruszenia na wynik sprawy, to jest na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy korygowania postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ze względu na ograniczenia wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie może przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyjść poza sformułowane w niej podstawy kasacyjne i we własnym zakresie konkretyzować jej zarzuty, uściślać je, bądź w inny sposób korygować. To do autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem, należy przede wszystkim wskazanie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2256/20 – te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenie tych okoliczności jest konieczne ze względu na sposób sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej, uniemożliwiający identyfikację jakie przepisy i jakich aktów prawnych zostały zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszone. Z treści zarzutu skargi kasacyjnej wynika, że skonstruowany został on wyłącznie w oparciu o podstawę przewidzianą w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ skarżący zarzucił tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazując na błędną wykładnię przepisów. Na wstępie jednak nie wskazał jakie konkretnie przepisy miałyby być naruszone, stwierdzając, że chodzi o naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U z 2013 r. poz. 173) zwanym dalej "ustawą o PROW". Taki akt prawny nie istnieje. Wydaje się, że skarżący kasacyjnie połączył fragmenty tytułów dwu aktów prawnych, to jest rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (opublikowanego w dacie wydanie decyzji w Dz. U. z 2014 r. poz. 201 ze zm. a w dacie sporządzenia skargi kasacyjnej w Dz. U. z 2017 r. poz. 1159) oraz ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (opublikowanej w dacie wydania decyzji w Dz. U. z 2013 r. 173 ze zm., a w dacie sporządzenia skargi kasacyjnej w Dz. U. z 2017 r. poz. 1856). Dalej w tym samym zdaniu skarżący kasacyjnie wskazał, że w szczególności zarzuca naruszenie przepisów art. 10 ust. 1 pkt 2, § 21 ust. 1,2,3. Nie wskazał jednak do jakich prawidłowo wskazanych aktów prawnych należy przypisać poszczególne przepisy, nie wskazując też prawidłowo żadnego aktu prawnego, w którym te przepisy mogłyby zawierać się. W dalszej kolejności zarzut skargi kasacyjnej obejmuje przepisy rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20.09.2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) [Dz. U. L. z 2005 r. Nr 277, str. 1 ze zmianami], a w nim w szczególności przepisy art. 13, 20 i 22. Jednak każdy ze wskazanych w zarzucie artykułów rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, dotyczących sprawozdań zbiorczych państw członkowskich, środków poprawy konkurencyjności sektora rolnego i leśnego oraz wsparcia podejmowania działalności przez młodych rolników, składa się z wielu jednostek redakcyjnych, w tym kilkustopniowych. W skardze kasacyjnej brak jest natomiast wskazania, które konkretnie szczegółowo wskazane przepisy rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 są przedmiotem zarzutu naruszenia przez błędną wykładnię. Tak sformułowana skarga kasacyjna nie spełnia w rzeczywistości wymogu przytoczenia podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Jak wcześniej wskazano Naczelny Sąd Administracyjny, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie podstaw kasacyjnych rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, naruszonych, według skarżącego kasacyjnie, przez sąd pierwszej instancji. Polega to na wskazaniu konkretnych jednostek redakcyjnych konkretnych aktów prawnych. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej, zamkniętej całości, a składa się z artykułów, paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA: z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2496/10, z dnia 14 lutego 2012 r, sygn. akt II OSK 2232/10). Konieczne jest również wskazanie w jaki sposób poszczególne przepisy zostały naruszone. Skarga kasacyjna nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA: z 18 marca 2011 r., sygn. akt I GSK 140/10, z 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 217/11, z 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 349/10). Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot wynagrodzenia za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej przez radcę prawnego, który prowadził sprawę przed Sądem pierwszej instancji.