I GSK 684/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska- Florek Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. z siedzibą w T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 1232/17 w sprawie ze skargi K. z siedzibą w T. na wystąpienie pokontrolne Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wystąpienia pokontrolnego w sprawie wykorzystania środków przekazanych na dofinansowanie oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 21 września 2017r., sygn. akt V SA/Wa 1232/17 odrzucił skargę K. J. – [...] z siedzibą w T. (dalej: skarżący) na wystąpienie pokontrolne Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wykorzystania środków przekazanych na dofinansowanie. Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wystąpienie pokontrolne Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2017 r. sporządzone w wyniku przeprowadzenia kontroli w zakresie oceny prawidłowości wykorzystania przez stronę dotacji podmiotowej na zadania związane z bezzwrotną pomocą materialną dla studentów i doktorantów w 2015 r. oraz oceny prawidłowości wykorzystania dotacji na zadania związane ze stwarzaniem studentom i doktorantom, będącym osobami niepełnosprawnymi, warunków do pełnego udziału w procesie kształcenia w latach 2013-2015. Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w związku z art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. W ocenie WSA zaskarżony akt nie mieści się w granicach wyznaczonych treścią przepis art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: p.p.s.a.). WSA zaznaczył, że przedmiotowe wystąpienie pokontrolne zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz. U. 2011, Nr 185, poz. 1092; dalej: u.k.a.r. lub ustawa o kontroli w administracji rządowej) z której również wynika, że zaskarżony akt, będący swoistym zakończeniem postępowania kontrolnego, nie spełnia ww. kryteriów aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ustala on bowiem praw lub obowiązków kontrolowanego podmiotu, a jedynie opisuje stan faktyczny, jaki został w wyniku przeprowadzenia kontroli ustalony i wskazuje na obszary, w których można dokonać usunięcia ewentualnych nieprawidłowości w stosunku do obowiązującego stanu prawnego. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższe postanowienie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaskarżony przez skarżącego akt (wystąpienie pokontrolne) nie mieści się w kategorii "innych (...) aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o których mowa w tym przepisie, co miało bezpośredni związek z treścią orzeczenia i podstawę odrzucenia skargi. 2. naruszenie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a poprzez błędną wykładnię przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. polegającą na przyjęciu, że zaskarżony przez skarżącego akt (wystąpienie pokontrolne) nie mieści się w kategorii "innych (...) aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o których mowa w tym przepisie, co miało bezpośredni związek z treścią orzeczenia i podstawę odrzucenia skargi. Argumentację na poparcie powyższego zarzutu skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione. Wstępnie wypada zauważyć, że w skardze kasacyjnej w zasadzie pomieszczono jeden zarzut. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej stawia dwa zarzuty, co do istoty zawierające jednak tę samą treść. Różnica polega jedynie na tym, że w drugim z zarzutów wskazał dodatkowo jako naruszony art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przepisy ten stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem jest to przepis regulujący podstawę zaskarżenia skargą kasacyjną orzeczeń wydanych przez Sąd i instancji. Nie był on stosowany podczas orzekania przez WSA i w konsekwencji nie mógł być przez ten Sąd naruszony. Przyjąć zatem należy, że skarga kasacyjna zawiera jeden zarzut. Jest to zarzut procesowy dotyczący naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaskarżony akt – wystąpienie pokontrolne nie mieści się w kategorii innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Sąd i instancji twierdząc, że zgodnie z treścią art. 3 ustawy o kontroli administracji rządowej, przeprowadzenie kontroli ma na celu ocenę działalności jednostki kontrolowanej dokonaną na podstawie ustalonego stanu faktycznego przy zastosowaniu przyjętych kryteriów kontroli (ust. 1). W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości celem kontroli jest również ustalenie ich zakresu, przyczyn i skutków oraz osób za nie odpowiedzialnych, a także sformułowanie zaleceń zmierzających do usunięcia nieprawidłowości (ust. 2). Już zatem z treści przywołanych regulacji można wywnioskować, że zaskarżony akt, będący swoistym zakończeniem postępowania kontrolnego, nie spełnia ww. kryteriów aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ustala on bowiem praw lub obowiązków kontrolowanego podmiotu, a jedynie opisuje stan faktyczny, jaki został w wyniku przeprowadzenia kontroli ustalony i wskazuje na obszary, w których można dokonać usunięcia ewentualnych nieprawidłowości w stosunku do obowiązującego stanu prawnego. Wystąpienie pokontrolne nie stanowi również rozstrzygnięcia władczego zawierającego rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach kontrolowanego i nie ma bezpośredniego wpływu na sytuację materialnoprawną tego podmiotu. Wydanie wyniku kontroli jest czynnością mającą na celu ustalenie błędów i zalecenie ich usunięcia, nie ma on charakteru aktu ustalającego prawa lub obowiązki, tak jak decyzja administracyjna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela zapatrywania NSA wyrażone w poniżej zaprezentowanych orzeczeniach. Biorąc pod uwagę, że zalecenie nie jest obowiązkiem - wynik kontroli nie podlega kontroli przez sąd administracyjny (por. postanowienie NSA z dnia 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 3706/13, LEX nr 1450258). Wynik kontroli, zawierający jedynie we wnioskach i zaleceniach obowiązek dokonania właściwego rozliczenia dotacji zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i dlatego też nie podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1064/08, LEX nr 589859). Także w doktrynie prezentowane są poglądy o braku możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego wystąpienia pokontrolnego. Jak zauważają T. Bolek i M. Dobruk w komentarzu do art. 48 ustawy o kontroli administracji rządowej w codziennej praktyce można spotkać się z pytaniami kontrolowanych, czy można odwoływać się do organu nadzorującego jednostkę kontrolującą lub do sądu administracyjnego w sprawie treści, ocen i zaleceń wynikających z wystąpienia pokontrolnego. Przepisy prawa nie przewidują przypadku odwołania, czy też zgłoszenia kolejnych zastrzeżeń do organu wyższego rzędu. Ten etap kontroli został zakończony. Dokument ten nie podlega kontroli sądownictwa administracyjnego. Mówi o tym szereg wyroków, które choć dotyczą bezpośrednio NIK, mogą być przywoływane per analogiam (przykładowo, postanowienie WSA w Warszawie z 29 listopada 2010 r., V SA/Wa 2517/10, LEX nr 781401). Nie można zatem porównywać wystąpienia pokontrolnego z decyzją administracyjną – tj. jednostronnym, władczym aktem organu administracyjnego, rozstrzygającym indywidualną sprawę konkretnego adresata (szeroko analizowano tę sprawę w: E. Jarzęcka-Siwik, B. Skwarka, Najwyższa Izba Kontroli. Komentarz do ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, Warszawa 2017, s. 208 i n.; a także E. Jarzęcka-Siwik, B. Skwarka, Dopuszczalność zaskarżania wyników kontroli – możliwość weryfikacji ustaleń pokontrolnych, KP 2013/4). Dzieje się tak dlatego, że jak już podnoszono w literaturze: "W przypadku kontroli w administracji rządowej nie jest możliwe kwestionowanie zaleceń lub wniosków dotyczących usunięcia nieprawidłowości lub usprawnienia funkcjonowania jednostki kontrolowanej. Warto też pamiętać, że wnioski i zalecenia nie są wiążące dla kontrolowanego. Nawet NIK nie dysponuje środkami oddziaływania służącymi do skutecznego egzekwowania realizacji wniosków i zaleceń (por. T. Bolek i M. Dobruk Komentarz do art. 48 ustawy o kontroli administracji rządowej, stan prawny 2017.10.15, LEX). Kontynuując myśl powołanych autorów dotyczącą działań na drodze egzekucji wskazać należy, że w orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że wydanie zaleceń pokontrolnych nie oznacza, że zalecenia pokontrolne stanowią akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Niewykonanie wniosków i zaleceń zawartych w dokumencie, nie może być podstawą wszczęcia egzekucji administracyjnej. Innymi słowy, sformułowany w zakwestionowanym piśmie wniosek zalecający zwrot określonej kwoty nie może być uznany za stwierdzenie istnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Sformułowany w omawianych zaleceniach wniosek dotyczący zwrotu określonej kwoty, w istocie rzeczy stanowi powiadomienie o zamiarze podjęcia działań ukierunkowanych do windykacji tej kwoty na właściwej drodze prawnej w przypadku braku dobrowolnego jej uregulowania (por. postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07, LEX nr 485377). Stwierdzić dalej należy, że dopiero niewywiązanie z się z zaleceń może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego i decyzyjne określenie kwoty zwrotu. To rozstrzygniecie decyzyjne będzie już podlegało kontroli sądowoadministracyjnej. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że powołane w skardze kasacyjnej dwa pisma organu: z dnia [...] lipca 2017 r. zobowiązujące rektora uczelni do realizacji zaleceń w ciągu 10 dni pod rygorem skutków prawnych oraz z dnia [...] października 2017 r. zobowiązujące stronę do zwrotu środków pod rygorem wszczęcia postępowania administracyjnego są jedynie pochodną wystąpienia pokontrolnego, ale nie stanowią jego integralnej części. Są one jedynie zapowiedzią wszczęcia postępowania administracyjnego, którego efektem może być dopiero indywidualny akt administracyjny w postaci decyzji podlegający kontroli sadowoadministracyjnej. W tym drugim z przywołanych pism wskazuje się wprost w zakresie dotacji na zadania związane ze stwarzaniem studentom i doktorantom, będącymi osobami niepełnosprawnymi warunków do pełnego udziału w procesie kształcenia, że niezastosowanie się do zaleceń będzie skutkowało wszczęciem postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji, o której mowa w art. 169 ust. 6 ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2017, poz. 2077 ze zm.), tj. określającej kwotę dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu państwa oraz termin, od którego nalicza się odsetki. Mając na względzie powyższe skonstatować wypada, że strona nie zgadzając się zaleceniem zwrotu dotacji może doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji o zwrocie dotacji, którą może zakwestionować w toku instancji administracyjnej, a później skierować skargę do WSA. Tym samym stronie w spornym zakresie będzie przysługiwała ochrona sądowa. W ocenie NSA nie jest dopuszczalne w ramach wykładni art. 3 p.p.s.a. uznanie, że stronie przysługuje możliwość podwójnego skarżenia tej samej kwestii, np. zwrotu dotacji, raz w wyniku zaskarżenia wystąpienia pokontrolnego jako aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., drugi raz w wyniku zaskarżenia decyzji administracyjnej, jako aktu kontrolowanego przez sąd administracyjny na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, Nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi.