II OSK 426/18

Dnia 20 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 369/17 w sprawie ze skargi P. K. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 369/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę P. K. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Zaskarżony zarządzeniem Wojewoda [...], na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w C. – P. K.. Organ ustalił, że w okresie kiedy skarżący sprawował mandat radnego prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminnego w rozumieniu art. 43 w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g. A mianowicie wykorzystywał w ramach prowadzonej działalności gospodarczej nieruchomości należącego do Gminy C., tj. pomieszczenia Ośrodków Kultury w Ł. i C., gdzie prowadził szkolenia z zakresu BHP; na podstawie zawartych umów z kierownikami tych samorządowych instytucji kultury (gminny osób prawnych – art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. organizowaniu prowadzeniu działalności kulturalnej; Dz. U. z 2012 r., poz. 406 ze zm.) otrzymywał miesięcznie odpowiednio 85 zł i 100 zł. Mając to na uwadze organ stwierdził, że w sprawie zachodzi przesłanka określona w art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 15), zgodnie z którą wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej działalności (w tym przypadku działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy). W sytuacji zatem, gdy Rada Miejska w C. nie podjęła uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego (zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego), Wojewoda [...], na podstawie art. 98a ust. 1 u.s.g., pismem z dnia 9 stycznia 2017 r. wezwał Radę Miejską w C. do podjęcia w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w C., a następnie – skoro w określonym terminie Rada Miejska w C. nie podjęła wymaganej prawem uchwały – Wojewoda [...] na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g., pismem z dnia 15 lutego 2017 r. zawiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o konieczności wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego i zarządzeniem zastępczym z dnia 3 marca 2017 r. stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w C. – P. K.. Powyższe zarządzenie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku P. K., domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości. Ponadto wniesiono o przesłuchanie P. K. na okoliczność sposobu prowadzenia działalności gospodarczej i braku konieczności korzystania (władania) mieniem komunalnym dla celów wykonywania umów szkolenia wstępnego z zakresu BHP. Skarżący sformułował zarzuty dotyczące naruszenia: art. 24f ust. 1, art. 98a ust. 2 u.s.g., art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 39, art. 391 w zw. z art. 28 K.p.a., art. 6 K.p.a., art. 9 K.p.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 369/17, oddalając skargę, wskazał na istotę zakazu wynikającego z art. 24f u.s.g. i wyjaśnił na czym polega "wykorzystanie mienia komunalnego" (por. uchwała NSA z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 1/07; wyrok WSA w Poznaniu z 19 października 2016 r., IV SA/Po 540/16; wyrok NSA z 6 lipca 2017 r., II OSK 935/17; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 29 czerwca 2016 r., II SA/Go 417/16; wyroki NSA: z 3 sierpnia 2017 r., II OSK 765/17; z 5 listopada 2010 r., II OSK 1714/10; z 1 lipca 2010 r., II OSK 921/10; z 24 listopada 2014 r., II OSK 2892/14; z 24 listopada 2014 r., II OSK 2892/14). W ocenie Sądu, z akt sprawy w sposób bezsprzeczny wynika, że skarżący na podstawie umów zawartych z samorządowymi instytucjami kultury, tj. Ośrodkiem Kultury w C. i Ośrodkiem Kultury w Ł. (położonymi na nieruchomościach stanowiących własność Gminy Miejskiej w C. i przekazanych ww. Ośrodkom w użytkowanie wieczyste), prowadził w ww. instytucjach komunalnych (w ich pomieszczeniach) działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu szkoleń z zakresu BHP, za które pobierał comiesięczne wynagrodzenie. Okoliczności te zostały stwierdzone zarówno na podstawie ww. umów, jak również wyjaśnień osób zarządzających ww. Ośrodkami Kultury oraz na podstawie faktur VAT wystawianych co miesiąc przez skarżącego i zgodnie z uzasadnionym – w ocenie Sądu – stanowiskiem Wojewody [...] stanowiły wiarygodne i wystarczające dowody wskazujące na fakt prowadzenia przez skarżącego po objęciu mandatu radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. W świetle art. 24f u.s.g. dla oceny faktu "wykorzystania mienia komunalnego" w świetle przedstawionej regulacji – nie miały znaczenia podnoszone w skardze takie okoliczności, jak brak użytkowania, dzierżawienia, najmowania, umownie lub bezumownie, odpłatnie lub nieodpłatnie powierzchni ww. Ośrodków w celu prowadzenia szkoleń, a także ustalenie, co do możliwości decydowania radnego o sposobie wykorzystywania mienia w całości lub części, czy też ustalenia, czy wykonywanie tej działalności przez radnego mogło (choćby potencjalnie) negatywnie wpływać na możliwość korzystania z tego samego mienia przez inne podmioty. W niniejszej sprawie istotny dla jej rozstrzygnięcia pozostawał fakt obiektywnie istniejącej relacji pomiędzy skarżącym (radnym), a dysponującymi mieniem komunalnym – samorządowymi instytucjami kultury, polegający z jednej strony na świadczeniu przez skarżącego usług (w zakresie szkoleń BHP) przy pomocy choćby "substancji lokalowej" ww. Ośrodków Kultury, a więc mienia komunalnego należącego do tych instytucji, a z drugiej – na otrzymywaniu za te usługi wynagrodzenia z budżetu tychże instytucji, tj. z aktywów pieniężnych należących do tych instytucji, stanowiących również mienie komunalne w rozumieniu art. 43 u.s.g. W tym miejscu, odnosząc się do zarzutów zgłaszanych przez pełnomocnika skarżącego, że organ nie wyjaśnił z jakich środków radny otrzymywał wynagrodzenie świadcząc usługi na rzecz gminnych jednostek organizacyjnych, w ocenie Sądu, okoliczność ta nie mogła mieć znaczenia, gdyż w istocie wszystkie środki finansowe, którymi dysponują instytucje samorządowe (bez względu na ich pochodzenie), z chwilą ich przekazania do budżetu samorządowej instytucji kultury wchodzą w skład mienia komunalnego tej jednostki samorządowej. Ponadto dokonana przez organ nadzoru interpretacja art. 24f ust. 1 u.s.g. nie pozostaje w sprzeczności z przepisami Konstytucji RP, w tym zasadą swobody prowadzenia działalności gospodarczej i zasadą równości wobec prawa. Zakaz wykorzystywania mienia publicznego dla celów indywidualnych mieści się w wartościach demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), które w działaniach władz publicznych rzetelności ich wykonywania przypisuje szczególną wagę i znaczenie. Przyjęty w ustawie zakaz nie pozbawia jednostki pełnej swobody wyboru co do podjęcia funkcji publicznej, czy prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego. Wskazanej regulacji nie można uważać też za ingerencję nieproporcjonalną, gdyż wygaśnięcie mandatu jest skutkiem realnego naruszenia spoczywającego na radnym obowiązku (por. wyrok NSA z 6 września 2016 r., II OSK 1269/16). W wyroku z dnia 13 marca 2007 r. (sygn. akt K 8/07, OTK-A 2007/3/26) Trybunał Konstytucyjny co prawda wskazał, że bierne prawo wyborcze obejmuje sobą uprawnienie do bycia wybranym, ale także do sprawowania mandatu uzyskanego w wyniku niewadliwie przeprowadzonych wyborów przez okres pełnej kadencji. Niemniej pozbawienie mandatu jest dopuszczalne, jeżeli odbywa się na zasadach przewidzianych w ustawie i z przyczyn koniecznych w demokratycznym państwie prawa. Mając to na uwadze przyjąć należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza powołanych w skardze regulacji ustawy zasadniczej. Zamierzonego skutku w niniejszej sprawie nie mogły wywrzeć także powołane w skardze zarzuty wskazujące na naruszenie przez organ nadzoru w niniejszej sprawie przepisów postępowania administracyjnego, gdyż ustawodawca w przepisie art. 98a u.s.g. nie przewidział w sprawach dotyczących wydawania zarządzeń zastępczych stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Odesłanie takie znajduje się w art. 91 ust. 5 u.s.g., jednak przepis ten reguluje wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych, których nie można utożsamić z zarządzeniem zastępczym, ponieważ rozstrzygnięcie nadzorcze negatywnie ocenia akt, który został już uprzednio wydany przez organ gminy, a zarządzenie zastępcze zostaje wydane z powodu braku aktu organu gminy (zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 784/17; wyrok WSA w Białymstoku z 9 kwietnia 2014 r., II SA/Bk 253/14). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że Wojewoda [...] zasadnie przyjął, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 24f u.s.g., które zobowiązywały do wydania przez Radę Miejską w C. uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego P. K., a wobec nie podjęcia takiej uchwały do wydania przez organ nadzoru zarządzenia zastępczego w oparciu o art. 98a u.s.g. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył P. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonego zarządzenia; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zawnioskowano także na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. o podjęcie uchwały z uwagi na rozbieżnictwo w orzecznictwie w zakresie wykładni art. 24f u.s.g. (por. wyroki NSA: z 14 września 2016 r., II OSK 1879/16 i z 6 września 2016 r., II OSK 1269/16). Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - błędną wykładnię art. 24f ust. 1 u.s.g. przez bezpodstawne przyjęcie, że prowadzenie działalności gospodarczej przez radnego P. K., gdzie radny wykonywał umowy zawarte z ww. Ośrodkami Kultury polegające wyłącznie na wstępnych szkoleniach stanowiskowych BHP, gdzie radny przekazywał jedynie wiedzę specjalistyczną pracownikom danej jednostki – bez użytkowania, dzierżawienia, najmowania – umownie lub bezumownie, odpłatnie lub nieodpłatnie powierzchni ww. podmiotów – jest wykorzystywaniem mienia komunalnego; - art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP – zasady praworządności przez nieuwzględnienie przy wykładni przepisów prawa, że instytucje represyjne i sankcje mogą być stosowane tylko w granicach dopuszczalnych prawem, przy wyłączeniu wykładni rozszerzającej. Sąd zaś dokonał wykładni rozszerzającej przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g., uznając, że pierwszeństwo przysługuje wyłącznie dla interesu publicznego wyrażającego się w zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania poddające w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, w okoliczność sprawy jednoznacznie wskazujących, że interes publiczny nie mógł doznać uszczerbku w wyniku działalności skarżącego; - art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż skarżone orzeczenie naruszyło konstytucyjną zasadę proporcjonalności, gdzie zasada ta w aspekcie formalnym wymaga, aby ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw wprowadzane były w formie ustawy i nie naruszały istoty danej wolności lub prawa podmiotowego, i tylko wtedy, gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie – tak więc nie można rozpatrywać ograniczenia danej wolności w oderwaniu od celu, jaki chce się osiągnąć – w przedmiotowej sprawie WSA w Gdańsku nie zweryfikował i nie sprawdził, że Wojewoda [...], przy wydawaniu zarządzenia zastępczego, w żaden sposób nie dokonał sprawdzenia czy wykonywanie umów z ww. Ośrodkami Kultury przez skarżącego mogło, choćby potencjalnie, naruszyć interes publiczny, zwłaszcza w sytuacji, gdzie skarżący nie wynajmował, nie dzierżawił ani nie brał w użyczenie oraz bezumowne korzystanie żadnych pomieszczeń (m.in. nie prowadził szkoleń dla grup w ww. Ośrodkach Kultury – co wymagałoby korzystania z sali). Celem ustawodawcy, przy ustanawianiu zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, była chęć zapobiegnięcia ewentualnemu wykorzystaniu mandatu radnego w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Pomijając, kwestionowany przez stronę skarżącą, aspekt "korzystania" z mienia gminnego przez Radnego, należy wskazać, że: a) zawarł on umowy z Ośrodkiem Kultury w Ł. w dniu 1 sierpnia 2014 r., a z Ośrodkiem Kultury w C. w dniu 1 lutego 2010 r., a więc przed objęciem mandatu radnego, ponadto umowy te zostały już rozwiązane; b) w ramach realizowanych umów otrzymywał niewielkie wynagrodzenie (100 i 85 zł miesięcznie); c) przed objęciem mandatu radnego skarżący uzyskał opinie radcy prawnego Gminy C., którą to opinię radca prawny G. Z. potwierdziła pisemnie w dniu 8 listopada 2016 r., gdzie skarżący uzyskał zapewnienie, że jego działalność nie narusza prawa; tzn. skarżący podejmował wszelkie działania mające [na celu] sprawdzenie legalności przedsiębranych przez siebie czynności; d) jedna z zawartych umów skarżącego została wypowiedziana przez Dyrektora Ośrodka Kultury, co potwierdza brak możliwości wpływania na swoją pozycję (uprzywilejowanie) przez skarżącego. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 133 § 1 p.p.s.a. przez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, a w szczególności z pominięciem, że : a) w oświadczeniu Dyrektora Ośrodka Kultury w Ł. z dnia 4 listopada 2016 r. widnieje cyt. "korzystał z naszych pomieszczeń i udzielał szkoleń wewnętrznych pracownikom jednostki" – brak wskazania z jakich pomieszczeń miał korzystać radny – całości Ośrodka Kultury, czyjego części; na zasadach wyłączności czy współposiadania; na czym polegało korzystanie (zajmowanie sal, prowadzenie prelekcji, i in.); w jakim czasie; ewentualnie w jaki sposób "korzystanie" radnego wpływało na możliwość korzystania z Ośrodka przez osoby trzecie. b) w oświadczeniu Pana J. S. (z up. Dyrektora) Ośrodka Kultury w C. z dnia 4 listopada 2016 r. wskazuje się, że radny P. K. prowadził szkolenia cyt.: "wstępne ogólne za zakresu BHP w przypadku podjęcia zatrudnienia z wybranym pracownikiem, za nieodpłatnym użyczeniem pomieszczenia" – brak wskazania z jakiego pomieszczenia mógł korzystać radny; czy korzystał kiedykolwiek z pomieszczenia w ww. Ośrodku; ewentualnie w jakim czasie; w jaki sposób "korzystanie" radnego mogło wpływać na możliwość korzystania z Ośrodka przez osoby trzecie. - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 10 § 1 i art. 11 K.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżone zarządzenie nadzorcze Wojewody [...] nie zostało doręczone skarżącemu P. K. i w rezultacie wydane zostało bez możliwości złożenia przez niego wyjaśnień w sprawie i czynnego udziału w postępowaniu. Pozbawienie strony możliwości działania jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu oraz zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie z art. 24f ust. 1 u.s.g. wynika jasna zasada, zgodnie z którą radny w ramach prowadzonej/wykonywanej działalności gospodarczej nie może wykorzystywać mienia komunalnego. Przepis ten dotyczy każdej działalności gospodarczej prowadzonej z wykorzystaniem każdej formy mienia komunalnego. Radny nie może zatem wykorzystywać mienia komunalnego w prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. W okolicznościach tej sprawy nie można też uznać aby wykorzystane mienie komunalne (środki pieniężne i pomieszczenia w dwóch ww. Ośrodkach Kultury) było mieniem ogólnodostępnym. Nie chodzi tu zatem, jak wskazano w zarzucie skargi kasacyjnej, o to czy wykonywana usługa przez przedsiębiorcę jest ogólnodostępna, lecz czy takie cechy wykazuje wykorzystane mienie komunalne. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, z mieniem komunalnym ogólnodostępnym mamy do czynienia gdy jest ono wykorzystywane na powszechnych zasadach, tj. gdy w normalny sposób korzysta się z takiego mienia publicznego jak przykładowo z parkingów, bibliotek gminnych etc. Pojęcia ogólnodostępnego mienia komunalnego nie można utożsamiać z wykonywaną działalnością gospodarczą jako ogólnie dostępną dla każdego. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że omawiana zasada ma charakter antykorupcyjny i niejako "wymuszający" określoną postawę radnego, jako tej osoby, która cieszy się powszechnym zaufaniem działa wyłącznie na rzecz swojej społeczności lokalnej, a nie na własny rachunek. Nie chodzi tu zatem o jakąkolwiek dyskryminację (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP) osoby pełniącej funkcję radnego, lecz zagwarantowanie wykonywania działalności radnego w sposób przejrzysty i nie budzący wątpliwości. Nie można też doszukać się naruszenia wymogów odnoszących się możliwych ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności (art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Wynikająca z art. 24f ust. 1 u.s.g. zasada dotyczy bowiem wszystkich potencjalnych radnych. Ponadto wyżej omawiana zasada dotyczy sposobu w jaki powinien być wykonywany mandat radnego. Poza tym przedmiotowy zakaz sformułowany w art. 24f ust. 1 u.s.g. wpisuje się w regułę wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Został bowiem ustanowiony ustawą. Jego antykorupcyjny charakter jest konieczny właśnie dla moralności publicznej wskazywanej w ww. przepisie Konstytucji. W ogólności chodzi bowiem o interes publiczny, którego realizacji służy antykorupcyjna norma zawarta w art. 24f ust. 1 u.s.g. Ma ona na celu, co podkreślał Trybunał Konstytucyjny, "zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania" (uchwała TK z 13 kwietnia 1994 r., W 2/94, publ. OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Z tych względów wszelkie wątpliwości związane z interpretacją normy art. 24f ust. 1 u.s.g. nie powinny prowadzić do obejścia ratio legis i do działalności niezgodnej ze standardami uczciwego wykonywania mandatu radnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że sformułowanie: "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne. Dlatego też bez znaczenia jest wartość wykorzystanego mienia komunalnego, czy też które konkretnie lokalne były wykorzystywane przez radnego dla prowadzonej działalności gospodarczej, a raczej znaczenie na sam fakt wykorzystania takiego mienia podczas pełnienia mandatu radnego. Podnoszona w skardze kasacyjnej argumentacja dotycząca późniejszego rozwiązania umów, wielkości otrzymanego miesięcznego wynagrodzenia oraz uzyskanej opinii radcy prawnego; wypowiedzenia jednej z umów nie ma znaczenia dla powyższej oceny. Tym samym nie można w tym zakresie doszukać się naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 10 § 1 i art. 11 K.p.a. Chodzi tu o pewną subtelną różnicę, która ma decydować o uczciwości radnego. Omawiana zasada ma nie tylko przeciwdziałać korupcji, ale także służyć utrzymaniu autorytetu władzy i nieosłabiania zaufania wyborców i opinii publicznej do jej prawidłowego funkcjonowania – czyli innymi słowy, by funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale by nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć, choćby mylnie, takie wrażenie. W skardze kasacyjnej zaś strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje, że wykorzystała mienie komunalne. Inne wskazywane w skardze kasacyjnej względy (kredytowanie działalności Gminy; treści zleconych ogłoszeń) związane z wykorzystaniem tego mienia nie mają zaś znaczenia dla wyniku sprawy, który związany był z otrzymanymi przez radnego środkami pieniężnymi Gminy za wykonaną przez radnego usługę w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Takie zaś okoliczności wyczerpują hipotezę zawartą w art. 24f ust. 1 u.s.g., co stanowi przesłankę do wygaszenia mandatu radnego. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 24f ust. 1 u.s.g.; art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP; art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 10 § 1 i art. 11 K.p.a. należało uznać jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.