II SAB/Kr 146/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Agnieszka Nawara- Dubiel (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2017 r. sprawy ze skargi M. A. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...] w sprawie znak: [...] o ustalenie warunków zabudowy skargę oddala. M. A. wniosła w dniu 15 maja 2017 r. skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta Krakowa postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze oraz garażem podziemnym dwupoziomowym na działkach nr [...] obr. [...], wraz z infrastruktura techniczną na działkach nr [...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...], [...] [...], [...] obr. [...] i [...] Obr. [...] oraz budową pasa włączenia i wyłączenia na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...] i nr [...] obr. [...] oraz murów oporowych na dz. [...] Obr. [...] i [...],[...] obr. [...] przy ul. [...] w K." (znak sprawy: [...]). Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 4. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 5. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Ponadto strona skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi opisano szczegółowo przebieg postępowania, które zostało wszczęte wnioskiem z dnia 18 marca 2013 r. i zakończone decyzją organu I instancji z dnia 22 marca 2017 r. o umorzeniu postępowania. Przyczyną umorzenia było podjęcie w dniu 15 lutego 2017 roku Uchwały Rady Miasta Krakowa LXIV/1414/17 ustalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Park Rzeczny Drwinka-Podedworze" dla obszaru obejmującego między innymi działki nr [...] i [...] Obr. [...], dla których to działek miały zostać ustalone warunki zabudowy. Wniesienie skargi M. A. poprzedziła zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, wniesionym na podstawie art. 37 k.p.a. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w dniu 13 marca 2017 r. W ocenie skarżącej podejmowane w toku postępowania przez organ czynności procesowe nie charakteryzowały się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania i miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie i dokonywał czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 22 marca 2017 roku nr [...] Organ w przeważającej mierze skupia się na usprawiedliwieniu przewlekłego sposobu procedowania i podejmuje próbę przerzucenia na skarżącą odpowiedzialności za zaistniałą przewlekłość. Zdaniem skarżącej od samego początku organ ewidentnie dążył do negatywnego załatwienia sprawy i podejmował liczne działania mające na celu spowodowanie przewłoki postępowania. Z uwagi na sugestie i sposób procedowania Organu, w dniu 17 czerwca 2013 roku, Skarżąca złożyła wniosek o zawieszenie postępowania, aby uzyskać wszystkie żądane przez organ dokumenty. Skarżąca w okresie zawieszenia postępowania z przedstawicielami organu, w tym Wydziałów i Jednostek współpracujących z Wydziałem Architektury i Urbanistyki UMK postarała się wypracować rozwiązania, które umożliwiłyby jej pozytywnych uzgodnień Geologa Powiatowego i Zarządcy Drogi. W dniu 21 maja 2015 roku złożyła wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania i przedłożyła organowi szereg dokumentów, spełniając tym samym wszelkie wymogi stawiane przez organ (nawet te niewymagane przez prawo) pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W szczególności przedłożyła dokumentację geologiczną-inżynierską, decyzję Prezydenta Miasta Krakowa zatwierdzającą ww. dokumentację, a także aktualne warunki techniczne dysponentów sieci i uzyskaną indywidualnie przez Inwestora opinię ZIKiT w K. do koncepcji obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, wraz z koncepcją. Postępowanie podjęto 3 czerwca 2015 r., a 8 października 2015 r, wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem skarżącej decyzja ta była rażąco wadliwa i przedwczesna, przez co Prezydent Miasta Krakowa dodatkowo przyczynił się do przewlekłości postępowania. Po uchyleniu tego rozstrzygnięcia przez SKO w [...] w dniu 1 lutego 2016 r., organ I instancji w dalszym ciągu nie załatwiał sprawy. Dopiero po kilku latach prowadzenia postępowania wskazał skarżącej, że do zakończenia postępowania koniecznym jest ustalenie pełnej listy stron postępowania, przygotowanie analizy urbanistyczno - architektonicznej, przygotowanie projektu decyzji, uzyskanie uzgodnienia z Wojewodą i Marszałkiem Województwa zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powiadomienie stron o zakończeniu postępowania. Zdaniem skarżącej o przewlekłym prowadzeniu postępowania świadczy również tworzenie bardzo szerokiego kręgu stron, których organ administracji nie był w stanie precyzyjnie ustalić. Skarżąca zauważyła, że w wyroku z dnia 14 stycznia 2016 r. o sygn. II OSK 1214/15 nie tylko dopuszczono możliwość rozpoznania skargi na przewlekłość postępowania po wydaniu decyzji, ale również skargi na bezczynność. Oczywiste jest, ze w takiej sytuacji stronie skarżącej przysługują jedynie roszczenia przewidziane w art. 149 §1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Za wyrokiem z dnia 3 września 2013 r. II OSK 891/13 wskazała, że ze spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne i cywilne wynika, że nieterminowe załatwianie spraw przez organy administracji często powoduje, iż żądany przez stronę akt mający znaczenie dla realizacji określonych praw lub obowiązków staje się nieprzydatny, bezprzedmiotowy w razie wydania go ze znacznym opóźnieniem, a w konsekwencji może powodować powstanie szkody majątkowej, tak jak to miał miejsce w niniejszej sprawie. Wówczas ochrona interesu strony wymaga dochodzenia stosownych roszczeń na drodze cywilnej. Natomiast, w orzecznictwie sądów cywilnych i piśmiennictwie dotyczącym odpowiedzialności odszkodowawczej uregulowanej w art. 417 [1] § 3 k.c. wskazuje się na niezbędność uzyskania prejudykatu, jakim jest orzeczenie sądu administracyjnego bądź organu administracji w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie wskazując, że zasadniczym powodem długotrwałości rozpoznawania sprawy było zawieszenie postępowania na wniosek inwestora na okres niemal 24 miesięcy, kilkukrotne doprecyzowywanie wniosku przez pełnomocnika inwestora trwające łącznie w dwóch etapach ok. 11 miesięcy, a także rozpatrywanie sprawy przez organ II instancji przez okres 6 miesięcy. Podkreślono, że czynności profesjonalnego i doświadczonego w branży architektonicznej pełnomocnika skarżącej podejmowane były w sposób niedbały, a sam wniosek o ustalenie warunków zabudowy był wielokrotnie błędnie i nieskutecznie modyfikowany. Ponadto zwrócono uwagę na rozmiar i charakter inwestycji oraz bardzo skomplikowane uwarunkowania terenu, co skutkowało jej znacznym oddziaływaniem na okoliczne tereny i w konsekwencji również bardzo obszernym kręgiem stron postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem zaskarżenia, który musi zostać wyczerpany jest zażalenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Przed wniesieniem skargi skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia, złożyła bowiem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie na bezczynność oraz przewlekłość Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiotowym postępowaniu. Fakt, że zażalenie to zostało rozpoznane już po wniesieniu skargi do WSA nie wpływa na ustalenie, że w sprawie wyczerpano środki zaskarżenia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. II OSK 1478/12 (LEX nr 1282310) warunek zawarty w art. 52 § 1 p.p.s.a., tj. wyczerpanie środków zaskarżenia, rozumiany powinien być w postępowaniu ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jako złożenie środka prawnego w postaci zażalenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu, do którego wniesiono ww. środek prawny. Przepis art. 149 § 1 i §1a p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Orzekając w sprawie ze skargi na bezczynność należy więc przede wszystkim ocenić, czy w dacie wnoszenia skargi oraz w dacie wyrokowania organ administracji pozostawał w stanie bezczynności - i w tym zakresie ewentualnie zobowiązać organ do wydania aktu lub podjęcia czynności, bądź też umorzyć postępowanie jeżeli bezczynność ustała po wniesieniu skargi. O ile sąd stwierdzi istnienie stanu bezczynności przynajmniej w dacie wniesienia skargi, powinien orzec również, czy w związku ze stwierdzoną bezczynnością miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz czy zasadne jest wymierzenie grzywny. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe jest ustalenie, czy sąd administracyjny może oceniać stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy skarga została wniesiona już po zakończeniu postępowania administracyjnego przed danym organem administracji publicznej. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie: decyzję umarzającą postępowanie Prezydent Miasta Krakowa wydał w dniu 22 marca 2017 r., natomiast skarga do WSA w Krakowie została wniesiona w dniu 15 maja 2017 r. Utrwalony jest już w orzecznictwie pogląd dotyczący orzekania w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Jak wynika z uchwały 7 sędziów NSA z dnia z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS 6/08 (ONSAiWSA 2009/4/63) w takim przypadku postępowanie sądowe podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Po zmianie art. 149 p.p.s.a. dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658) przyjmuje się, że obowiązek umorzenia postępowania dotyczy tylko orzekania w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, natomiast nie zwalnia Sądu od orzeczenia, czy w dacie wniesienia skargi stan bezczynności istniał, a jeżeli tak, to czy miała ona charakter rażącego naruszenia prawa, a także ewentualnie o orzeczeniu grzywny lub przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Odmiennie jednak sytuacja przedstawia się w przypadku wniesienia skargi w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. już po zakończeniu postępowania administracyjnego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska skarżącej, iż w takim przypadku należy badać kwestie określone w art. 149 § 1a, § 1b i § 2 (czy doszło do rażącego naruszenia prawa, czy są podstawy do nałożenia grzywny albo zasądzenia sumy pieniężnej). Sąd podziela w pełni argumentację przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 853/17 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl) i w powołanej tam literaturze oraz orzecznictwie. NSA wskazał w uzasadnieniu tego wyroku: "wypada podzielić pogląd wyrażony przez sąd I instancji, uznając za trafne stanowisko, zgodnie z którym skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddalaniu w razie wniesienia jej do sądu już po zakończeniu postępowania administracyjnego, w którym zarzuca się organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie zarówno w piśmiennictwie (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, wyd. 5, 2017 r. kom. do art. 149, uwaga II.1), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29.09.2016 r., II SAB/Kr 134/16, z dnia 22.12.2014 r. II SAB/Kr 257/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22.03.2016 r. IV SAB/Wa 41/16 oraz z dnia 8.01.2016 r. VII SA/Wa 1205/15). Podkreślić bowiem należy, iż zasadniczym celem skargi zarówno na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (jak też na bezczynność organu), jest dyscyplinowanie organu administracji poprzez zwalczanie niepożądanego stanu polegającego na braku należytej aktywności organu oraz braku stosownej dynamiki podejmowanych czynności. Zgodnie z art. 149 par. 1 pkt 1-3 p.p.s.a., uwzględnienie takiej skargi polega na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, a także – zgodnie z par. 1a wskazanego przepisu – stwierdzeniu czy przewlekłość (bezczynność) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy przy tym zauważyć, że w przypadku wniesienia skargi do sądu na przewlekłość już po zakończeniu postępowania administracyjnego, wskazana wyżej funkcja tej skargi (dyscyplinująca) nie może zostać osiągnięta, skoro akt lub czynność do wydania którego sąd mógłby zobowiązać organ administracji – został już wydany. Nadto, przyjęcie poglądu o dopuszczalności wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania już po zakończeniu tego postępowania, prowadziłoby w konsekwencji także do trudnej do zaakceptowania sytuacji, w której przedmiotowa skarga do sądu administracyjnego mogłaby być wniesiona w dowolnym właściwie czasie, z zatem nawet wiele lat po wydaniu decyzji kończącej postępowanie. W demokratycznym państwie prawa, zasada stabilizacji stosunków prawnych odgrywa niebagatelne znaczenie i trudno doszukać się racji przemawiających, w ocenianym przypadku, za dopuszczalnością czynienia wyjątku od tej zasady. Także kwestia dotycząca ewentualnej odpowiedzialności cywilnej za szkodę spowodowaną przewlekłością postępowania administracyjnego nie uzasadnia możliwości skutecznego wnoszenia przedmiotowej skargi do sądu administracyjnego po zakończeniu postępowania administracyjnego. Strona bowiem, która należycie dba o własne interesy, winna bez zwłoki wykorzystywać przysługujące jej instrumenty prawne zwalczania przewlekłości postępowania. Odbywać się to więc winno do czasu zakończenia tego postępowania administracyjnego. Nie sposób przy tym premiować strony, która zwleka ze skargą na przewlekłość, inicjując postępowanie sądowe już po wydaniu przez organ administracji decyzji kończącej prowadzone postępowanie. Mając na uwadze przedstawione racje, należy uznać, że wyrok uwzględniający skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie może zostać wydany, jeżeli nie toczy się już to postępowanie, w którym skarżący zarzuca organowi administracji stan przewlekłości. Skarga taka, z powodów o których mowa była wyżej, podlega oddaleniu." Podzielając ten pogląd należało przyjąć, że w każdym przypadku wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania już po zakończeniu postępowania administracyjnego przed skarżonym organem, skarga taka musi podlegać oddaleniu jako bezzasadna. Taka sytuacja zwalnia Sąd z obowiązku badania, czy stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie zaistniał, czy miał charakter rażącego naruszenia prawa, czy istnieją podstawy do nałożenia grzywny albo przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej. Nie może bowiem w niniejszej sprawie nastąpić uwzględnienie skargi w jakimkolwiek zakresie. Dlatego też orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.