III SA/Lu 233/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na akt Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. uchyla zaskarżony akt; II. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz J. S. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem wniesionym w dniu 28 lutego 2017 r. J. wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o zwrot kwoty 425 zł, stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu nr [...] dla samochodu marki [...][...] o nr rej. [...]. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że uiścił kwotę 500 zł tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu, a kwota ta przekraczała koszt wytworzenia karty. W związku z tym i w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, organ pobrał opłatę we wskazanej wysokości bez stosownej podstawy prawnej, co w konsekwencji prowadzi do niezgodności działania organu z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (aktualnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 z późn. zm.). W odpowiedzi na powyższy wniosek, w piśmie z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] odmówił stwierdzenia uprawnienia do zwrotu określonej we wniosku kwoty 425 zł, jako nienależnej. Pismem wniesionym w dniu 29 marca 2017 r. J. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie zwrotu kwoty 425 zł tytułem części opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Prezydent Miasta [...] w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. wezwał J. do dostarczenia pokwitowania dokonania opłaty za kartę pojazdu. Organ poinformował, że na podstawie art. 74 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2016 r., poz. 1047 z późn. zm.) w związku z upływem 5 letniego terminu przechowywania dokumentów księgowych, organ nie jest obowiązany posiadać pokwitowania dokonania opłaty za wydanie karty pojazdu, a ciężar udowodnienia faktu dokonania opłaty za wydanie karty pojazdu spoczywa na żądającym zwrotu. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na akt Prezydenta Miasta [...] zawarty w piśmie z dnia [...] marca 2017 r., polegający na odmowie stwierdzenia uprawnienia do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu nr [...] dla samochodu marki [...] o nr rej. [...], domagając się uchylenia zaskarżonego aktu oraz uznania obowiązku Prezydenta Miasta [...] dokonania na rzecz skarżącego zwrotu kwoty 425 zł, stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu, a także zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 k.p.a.; 2. naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie w sprawie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej; 3. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego; 4. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, iż organ krajowy stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową, a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy TWE jest przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że uiścił na rzecz Prezydenta Miasta [...] kwotę 500 zł tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu nr [...] dotyczącej pojazdu marki [...] o nr rej. [...]. Następnie pojazd ten został zarejestrowany. Obowiązek uiszczenia wymienionej kwoty za wydanie karty pojazdu wynikał z treści § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z dnia 28 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 137, poz.1310). Rozporządzenie to zostało następnie uchylone z dniem 15 kwietnia 2006 r. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz .U. Nr 59, poz. 421). W § 1 tego rozporządzenia określono opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w wysokości 75 zł. Podstawą uchylenia rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust.4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty za kartę pojazdu wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Natomiast niezgodność tego przepisu z art. 217 Konstytucji polega na tym, że opłata pobierana za wydanie karty pojazdu, ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów produkcji i dystrybucji tej karty, ma charakter podatkowej daniny publicznej. Ponadto skarżący podniósł, że zgodnie z przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym dowód rejestracyjny, pozwolenie czasowe, zalegalizowane tablice rejestracyjne i nalepka kontrolna oraz ich wtórniki są wydawane za opłatą oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Natomiast według § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach, dokumenty przedstawione do rejestracji lub wyrejestrowania, których zgodnie z rozporządzeniem nie zwraca się właścicielowi pojazdu, oraz odpowiednio kserokopie dokumentów organ rejestrujący zatrzymuje i tworzy indywidualne teczki, zwane dalej "aktami pojazdu", które przechowuje się według numerów rejestracyjnych pojazdów. Z powyższego wynika, że organ rejestrujący, jakim w tym przypadku był Prezydent Miasta [...], w związku z pierwszą rejestracją wskazanego we wniosku pojazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej musiał pobrać od skarżącego stosowną opłatę. Potwierdzenie dokonania takiej opłaty za wydanie karty pojazdu, zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 września 2003 r. powinno zostać włączone przez organ rejestrujący do akt pojazdu i tam przechowywane. Opłata za wydanie karty pojazdu, która jest wnoszona przy pierwszej rejestracji, nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 k.p.a., a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że skarżący nie wykazał uiszczenia żądanej opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W świetle art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. W sprawach, o których mowa wyżej, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§ 2). W niniejszej sprawie skarga dotyczy aktu Prezydenta Miasta [...] polegającego na odmowie uwzględnienia wniosku o zwrot kwoty 425 zł, żądanej przez skarżącego tytułem części opłaty uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 z późn. zm.), za wydanie karty pojazdu nr [...] dla samochodu marki [...] o nr rej. [...], przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z uwagi na przedmiot zaskarżenia w pierwszej kolejności rozważenia wymaga charakter opłaty za kartę pojazdu oraz dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, jak również forma, w jakiej powinien się wypowiedzieć organ administracji publicznej. Jak podkreślono w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008/2/21), karta pojazdu jest dokumentem przypisanym do pojazdu zawierającym dane identyfikacyjne pojazdu, parametry techniczne pojazdu, dane identyfikacyjne właściciela pojazdu oraz dane potwierdzające rejestrację pojazdu. Kartę pojazdu dla nowego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obowiązany jest wydać właścicielowi pojazdu producent lub importer pojazdu, zaś dla innych pojazdów samochodowych kartę pojazdu wydaje organ właściwy w sprawach rejestracji pojazdów przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 77 ust. 1-3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym). Karta pojazdu samochodowego jest szczególnym dokumentem związanym z określonym pojazdem, identyfikującym ten pojazd oraz właściciela tego pojazdu, wytwarzanym i wydawanym w szczególnym trybie. Rejestracji pojazdu, na wniosek właściciela, stosownie do przepisu art. 73 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, dokonuje właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej. Dokonując rejestracji organ wydaje dowód rejestracyjny i zalegalizowane tablice rejestracyjne oraz nalepkę kontrolną, jeżeli jest wymagana. Również kartę pojazdu właściwy organ wydaje rejestrując pojazd samochodowy (art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym). Oznacza to, że wydanie karty pojazdu samochodowego, tak jak wydanie dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych oraz nalepki kontrolnej, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu. Nie jest możliwe wydanie tych dokumentów bez wydania decyzji o zarejestrowaniu pojazdu. Wydanie karty pojazdu, tak jak wydanie dowodu rejestracyjnego, jest prostą konsekwencją rejestracji pojazdu, w toku rejestracji pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Właściciel pojazdu składając wniosek o zarejestrowanie pojazdu obowiązany jest uiścić opłaty za wydanie dowodu rejestracyjnego (pozwolenia czasowego), tablic rejestracyjnych oraz karty pojazdu. Uiszczenie tych opłat jest warunkiem zarejestrowania pojazdu, co oznacza, że wydanie decyzji o zarejestrowaniu pojazdu jest uzależnione od uprzedniego uiszczenia tych opłat. Skoro bowiem dowód rejestracyjny, tablice rejestracyjne i kartę pojazdu organ może wydać jeżeli dokonuje rejestracji pojazdu (wydaje decyzję administracyjną o zarejestrowaniu pojazdu), to od wniesienia opłat za dowód rejestracyjny, tablice rejestracyjne i kartę pojazdu ustawa uzależnia wydanie decyzji administracyjnej w sprawie o zarejestrowanie pojazdu. Do takich opłat ma zastosowanie art. 261 k.p.a., a więc podanie właściciela z wnioskiem o zarejestrowanie pojazdu, jeżeli opłaty te nie zostały uiszczone, podlega zwrotowi (art. 261 § 2 k.p.a.). Do uiszczenia tych opłat w toku postępowania o zarejestrowanie pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustaw podatkowych, a w szczególności nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2006r. o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 225, poz. 1635 ze zm.), z uwagi na przepis art. 3 tej ustawy, a także ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Obowiązek wniesienia opłaty za wydanie karty pojazdu przez organ nie może być egzekwowany poza sprawą o zarejestrowanie pojazdu. Jeżeli właściciel nie uiści tej opłaty, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu, a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty. W przywołanej uchwale siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, wedle którego skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odwołując się do uzasadnienia uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 r., OPK 1/97 (ONSA z 1997 r., z. 4, poz. 149) Naczelny sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca coraz częściej odchodzi od ukształtowania stosunków administracyjnoprawnych, zachodzących między państwem (jego organami) a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi, w drodze decyzji administracyjnej, na rzecz uprawnień i obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. W takich przypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Właśnie to, że istnienie lub nieistnienie uprawnienia lub obowiązku wynika z przepisów prawa, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o uprawnienie lub obowiązek określonej osoby (podmiotu administrowanego), których źródłem jest obowiązujący powszechnie przepis prawny. W przypadku żądania przez stronę zwrotu opłaty za kartę pojazdu w całości lub w części, bez względu na motywy żądania, przedmiotem sprawy jest to, czy strona miała obowiązek uiszczenia określonej opłaty wynikający z przepisu prawa. Nie ulega wątpliwości, że uiszczenie opłaty za wydanie karty pojazdu jest wykonaniem przez stronę obowiązku wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, o którym organ nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej. Wobec tego żądanie zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu powoduje konieczność odniesienia się przez organ do takiego obowiązku w formie aktu lub czynności, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego. Prowadzi to do wniosku, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wątpliwości co do aktualności tezy wyrażonej we wskazanej uchwale powstały po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885, z późn. zm.). Źródłem wątpliwości w kontekście spornej opłaty stała się treść przepisów art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy o finansach publicznych. Pierwszy z tych przepisów w katalogu środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym wymienia dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Do tej kategorii należy zaliczyć także opłaty za wydanie karty pojazdu pobierane przez starostów na pokrycie kosztów druku i dystrybucji zamówionych i wydawanych właścicielom pojazdów kart. Z kolei zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 ustawy, nieuregulowanych w ustawie o finansach publicznych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej "Zobowiązania podatkowe", regulującego między innymi zagadnienia nadpłaty (rozdział 9). Odesłanie do przepisów k.p.a. oraz odpowiednio stosowanych przepisów dotyczących nadpłaty podatku oznacza, że w przypadku złożenia wniosku o zwrot nadpłaconej opłaty, stanowiącej niepodatkową należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu art. 60 ustawy o finansach publicznych, właściwy organ powinien załatwić sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nowe regulacje znajdują jednak zastosowanie tylko w odniesieniu do opłat pobranych od dnia 1 stycznia 2010 r., a więc po wejściu w życie ustawy o finansach publicznych. Należy zauważyć, że opłaty za wydanie karty pojazdu w wadliwej wysokości były pobierane w okresie znacznie poprzedzającym wejście w życie tej ustawy. W niniejszej sprawie wniosek skarżącego dotyczył zwrotu części opłaty za kartę pojazdu wydaną przy pierwszej rejestracji pojazdu dokonanej w 2004 r. W związku z powyższym rozstrzygnięcia wymaga zagadnienie intertemporalne – jakie przepisy są właściwe do spraw, w których nienależna opłata za wydanie karty pojazdu została pobrana przed 1 stycznia 2010 r., a wniosek o zwrot tej nadpłaconej kwoty został złożony już po tym dniu. W ocenie Sądu, sprawy zwrotu kwoty nadpłaconej przed dniem 1 stycznia 2010 r. z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, wymuszające przez odesłanie do przepisów k.p.a. oraz Ordynacji podatkowej decyzyjną formę rozstrzygania w zakresie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jako niepodatkowej należności budżetowej, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. Podkreślić należy, że pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu następowało bez wydania decyzji administracyjnej dotyczącej ustalenia jej wysokości. Obowiązek wniesienia opłaty za wydanie karty pojazdu nie stanowi też odrębnej sprawy i nie może być egzekwowany poza sprawą o zarejestrowanie pojazdu (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07), a rejestracja dokonywana jest w drodze decyzji administracyjnej. Jest to konsekwentne następstwo tego, że obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały i wynikają wprost z przepisów prawa, to jest z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, stanowiącego, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei wysokość opłaty precyzyjnie określało rozporządzenie wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. W związku z tym do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy nie może odnosić się przepis art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 z późn. zm.), w którym zawarto normę intertemporalną, według której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanów faktycznych takich jak w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw będących w toku w dniu wejścia ustawy w życie, a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał przed dniem wejścia w życie ustawy decyzyjnego trybu załatwienia. Brak jednoznacznej wypowiedzi ustawodawcy w kwestii intertemporalnej każe poszukiwać jej rozstrzygnięcia drogą wykładni i kierowania się ogólnie przyjętymi zasadami prawa międzyczasowego. Przyjęcie jednego z możliwych rozwiązań (dalsze stosowanie przepisów dotychczasowych lub oparcie się na zasadzie bezpośredniego działania nowych przepisów) nie może następować w sposób automatyczny, lecz musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006/3/71). W tym zakresie należy się kierować poszanowaniem wynikającej z art. 2 Konstytucji podstawowej zasady prawa międzyczasowego niedziałania prawa wstecz, sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Gdyby do zwrotu należności pobranej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu tryb rozstrzygania spraw w drodze decyzji administracyjnej. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 tej ustawy odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy działu III Ordynacji podatkowej i - co istotne – powodowałoby to konieczność zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia. Prowadziłoby to do pogorszenia sytuacji prawnej skarżących. Należy zatem przyjąć, że przepisy ustawy o finansach publicznych nie mogą mieć zastosowania do czynności związanych ze zwrotem opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu, jeśli czynność pobrania tej opłaty miała miejsce przed wejściem w życie wskazanej ustawy. Takie stanowisko prezentowane jest w licznych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki: z dnia 18 grudnia 2012 r., I OSK 2105/12, z dnia 19 grudnia 2012 r., I OSK 2091/12, z dnia 12 lutego 2012 r., I OSK 818/12, z dnia 21 marca 2012 r., I OSK 1282/12). W niniejszej sprawie wniosek skarżącego dotyczył zwrotu części opłaty za kartę pojazdu wydaną przy pierwszej rejestracji pojazdu dokonanej w 2004 r., co w konsekwencji przedstawionego stanowiska skutkuje zastosowaniem dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie w drodze decyzji opartej o przepis art. 61 ustawy o finansach publicznych. Kolejną konsekwencją zaprezentowanego stanowiska jest stwierdzenie, że w sprawach o zwrot opłaty za kartę pojazdu uiszczonych przed dniem 1 stycznia 2010 r. nie stosuje się przedawnienia, w tym również na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej. Upływ czasu mógłby być brany pod uwagę przez sąd administracyjny, a wcześniej przez organ administracji publicznej, tylko w przypadku istnienia administracyjnoprawnych regulacji wprowadzających materialne terminy realizacji roszczeń (terminy przedawnienia), jak np. w przypadku zwrotu nadpłaty podatku. W przypadku roszczenia o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu takich regulacji brak, a stosowanie zasad prawa podatkowego jest tu niemożliwe, skoro z przedstawionych na wstępie przyczyn przepisy Ordynacji podatkowej mogą znaleźć zastosowanie tylko do opłat pobranych od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Wskazać należy, że tożsame stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok z dnia 17 maja 2016 r., I OSK 2970/14). Materialnoprawną podstawę pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu stanowił przepis art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, zawierającej upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie U 6/04 orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji. Równocześnie Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. Niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. z ustawą i Konstytucją wynikała z faktu, że zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczało poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Według tych przepisów minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu (art. 77 ust. 4 pkt 2), z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (art. 77 ust. 5). Wbrew dyspozycjom ustawodawcy, Minister Infrastruktury ustalił opłatę uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Tym samym, w ocenie Trybunału, należało uznać kwestionowany przepis rozporządzenia za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający akt wykonawczy uprawnień ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też niezgodność spornej regulacji z art. 217 Konstytucji, ponieważ ustanowiona w niej opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej. Wysokość opłaty nie odzwierciedla faktycznych kosztów "usługi publicznej" w postaci wydania karty pojazdu, stanowi więc w istocie formę daniny publicznej, wykraczającej poza zakres upoważniania ustawowego i niezgodnej z zasadą ustawowej formy nakładania podatków i danin publicznych (art. 217 Konstytucji). Potwierdza to treść późniejszego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 59, poz. 421), w którym opłatę ustalono na kwotę 75 zł, jak również przepis § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., w którym opłatę w takiej samej kwocie 75 zł przewidziano za wydanie wtórnika karty pojazdu. Jednocześnie trzeba wskazać, że mimo, iż utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu została odroczona do dnia 1 maja 2006 r., był on niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od początku jego obowiązywania. W świetle zaś art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sędziowie zachowują uprawnienia do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami przy rozpoznawaniu spraw, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawami, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie. Odmowa zastosowania niezgodnego z ustawą podustawowego przepisu normatywnego wynika z nałożonego na sędziego obowiązku stosowania wyłącznie ustaw. Przytoczone stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądowym (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., OPS 3/00, ONSA 2000/4/136, z dnia 15 grudnia 2000 r., OPK 20/00, ONSA 2001/3/104; wyroki Sądu Najwyższego z dnia 23 kwietnia 2008 r., III KK 475/07, LEX nr 388535 oraz z dnia 26 września 2007 r., III KK 206/07, LEX nr 307755). Zarazem trzeba zauważyć, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu został uznany za niezgodny z prawem unijnym. Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z przepisami unijnymi stała się przedmiotem wydanego w trybie prejudycjalnym postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C 134/07, w którym stwierdzono, że art. 90 akapit 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską sprzeciwia się opłacie takiej, jaką ustalono w § 1 powyższego rozporządzenia, a która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeżeli jest on tam zarejestrowany. W relacji prawa unijnego i prawa krajowego obowiązuje zasada nadrzędności (pierwszeństwa) prawa unijnego nad prawem krajowym. Oznacza to, że sąd krajowy ma kompetencję niestosowania sprzecznych z prawem unijnym przepisów prawa krajowego, niezależnie przy tym od wyroku krajowego sądu konstytucyjnego, który odracza utratę mocy obowiązującej tych przepisów, uznanych za niekonstytucyjne (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 r., III CZP 37/10, LEX nr 578583). Z przytoczonych wyżej względów w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że akt organu administracji polegający na odmowie zwrotu zawyżonej części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo jako wydany bez podstawy prawnej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008, I OSK 52/07, LEX nr 516648, z dnia 15 lutego 2010 r., I OSK 842/09, LEX nr 591320, z dnia 17 lutego 2010 r., I OSK 590/09, LEX nr 591293, z dnia 17 lutego 2010 r., I OSK 591/09, LEX nr 591294 oraz z dnia 17 maja 2016 r., I OSK 2970/14). W niniejszej sprawie, w ramach oceny prawidłowości podjętego przez Prezydenta Miasta [...] w dniu [...] marca 2017 r. aktu odmowy zwrotu na rzecz skarżącego kwoty 425 zł tytułem części opłaty za wydanie karty pojazdu ponownie trzeba podkreślić, że w przypadku żądania przez stronę zwrotu opłaty za kartę pojazdu w całości lub w części przedmiotem sprawy jest to, czy strona miała obowiązek uiszczenia określonej opłaty wynikający z przepisu prawa. Żądanie zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu powoduje konieczność odniesienia się przez organ do takiego obowiązku w formie aktu lub czynności, a skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07). Wprawdzie nie jest więc wymagane w takim przypadku rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, ale nie oznacza to możliwości wydania kończącego postępowanie administracyjne aktu bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Podjęcie czynności w celu szczegółowego ustalenia okoliczności sprawy stanowi realizację ogólnych zasad postępowania administracyjnego, to jest zasady prawdy obiektywnej, nakładającej na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, a także zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej oraz zasady przekonywania. Dopiero też szczegółowe ustalenie okoliczności sprawy daje możliwość prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego i tym samym podjęcia aktu zgodnego z przepisami prawa. Nie można natomiast uznać, iż organ sprostał powyższym obowiązkom w kontrolowanym postępowaniu, zakończonym wydaniem aktu z dnia [...] marca 2017 r. W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. organ odmówił zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, stwierdzając wyłącznie w sposób lakoniczny, iż żądana z tego tytułu kwota 425 zł jest nienależna. Organ nie wyjaśnił przyczyn takiej oceny. Jednocześnie organ na żadnym etapie postępowania administracyjnego wprost nie zakwestionował powołanej w pismach skarżącego okoliczności uiszczenia przez niego opłaty za wydanie karty pojazdu. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. jedynie wezwał skarżącego do dostarczenia pokwitowania dokonania opłaty za wydanie karty pojazdu. Organ poinformował też skarżącego, że na podstawie art. 74 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2016 r., poz. 1047 z późn. zm.), w związku z upływem pięcioletniego terminu przechowywania dokumentów księgowych, organ nie jest obowiązany posiadać pokwitowania dokonania opłaty za wydanie karty pojazdu, a ciężar udowodnienia faktu dokonania opłaty za wydanie karty pojazdu spoczywa na żądającym zwrotu. Z ostatnio przywołanego stwierdzenia organu nie wynika w sposób jednoznaczny czy organ nie jest w posiadaniu dowodu uiszczenia opłaty za kartę pojazdu albo też innego dokumentu księgowego, który mógłby wskazywać na tę okoliczność. Sam bowiem upływ ustawowego terminu przechowywania określonych dokumentów księgowych nie oznacza, iż dokumenty te faktycznie nadal nie są w posiadaniu organu. Treść dokumentów zgromadzonych dotychczas w aktach kontrolowanego postępowania administracyjnego nie pozwala natomiast na wyjaśnienie tej kwestii. Ponadto organ nie odniósł się do okoliczności faktycznego wydania karty pojazdu, co podnosił skarżący oraz co wynika z treści decyzji o zarejestrowaniu pojazdu i karty informacyjnej pojazdu, a co ma istotne znaczenie w sprawie, gdyż z przytoczonych wyżej przepisów wynika, iż warunkiem zarejestrowania pojazdu i wydania karty pojazdu było uiszczenie tej opłaty, pod rygorem zwrotu wniosku. Organ w postępowaniu administracyjnym nie powołał okoliczności, w świetle których możliwe byłoby zaistnienie sytuacji dokonania rejestracji pojazdu mimo niespełnienia ustawowego wymogu uiszczenia opłaty za kartę pojazdu. Organ nie wskazał też na inne okoliczności, które w jego ocenie czyniły żądaną kwotę tytułem części opłaty nienależną. Powyższe oznacza, że organ administracji rozpatrując wniosek skarżącego nie wyjaśnił okoliczności sprawy zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Braki we wskazanym zakresie utrudniają zaś zbadanie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Dopiero ustosunkowując się do zarzutów skargi organ administracji podjął próbę wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia w odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę nie może jednak zastępować braków w zakresie postępowania oraz wyjaśnienia podstaw poddanego kontroli legalności aktu. Wobec stwierdzonych uchybień, bez przeprowadzenia przez organ koniecznego postępowania wyjaśniającego w omówionym zakresie oraz braku należytego wyjaśnienia przesłanek podjętego aktu, zachodziły podstawy do jego uchylenia, a to zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę i dokonać szczegółowych ustaleń okoliczności stanu faktycznego sprawy w celu jej rozstrzygnięcia w sposób zgodny z przepisami prawa oraz pozwalający na skontrolowanie zasadności podjętego aktu lub czynności, w przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego. Z tych wszystkich względów i na podstawie powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadniają przepisy art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 roku poz. 1804).