II OZ 69/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. B. i R. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 652/17 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi K. B. i R. B. na uchwałę Rady Gminy Kościerzyna z [...] grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 652/17 odrzucił skargę K. B. i R. B. na uchwałę Rady Gminy Kościerzyna z 28 grudnia 2007 r., nr XIV/104/07 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzasadniając powyższe postanowienie, Sąd I instancji wskazał, że rozpoznawaną skargę skarżący wnieśli w trybie określonym w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), zwanej dalej u.s.g., który dla uchwał podjętych przed dniem 1 czerwca 2017 r. przewiduje dla skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na taką uchwałę lub zarządzenie organu gminy poprzedzenie jej bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Przy czym wezwanie jest bezskuteczne, jeżeli właściwy organ gminy nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, bądź też nie uwzględni wezwania, a do terminu wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. stosuje się przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy do Rady Gminy Kościerzyna skarżący skierowali wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały z 28 grudnia 2007 r. nie tylko w dniu 7 sierpnia 2017 r., ale już wcześniej - w dniu 28 października 2011 r. Wezwanie to zostało przekazane Radzie Gminy Kościerzyna, która podjęła w dniu 22 grudnia 2011 r. uchwałę nieuwzględniającą wezwania. Skarga wniesiona w dniu 16 stycznia 2012 r. została prawomocnie odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 15 marca 2012 r. sygn. II SA/Gd 128/12. Wskutek wniesienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 19 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 1394/12 oddalił ją jako niezasadną. Sąd I instancji wyjaśnił, że podziela pogląd wyrażony w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 24 czerwca 2002 r. sygn. OSA 2/02, ONSA z 2003 r., Nr 1, s. 2, zgodnie z którym wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonego aktu jednokrotnie. Następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są tym samym wezwaniami w rozumieniu 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest surogatem środków zaskarżenia, o jakich mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Nie można więc instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie i bez ograniczeń. Przyjęcie poglądu, że ten sam podmiot może wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu i co należy podkreślić w tej samej sprawie, dotyczącej tego samego aktu, byłoby – zdaniem Sądu I instancji - sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1, jak i z przepisem art. 78 Konstytucji RP. Powyższe w rozpoznawanej sprawie skutkuje tym, że termin do wniesienia skargi, w ocenie Sądu, powinien być liczony od daty wniesienia pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co miało miejsce w dniu 28 października 2011 r. Ponownie złożone pismo skarżących traktowane przez nich jako kolejne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie mogło otworzyć skarżącym drogi do skutecznego złożenia kolejnej skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę Rady Gminy Kościerzyna z 28 grudnia 2007 r. Termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego rozpoczął tym samym bieg od dnia doręczenia Radzie Gminy Kościerzyna wezwania do usunięcia naruszenia prawa (t.j. 28 października 2011 r.) i upłynął w dniu 28 grudnia 2011 r. Z tego względu niniejsza skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. podlegała odrzuceniu jako wniesiona z uchybieniem terminu. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli K. B. i R. B., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący zarzucili Sądowi I instancji oparcie uzasadnienia na wytworzonych z własnej inicjatywy faktach niezgodnych z prawdą. Wskazali, że Sąd oparł się w całości na postanowieniu wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku z dnia 15 marca 2012 r., nie sprawdzając, że skarga złożona do tego Sądu dotyczyła uchwały Rady Gminy Kościerzyna Nr XII/109/11 z dnia 22 grudnia 2011 r. To sędzia rozpatrujący jednoosobowo skargę złożoną przez skarżących, jak podnieśli, miał zmienić według własnego uznania rodzaj uchwały, co powtórzył także Naczelny Sąd Administracyjny, nie wnikając w całość materiału sprawy. Nieprawdziwe jest tym samym twierdzenie, że wielokrotnie skarżący składają to samo wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Uchwałę Rady Gminy Kościerzyna z 28 grudnia 2007 r., nr XIV/104/07 skarżący, jak podkreślili, skarżą po raz pierwszy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Należy przyznać rację Sądowi I instancji w zakresie, w jakim przyjął, że skarga złożona przez skarżących na uchwałę Rady Gminy Kościerzyna z 28 grudnia 2007 r., nr XIV/104/07 nie mogła prowadzić do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu, ponieważ została wniesiona po terminie, który w rozpoznawanym przypadku należało odnieść do dnia doręczenia Radzie Gminy Kościerzyna pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa (28 października 2011 r.). Niezasadne jest tym samym twierdzenie skarżących, że termin ten wyznaczała data doręczenia Radzie Gminy Kościerzyna wezwania z dnia 7 sierpnia 2017 r. Taka ocena wynika z faktu, że kwalifikacja pisma z 28 października 2011 r. jako pisma wzywającego Radę Gminy Kościerzyna do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą Rady Gminy z 28 grudnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Nowa Kiszewa na terenie gminy Kościerzyna w sposób wiążący została wyznaczona przedmiotem i treścią orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 marca 2012 r. sygn. II SA/Gd 128/12, przez co twierdzenie, że ww. pismo w istocie dotyczyło innej uchwały (z dnia 22 grudnia 2011 r.) nie może zostać uznane przez Naczelny Sąd Administracyjny za uprawnione. Stanowisko Sądu I instancji zamieszczone w ww. orzeczeniu potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 czerwca 2012 r., co każe ten aspekt zagadnienia uznać za rozstrzygnięty. Odrzucić należy jednocześnie zapatrywanie, zgodnie z którym na ocenę zasadności wydawanych przez sąd administracyjny rozstrzygnięć powinno mieć wpływ to, czy dane orzeczenie sądu jest podejmowane w składzie jednego sędziego lub w składzie wieloosobowym (trzyosobowym). Należy przypomnieć, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wszczyna postępowanie, które ma kolejne etapy obwarowane terminami i innymi warunkami procesowymi. Jeżeli zatem strona uruchomi takie postępowanie i na skutek wniesienia skargi z uchybieniem terminu do jej wniesienia sąd administracyjny odrzuci skargę, to ponowne wniesienie w tej samej sprawie takiej samej skargi byłoby podważeniem sensu rygorów procesowych i skutków ich stosowania. Specyfika spraw rozpoznawanych przez sąd administracyjny polega właśnie na tym, że postępowanie przed tym sądem pozostaje zawsze w ścisłym związku z poprzedzającym je postępowaniem prowadzonym w danej sprawie przez organy administracji publicznej, których działania są objęte kontrolą sądu administracyjnego. Skoro więc przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga, aby zaskarżenie uchwały samorządu gminnego do sądu administracyjnego było poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, to nie może budzić wątpliwości, że dopuszczalna jest tylko jedna skarga tego samego podmiotu, który dokonał wezwania (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 2015 r. sygn. II OSK 545/15; postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. II OSK 959/13; postanowienie z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. II OSK 2929/12; postanowienie NSA z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 552/08). Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw, by od powyższego kierunku wykładni odstąpić, uznając go za nieuzasadniony. Pomimo, że odrzucenie poprzedniej skargi na przedmiotową uchwałę nie rodziło skutku powagi rzeczy osądzonej, to nie powinno ulegać wątpliwości, że wnosząc kolejną skargę, po odrzuceniu przez Sąd pierwszej skargi z przyczyn formalnych, skarżący utracili już możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy w przedmiocie skargi na tę uchwałę, albowiem w każdym kolejnym przypadku ich skarga nie będzie mogła być traktowana jako wniesiona w ustawowym terminie wyznaczonym datą wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Powyższe powoduje, że w zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji zasadnie stwierdził wystąpienie przesłanki wskazanej w art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., prowadzącej do odrzucenia skargi. Z przedstawionych przyczyn, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.