II OSK 959/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. H. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 10/13 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi S. H. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] września 2003 r., Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 10/13, wydanym na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ) zwanej dalej p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę S. H. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] września 2003 r., Nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd, po przytoczeniu treści art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej:"u.s.g.", zaznaczył, iż podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2002 r., OSA 2/02 (ONSA 2003/1/2), że "wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 u.s.g., jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie; następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu" ( podtrzymane w postanowieniach NSA z dnia 6 lipca 2012 r., I OSK 1516/12, z dnia 13 marca 2012r., II OSK 596/12, z dnia 2 czerwca 2011 r., I OSK 895/11, z dnia 11 maja 2011 r., II OSK 744/11, z dnia 3 marca 2011 r., II OSK 202/11, z dnia 13 stycznia 2011 r., II OSK 2488/10, z 25 maja 2009 r. oraz II OSK 769/09, z dnia 16 grudnia 2008 r. II OSK 552/08). Sąd wskazał, iż skarżący S. H. po raz pierwszy wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w związku z zaskarżoną uchwałą w dniu [...] października 2011 r. Organ udzielił na to wezwanie odpowiedzi w dniu 10 sierpnia 2012 r. Następnie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który prawomocnym postanowieniem z dnia 8 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 1171/12, odrzucił skargę jako spóźnioną. Z kolejnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w związku z uchwałą z dnia [...] września 2003 r., Nr [...], skarżący wystąpił w dniu 29 października 2012 r. W odpowiedzi na to wezwanie organ pismem z dnia 22 listopada 2012 r. stwierdził, że nie widzi podstaw do jego uwzględnienia. W dniu 3 grudnia 2012 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] września 2003 r., Nr [...]. Sąd stwierdził, iż kolejne wezwanie wniesione przez tego samego skarżącego do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez tę samą uchwałę Rady Gminy J., zawarte w piśmie z dnia 29 października 2012r., nie mogło po raz kolejny wszcząć kolejnego postępowania zmierzającego do zaskarżenia tej samej uchwały. Wniesienie tego pisma nie uruchomiło kolejnego terminu do wniesienia ponownej skargi do sądu na tę samą uchwałę. Dla skarżącego S. H. termin do wniesienia do sądu skargi na uchwałę Rada Gminy J. z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozpoczął bieg wraz z wniesieniem pierwszego wezwania z dnia 10 października 2011 r. Wobec nieudzielenia przez organ odpowiedzi na to wezwanie (udzielenie jej po upływie 60 dniowego terminu), termin do wniesienia skargi do sądu upłynął dla skarżącego po 60 dniach od dnia tego wezwania, tj. w dniu 9 grudnia 2011 r. Ponowne wezwanie przez skarżącego Rady Gminy J. do usunięcia naruszenia prawa nie spowodowało przerwania biegu tego terminu ani też nie uruchomiło go ponownie. Z tych względów Sąd przyjął, że skarga wniesiona w dnia 3 grudnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, została złożona z uchybieniem terminu do jej wniesienia. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł S. H. zarzucając: 1) naruszenie art. 112 k.p.a., stanowiącego, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, 2) niewłaściwe zastosowanie art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., przejawiające się w błędnym przyjęciu, że termin do wniesienia skargi, liczony od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie dotyczy również skargi na bezczynność organu. Ograniczenie czasowe przewidziane w art. 53 p.p.s.a. odnosi się do skarg wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy. Skargę na bezczynność można zaś wnieść aż do czasu załatwienia przez właściwy organ sprawy przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności, 3) naruszenie art. 45 Konstytucji RP stanowiącego o prawie do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, bezstronny i niezawisły sąd. W oparciu o powyższe zarzuty S. H. wniósł o uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż skarżący wnosząc skargę do Sądu I instancji opierał się na pouczeniu zawartym w odpowiedzi Rady Gminy J. z dnia 22 listopada 2012 r., tak więc uchybienie przez niego terminu z uwagi na błędne pouczenie nie może pociągać za sobą negatywnych skutków dla skarżącego. Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, iż skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona, aż do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, iż koniecznym warunkiem formalnym do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest uprzednie wezwanie organu gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego poprzez wydanie zaskarżonego aktu. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02, wydanym w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyraził pogląd, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu (por. ONSA 2003, nr 1, poz. 2). Powyższe stanowisko, utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych, podziela w pełni Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. II OSK 1199/10, z dnia 26 lutego 2010 r., sygn. II OSK 289/10, z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 552/08, publ. www.nsa.gov.pl). Terminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez organ na skutek wezwania, a przy bezskuteczności tego wezwania - do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, wynikają z przepisów art. 35 § 3 k.p.a. oraz ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przypomnieć należy, iż kwestia liczenia terminu do wniesienia skargi została wyjaśniona w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r. sygn. akt FPS 1/98 ( por. ONSA 1998, z. 3, poz. 78). Także Sąd Najwyższy przyjął pogląd, iż wniesienie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. ograniczone jest terminem, liczonym od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, albo - w wypadku nieudzielenia odpowiedzi na to wezwanie - od dnia, w którym upłynął dwumiesięczny termin przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. ( por. uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 8 czerwca 1995 roku, sygn. akt III AZP 9/95 - OSNAPiUS 1995, nr 20, poz. 243). Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wszczyna postępowanie, które ma kolejne etapy obwarowane terminami i innymi warunkami procesowymi. Jeżeli zatem strona uruchomi takie postępowanie i na skutek wniesienia skargi z uchybieniem terminu do jej wniesienia sąd administracyjny odrzuci skargę, to ponowne wniesienie w tej samej sprawie takiej samej skargi byłoby podważeniem sensu rygorów procesowych i skutków ich stosowania. Specyfika spraw rozpoznawanych przez sąd administracyjny polega właśnie na tym, że postępowanie przed tym sądem pozostaje zawsze w ścisłym związku z poprzedzającym je postępowaniem prowadzonym w danej sprawie przez organy administracji publicznej, których działania są objęte kontrolą sądu administracyjnego. Skoro więc przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga, aby zaskarżenie uchwały samorządu gminnego do sądu administracyjnego było poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, to nie może budzić wątpliwości, że dopuszczalna jest tylko jedna skarga tego samego podmiotu, który dokonał wezwania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 552/08, LEX nr 746222). W przedmiotowej sprawie skarżący S. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] września 2003 r., Nr [...], która prawomocnym postanowieniem tego Sądu z dnia 8 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 1171/12, została odrzucona. Ponowna skarga na tę samą uchwałę jest więc niedopuszczalna. To zaś oznacza, że wniesiona w niniejszej sprawie kolejna skarga S. H. - jako niedopuszczalna - podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W niniejszej sprawie termin do wniesienia skargi winien być liczony od daty pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co miało miejsce w dniu 10 października 2011 r. Ponowne pismo S. H. z dnia 29 października 2012 r., traktowane przez skarżącego jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie mogło otworzyć skarżącemu drogi do skutecznego złożenia kolejnej skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] września 2003r., Nr [...] Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 53 § 1 p.p.s.a. Zauważyć też należy, iż przedmiotowa sprawa nie jest sprawą ze skargi na bezczynność organu. Podkreślić należy, iż na wynik niniejszej sprawy nie może mieć wpływu treść pouczenia zawartego w piśmie organu, na które powołał się skarżący w skardze kasacyjnej. Z tego względu nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 112 k.p.a. Prawo do sądu zawarte w art. 45 ust. 1 Konstytucji jest prawem podmiotowym, które jest realizowane po spełnieniu określonych warunków. Ich niespełnienie przez podmiot wnoszący skargę powoduje utratę możliwości skorzystania z tego prawa, co w rozpoznawanej sprawie stanowi o niedopuszczalności skargi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.