II SA/Ke 472/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w J. na postanowienie Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. II SA/Ke 472/17 Uzasadnienie Wojewoda postanowieniem z [...], w związku z odwołaniem Stowarzyszenia [...], od decyzji Starosty z [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku, położonego na działkach nr [...]/3 i nr [...] w [...], gmina W., po wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 7 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 604/12 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 304/13 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 12 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 97/15 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1790/15, na podstawie art. 134 kpa stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek P. K. o wydanie pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku, na działkach nr [...]/3 i nr [...] w [...]. Starosta decyzją z [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił żądanego pozwolenia. Przymiot strony postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją otrzymał jedynie inwestor. W dniach 14 maja 2012 r. i 11 czerwca 2012 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęły pisma Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] w sprawie budowy prowadzonej na działkach nr [...]/3 i nr [...]. Stowarzyszenie, jako właściciel działki nr [...]/1, graniczącej z działką nr [...]/3 podniosło, że otrzymało jedynie decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji na działkach nr [...]/3 i nr [...], natomiast nie zostało poinformowane o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę na tych działkach i wniosło o dopuszczenie do działania jako strona w sprawie pozwolenia na budowę. Odpowiadając na powyższe Starosta poinformował, że sprawa wydania pozwolenia na budowę została zakończona decyzją ostateczną, zaś obszar oddziaływania obiektu zamyka się w granicach działek inwestora. Pismem z 4 lipca 2012 r. zatytułowanym jako odwołanie, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie Wojewoda wezwał Stowarzyszenie do skonkretyzowania żądania zawartego w powyższym piśmie poprzez wskazanie, czy pismo należy traktować jako odwołanie od decyzji z [...] czy jako wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją. W odpowiedzi na takie wezwanie Stowarzyszenie wskazało, że pismo z 4 lipca 2012 r. należy traktować jako odwołanie od decyzji, a Wojewoda uznał, że nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji i wydał postanowienie z [...], w którym stwierdził niedopuszczalność odwołania. Powyższe postanowienie zostało uchylone wyrokiem WSA w Kielcach z 7 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 604/12, a następnie NSA oddalił skargę kasacyjną Wojewody od powyższego wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda ustalił, że, obiekt objęty decyzją z [...] nie oddziałuje na sąsiednią działkę będącą własnością Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] i w tym stanie rzeczy stwierdził, że Stowarzyszeniu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym powyższą decyzją. Taka sytuacja skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego i dlatego Wojewoda odstąpił od ustalenia, czy termin do wniesienia odwołania został zachowany, a decyzją z [...] umorzył postępowanie odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z 12 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 97/15, oddalił skargę Stowarzyszenia na powyższą decyzję. Natomiast NSA wyrokiem z 15 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1790/15, uchylił ten wyrok oraz decyzję Wojewody. NSA nie podzielił stanowiska, że inwestycja przeznaczona do realizacji na działkach nr [...]/3 i nr [...] nie oddziałuje na działkę będącą własnością Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...]. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda wskazał, że uwzględniając wyrok NSA, który wiąże organ, należy ustalić, czy odwołującemu się Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w [...], przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] Cytując treść § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zmianami), Wojewoda stwierdził, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji zamyka się na terenie działki inwestora. Analizując z kolei planowany sposób zagospodarowania działki nr [...]/1 stwierdził, że po zrealizowaniu przedmiotowej inwestycji na działkach nr [...]/3 i nr [...], nie ma możliwości wybudowania schroniska dla zwierząt na działce nr [...]/1, z zachowaniem § 1 ust 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt który stanowi, że schronisko dla zwierząt powinno być zlokalizowane w miejscu oddalonym co najmniej 150 m od siedzib ludzkich. Zatem realizacja zamierzenia inwestycyjnego na działkach nr [...]/3 i nr [...] ma wpływ na sytuację prawną Stowarzyszenia. W tym stanie rzeczy Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w [...], jako właścicielowi działki nr [...]/1, przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...]. Dalej organ podniósł, że jedynie inwestor otrzymał przymiot strony postępowania i tylko on odebrał przedmiotową decyzję, co miało miejsce [...]Zatem jest to data ostatniego doręczenia decyzji, która stała się ostateczna. Odwołanie Stowarzyszenia [...] wysłane zostało do Starostwa Powiatowego w [...] 4 lipca 2012 r. Wojewoda podkreślił, że zwrócił się do Stowarzyszenia, pismem z 26 lipca 2012 r., o skonkretyzowanie, czy pismo Stowarzyszenia z 4 lipca 2012 r. należy traktować jako odwołanie, czy jako wniosek o wznowienie postępowania. Kolejnym pismem z 1 sierpnia 2012 r. Stowarzyszenie wskazało, że pismo z 4 lipca 2012 r. należy traktować jako odwołanie. Zatem, w ocenie Wojewody, skoro ostatnie doręczenie omawianej decyzji nastąpiło [...], to 7 października 2011 r. był ostatnim dniem do wniesienia odwołania. W tej sytuacji odwołanie zostało wniesione do organu I instancji 271 dni po upływnie terminu do jego wniesienia. Odwołanie to nie zawierało wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia, Stowarzyszenie [...] w [...] zarzuciło niewłaściwe zastosowanie art. 134 kpa oraz naruszenie art. 138 § 2 kpa w sytuacji, gdy istniały przesłanki, by uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że w licznych pismach podnosił, iż jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę na przylegającej do nieruchomości jego działce i wskazywał, że jako strona postępowania nie został poinformowany zarówno o trwającym postępowaniu administracyjnym w tej sprawie, jak i o treści decyzji, która w ogóle nie została mu doręczona wraz ze stosownym pouczeniem. Jednocześnie przez cały czas konsekwentnie żądał doręczenia mu przedmiotowej decyzji, co do dnia dzisiejszego nie nastąpiło. Skarżący zwrócił uwagę, że uznanie decyzji za doręczoną ma fundamentalne znaczenie w postępowaniu administracyjnym, gdyż stanowi początek biegu terminów procesowych, stąd tylko prawidłowe doręczenie decyzji wywołuje skutki prawne. Brak doręczenia decyzji stronie oznacza więc, iż w ogóle nie rozpoczął swojego biegu termin do wniesienia odwołania. Tym samym błędne jest ustalenie poczynione przez Wojewodę, że w niniejszej sprawie odwołanie skarżącego wniesione zostało z uchybieniem terminu. Organ nie zauważa, że niemożliwe jest uchybienie terminowi, który w ogóle dla strony nie zaczął biec. Dlatego w sposób zupełnie chybiony organ podnosi naruszenie przez skarżącego art. 129 § 2 kpa. Dalej strona skarżąca podniosła, że PINB w [...] pismem z 16 kwietnia 2012 r., powiadomił ją o istnieniu decyzji pozwalającej na budowę na działce sąsiedniej. Jeśliby więc Wojewoda procedował zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 8 i art. 9 kpa, to już jego pismo skierowane do Starosty 10 maja 2012 r. (a więc wniesione przed upływem jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, zgodnie z art. 148 kpa), w którym zgłasza on swoje zastrzeżenia co do legalności przeprowadzonego postępowania inwestycyjnego, w tym brak doręczenia mu jako stronie decyzji dla inwestycji, winien uznać za wniosek o wznowienie postępowania złożony w trybie art. 145 § 1 pkt. 4 kpa. Tymczasem wezwanie Wojewody z 26 lipca 2012 r., dotyczyło wyłącznie pisma z 4 lipca 2012 r. (wezwanie to nastąpiło już po wskazaniu przez organ I instancji, że skarżący złożył to pismo nie będąc stroną w sprawie). Zdaniem wnoszącego skargę organ nie powinien był w zaistniałej sytuacji w ogóle wzywać strony do jakichkolwiek wyjaśnień, lecz obowiązany był samodzielnie ocenić treść i kontekst pism składanych przez skarżącego tuż po tym, gdy ten dowiedział się, że dla sąsiedniej działki toczyło się jakieś postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę i że wydana została stosowna decyzja. Strona działająca w zaufaniu do władzy publicznej nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji niewłaściwego oznaczenia wnoszonych środków odwoławczych, gdyż błędne nazwanie czynności procesowej nie przesądza jeszcze o jej treści, szczególne że w niniejszej sprawie skarżący nie był przez organy administracyjne o niczym pouczany. Dalej autor skargi stwierdził, że oba organy administracyjne rażąco naruszyły zasadę udzielania informacji z art. 9 kpa, która gwarantuje, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Oczywistym jest przy tym, że organy nie mogą przerzucać na obywatela odpowiedzialności za własne uchybienia, ani tym bardziej udzielać mu informacji wprowadzających w błąd, a następnie wyciągać z tego konsekwencji negatywnych dla strony. Dodał, że Wojewoda konsekwentnie obciąża go niekorzystnymi skutkami błędnych działań i zaniechań organu I instancji, który pomimo licznych wezwań ze strony skarżącego do dnia dzisiejszego nie doręczył mu przedmiotowej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Po dokonaniu tak rozumianej kontroli, Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżoną decyzję należało uchylić z następujących powodów. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stosownie natomiast do treści art. 153 p.p.s.a., który z mocy art. 193 p.p.s.a. ma odpowiednie zastosowanie również do postępowania przed NSA, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. będzie miał zastosowanie w postępowaniu przed NSA w szczególności wtedy, gdy doszło do wydania orzeczenia reformatoryjnego opartego na treści art. 188 p.p.s.a., a więc takiego, jakie zapadło w niniejszej sprawie w dniu 15 marca 2017 r. W związku z treścią mającego również zastosowanie w postępowaniu przed NSA z mocy art. 193 p.p.s.a. przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., oznacza to, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracji był zobowiązany do uwzględnienia wskazań zawartych w reformatoryjnym wyroku NSA z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1790/15. Temu zadaniu jednak Wojewoda nie sprostał, co stało się powodem uwzględnienia skargi przez WSA w Kielcach. Jak wynika z uzasadnienia wspomnianego wyroku NSA z 15 marca 2017 r., Sąd ten uznał, że "stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę zakończonego decyzją z dnia [...]był wyłącznie inwestor, co pozostaje poza sporem. Wobec niewniesienia odwołania przez inwestora decyzja stała się ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. Zatem już pierwsze pismo skarżącego do Starosty Jędrzejowskiego z dnia 10 maja 2012 r. o udzielenie informacji zostało wniesione w czasie, gdy upłynął termin do wniesienia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji także dwa kolejne pisma skarżącego (z dnia 4 czerwca 2012 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz z dnia 4 lipca 2012 r. nazwane odwołaniem) zostały złożone w chwili, gdy decyzja organu pierwszej instancji korzystała z przymiotu ostateczności. Decyzja taka może zostać wzruszona w nadzwyczajnym trybie weryfikacji takich decyzji. Organ odwoławczy nie podjął próby oceny, czy w tej sytuacji biorąc pod uwagę treść wystąpienia skarżącego nie należy potraktować pisma, np. jako wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, w dalszej zaś kolejności - czy wniosek został złożony w terminie. Ponownie więc rozpoznając sprawę organ odwoławczy przeprowadzi postępowanie wyjaśniające we wskazanym zakresie. W toku tego postępowania nie może być jednak kwestionowane, że skarżącemu przysługuje przymiot strony". Mimo takich wytycznych nakazujących organowi administracji "przeprowadzenie postępowania wyjaśniające we wskazanym zakresie", tj. w zakresie tego, czy pisma skarżącego stowarzyszenia z dnia 10 maja 2012 r., nie należy potraktować np. jako wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...], Wojewoda Świętokrzyski rozpoznając ponownie sprawę nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego we wskazanym, ani w jakimkolwiek zakresie. Za przeprowadzenie takiego postępowania nie można bowiem uznać zawiadomienia stron pismem z dnia 28 kwietnia 2017 r. w trybie art. 10 §1 kpa o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, ani pisma organu z 23 maja 2017 r. zawiadamiającego strony na podstawie art. 36 § 1 kpa, że sprawa nie może zostać zakończona w terminie przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego. Za przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym w wiążących wskazaniach NSA, nie można również potraktować ponownego przejrzenia przez organ odwoławczy zgromadzonych już wcześniej akt sprawy i stwierdzenia, że znajduje się w nich wezwanie wystosowane w dniu 26 lipca 2012 r. przez Wojewodę do Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...], o skonkretyzowanie żądania, czy pismo Stowarzyszenia z dnia 4 lipca 2012 r. należy traktować jako odwołanie, czy jako wniosek o wznowienie postępowania oraz odpowiedź na to wezwanie wskazująca, że pismo z 4 lipca 2012 r. należy traktować jako odwołanie. Powołanie się na te dokumenty sprzed pięciu lat w sytuacji, gdy w międzyczasie doszło do szeregu zdarzeń wyjaśniających sytuację prawną skarżącego oraz wskazujących, również skarżącemu stowarzyszeniu nie reprezentowanemu w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika, jakie czynności podejmowane w sprawie mogą uwzględniać jego słuszny interes – nie może być uznane za wykonanie wskazań NSA, ani też za realizację zasady ogólnej postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7 i 9 kpa. Należy bowiem zauważyć, że podjęte przez Wojewodę Świętokrzyskiego rozstrzygnięcie, w istocie pozbawia stronę skarżącą możliwości obrony swych praw w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, w którym strona ta nie brała udziału, choć taki przymiot jej przysługiwał, co wiążąco stwierdził NSA dopiero w wyroku z 15 marca 2017 r. Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia należy zauważyć, że – pomijając nawet powyższe rozważania – nie można uznać za wystarczające wyjaśnienie sprawy zwrócenia się przez organ administracji o sprecyzowanie przez stronę jej pisma z dnia 4 lipca 2012 r. nazwanego odwołaniem, skoro wcześniej skarżące stowarzyszenie złożyło dwa inne pisma, (z których drugie można potraktować jako uzupełnienie pierwszego w związku z odpowiedzią organu datowaną na dzień 21 maja 2012 r., a trzecie nazwane odwołaniem, za kontynuację tej samej sprawy w związku z odpowiedzią organu na drugie pismo zawartą w piśmie z dnia 22 czerwca 2012 r.) wyraźnie artykułujące brak wiedzy strony na temat: postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę na sąsiedniej działce, ewentualnie zapadłych w tamtym postępowaniu decyzji, a po uzyskaniu informacji o wydaniu decyzji, ale już nie o jej szczegółowej treści i uzasadnieniu - zamiar strony wzięcia w tym postępowaniu udziału. Należy zauważyć, że wskazane okoliczności są istotą podstawy wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa i zgodnie z prawidłowo odczytanymi wskazaniami zawartymi w wyroku NSA z 15 marca 2017 r., postępowanie wyjaśniające nakazane do przeprowadzenia Wojewodzie Świętokrzyskiemu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinno zmierzać w kierunku ustalenia, czy zamiarem strony było wszczęcie postępowania wznowieniowego opartego na tej właśnie podstawie oraz czy zachowane zostały warunki formalne takiego postępowania. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uznał, że Wojewoda dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 9 i 77 § 1 kpa w zw. z art. 153 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda wykona wiążące wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2017 r. odczytane w zaprezentowany powyżej sposób i w zależności od wyników przeprowadzonego wnikliwie postępowania wyjaśniającego wyda stosowne rozstrzygnięcie.