II SAB/Wr 67/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi D.M. na przewlekłość Starosty S. w przedmiocie wznowienia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę oddala skargę w całości. Pismem z dnia 16 czerwca 2017 r. skarżąca D.M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość postępowania Starosty S. w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę decyzją w/w organu z dnia 7 kwietnia 2009 r. Nr [...]. W uzasadnieniu tej skargi skarżąca przede wszystkim podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 678/15 uchylił decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [...] r. Nr [...] oraz wyrokiem z dnia 6 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 819/15 uchylił decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [...] r. Nr [...]. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Starosta S. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] odmówił uchylenia decyzji Starosty S. z dnia [...] r. Nr [...] oraz zmieniającej ją decyzji z dnia [...] r. Nr [...] oraz z dnia [...] r. Nr [...]. Od decyzji Starosty S. z dnia [...] r. Nr [...] odwołanie w dniu 17 stycznia 2017 r. do Wojewody D. za pośrednictwem Starosty S. wniosła skarżąca. Zawiadomieniem z dnia 24 stycznia 2017 r. skarżąca została powiadomiona przez Starostę S. o przekazaniu odwołania wraz z aktami sprawy do Wojewody D.. Pomimo 1 miesięcznego terminu na załatwienie sprawy (stosownie do gwarancji wynikającej z art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego dalej zwanego k.p.a.) odwołanie skarżącej od decyzji Starosty S. nie zostało przez Wojewodę rozpatrzone. Dopiero pismem z dnia 21.03.2017 r. znak: [...], otrzymanym przez skarżącą w dniu 6.04.2017 r., skarżąca została powiadomiona przez Wojewodę o wyznaczeniu nowego terminu dla zapoznania się organu II instancji z materiałem sprawy i wydania decyzji do dnia 5 maja 2017 r. Niezależnie od powyższego skarżąca zarzuca Staroście S. i Wojewodzie D. przewlekłość w sprawie wznowienia postępowania w sprawie uchylenia decyzji Starosty S. z dnia [...] r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S.O. i J.O. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem kanalizacji sanitarnej i bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości płynne o poj. V= 9,m3, przyłączem wodociągowym wraz z wewnętrzną linią zasilającą na działce nr [...] AM-1 w miejscowości P., gmina S., zmienionej decyzjami Starosty S. z dnia [...] r. Nr [...] oraz z dnia [...] r. Nr [...]. Na wstępie stwierdzić należy, że do powyższego postępowania o wznowienie postępowania, trwającego od 6 maja 2009 r. nie doszłoby gdyby organy administracji działały kompetentnie, z poszanowaniem prawa, w tym prawa własności skarżącej i nie wykluczyły jej bezprawnie i bezzasadnie od udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę inwestorom S. i J. O.. Za uczestniczeniem pokrzywdzonej w charakterze strony przemawiało szereg przesłanek, które skarżąca sygnalizowała Starostwu Powiatowemu w S. Wydziałowi Urbanistyki, Architektury i Budownictwa, zwanemu dalej Starostą S.. Następnie skarżąca opisała szczegółowo tok postępowania w przedmiocie jej wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącej brak jest uzasadnienia dla tak przewlekłego prowadzenia postępowania, a co więcej organy administracji prowadzą postępowanie tak przewlekle od 2009 r., żeby upłynęły wszelkie terminy umożliwiające uchylenie decyzji Starosty S. z dnia [...] r. Nr [...] oraz zmieniającej ją decyzji z dnia [...] r. Nr [...] oraz z dnia [...] r. Nr [...]. Od dnia 4 września 2013 r. (daty przedstawienia Staroście S. przez pełnomocnika skarżącej wyroku Sądu Rejonowego w S. z dnia 31 grudnia 2012 r. sygn. akt [...], na mocy którego dokonano rozgraniczenia, według stanu prawnego, działek nr [...] i [...] w P. oraz nakazano inwestorom wydanie D.M. zajętej przez inwestorów części jej działki) materiał dowodowy w sprawie był zebrany i wymagał wydania jedynie decyzji końcowej w sprawie. Decyzje I organu były niezasadne, błędne merytorycznie (co potwierdza fakt uchylania ich przez organ II instancji), wydawane po kilku miesiącach prowadzenia postępowania, postępowanie były prowadzone bez efektywnej koncentracji czynności procesowych i koncentrowało się wokół jednej kwestii: nieuznania skarżącej za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę inwestorom, i to nawet po wydaniu wyroku Sądu Rejonowego w S. z dnia 31 grudnia 2012 r. sygn. akt [...] (n.p. decyzje Starosty S. z dnia [...] r. i z dnia [...] r.), a w przypadku decyzji Starosty S. z dnia [...] r. przy wywiedzeniu poglądu, że wprawdzie skarżąca jest stroną, ale brak jej udziału w postępowaniu pozostawał bez wpływu na treść wydanych decyzji przez Starostę S.. Natomiast działanie organu II, w szczególności dot. to decyzji z dnia [...] r. Nr [...] i decyzji z dnia [...] r. Nr [...] przejawiało się w braku podjęcia skutecznych działań nadzorczych nad organem I instancji, braku rozstrzygnięcia sprawy we własnym zakresie przez organ II instancji. Należy przy tym podnieść, że decyzja Starosty S. z dnia [...] r. została wydana po upływie ponad 7 miesięcy od wydania decyzji uchylającej poprzednią decyzję tego organu przez Wojewodę D. (decyzja Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...]). Decyzje i postanowienia organu II instancji również były wydawane z przekroczeniem 1 miesięcznego terminu przewidzianego dla trybu odwoławczego zgodnie z przepisami k.p.a. Oba organy cechowały naruszenia terminów do załatwienia spraw określone w art. 35 § 2 i 3 k.p.a. Od wydania wyroków przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i zwrotu akt organowi administracyjnemu upłynęło ok 10 miesięcy, a sprawa nie jest w dalszym ciągu rozstrzygnięta. Okoliczność, że tak wiele było wydawanych w trakcie postępowania decyzji i postanowień jest potwierdzeniem przewlekłości i niskiej jakości prowadzonego postępowania. Obywatel ma bowiem prawo oczekiwać, że wyspecjalizowane organy administracji państwowej rozpatrzą sprawę sprawnie oraz dobrze merytorycznie. Kilkuletnie postępowanie administracyjne jest tego standardu zaprzeczeniem. Następstwem wydanych decyzji Starosty S. dla skarżącej było umożliwienie przez organy administracji poprzez udzielenie pozwolenia na budowę inwestorom władanie częścią nieruchomości skarżącej przez osoby postronne (inwestorów), a następnie obciążenie skarżącej przez organy administracji obowiązkiem wykazywania przebiegu granicy nieruchomości w cywilnym postępowaniu. Trwające od 2009 r. postępowanie administracyjne to także konieczność pozostawania w ciągłej gotowości, brak możliwości opuszczenia domu na okres dłuższy niż 2 tygodnie z uwagi na konieczność odebrania przesyłki pocztowej w sprawie, ponoszenia kosztów opłat pocztowych czy dojazdu do siedziby organu administracji, konieczność wnoszenia pism i odwołań z poświęceniem na ten cel życia prywatnego skarżącej, która przecież czynności tych nie wykonuje w ramach zajęć służbowych. Dlatego uzasadnione jest żądanie skarżącej stwierdzenia przez Sąd, że Starosta S. i Wojewoda D. dopuścili się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania w sprawie uchylenia decyzji Starosty S. z dnia [...] r. Nr [...] zmienionej decyzjami Starosty S. z dnia [...] r. Nr [...] oraz z dnia [...] r. Nr [...]. Z tychże powodów jak opisane powyżej skarżąca wnosi także o przyznanie jej od Starosty S. i Wojewody D. sumy pieniężnej w wysokości połowy wartości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów- stosownie do art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W obszernej odpowiedzi na skargę z dnia 24 sierpnia 2017 r. Starosta S. opisał szczegółowo przebieg postępowania administracyjnego w tej sprawie i wniósł o oddalenie skargi. W końcowej części skargi organ stwierdził przytaczając wcześniej wszystkie podejmowane w sprawie czynności urzędowe: "Przewlekłość prowadzonego postępowania, o której mowa w skardze, nie była działaniem celowym, jak to określiła skarżąca. Przedłużające się postępowanie wynikało z prowadzonych na wniosek skarżącej, równolegle postępowań w sprawie o uchylenie decyzji [...], o wstrzymanie robót dot. decyzji [...] oraz o wznowienie postępowania do decyzji [...]. W trakcie prowadzonego postępowania były składane, zarówno przez skarżącą jaki i ustanowionego pełnomocnika, niezależnie, uwagi, wnioski do sprawy, które wymagały udzielania odrębnych odpowiedzi, co miało również wpływ na termin załatwienia sprawy. Skarżąca, na każdym etapie postępowania miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy, z których skarżąca wykonywała odpisy, notatki lub kserowano wskazane dokumenty, o czym świadczą notatki służbowe sporządzone przez pracownika urzędu, bądź samą skarżącą. Na każdym etapie postępowania organ informował strony z art. 10 § 1 k.p.a., a przypadku przedłużenia się terminu załatwienia sprawy z art. 36 § 1 k.p.a. (k.1/11; k. 1/40a; k. 1/42b; k. 1/45; k. 3/4a). Postępowanie prowadzone przez organ kontrolowane było przez Wojewodę D., w związku z zażaleniami skarżącej na przewlekłość. Postanowieniami z dnia 14.01.2015 r. nr [...] (k. 1/42b) oraz z dnia 17.06.2015 r. nr [...] (k. 1/49c) Wojewoda D.. uznał zażalenia za nieuzasadnione. Na przedłużenie terminu w rozpatrywanej sprawie miały również wpływ wydane wyroki: 1. WSA z dn. 28.01.2011 r. oddalający skargę na decyzję Wojewody (k.2/7) 2. Sądu Rejonowego w S. z dn. 2012 r. (postępowanie zawieszono do października 2013 r.) 3. WSA z dn. 18.02.2016 r. (k.1/53) 4. WSA z dn. 06.05.2016 r. (k.3/28) Na obecnym etapie postępowania przed Starostą S., zostały wydane decyzje: • decyzja Starosty S. z dnia [...] r. nr [...] stwierdzająca wydanie w/w decyzji z naruszeniem prawa oraz odmawiająca uchylenia decyzji Starosty S. z dnia [...] r. Nr [...] oraz • decyzja Starosty S. z dnia [...] r. nr [...] odmawiająca uchylenia decyzji Starosty S. z dnia [...] r. Nr [...]. W dniu 3 sierpnia 2017 r. obie decyzje zostały odebrane przez strony postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie została spełniona formalna przesłanka dopuszczalności skargi na przewlekłość organu, jaką jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, jeżeli służyły one stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a). W myśl art. 37 § 1 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."), w brzmieniu obowiązującymi przed dniem 1 czerwca 2017 r., tj. sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero zatem po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy czym skarga taka jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie skarżąca wniosła zażalenie (zatytułowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) pismem z dnia 18 kwietnia 2017 r. Należy także odnotować, że w niniejszej sprawie Starosta S. wydał decyzję Nr [...] w dniu [...] r., w której odmówił uchylenia decyzji z [...] r. w/w organu. Następnie w wyniku decyzji organu II instancji z [...] r. wydał dwie kolejne decyzje, o których była mowa w odpowiedzi na skargę. Przede wszystkim należy zauważyć, że zasadniczym zagadnieniem występującym na gruncie ocenianej sprawy jest to, czy możliwe jest uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, która wniesiona została do sądu administracyjnego już po wydaniu przez organ administracji decyzji kończącej postępowanie w sprawie, której dotyczy zarzut przewlekłości (tj. po załatwieniu tej sprawy). W kwestii tej wypada podzielić pogląd NSA wyrażony w wyroku z 21.06.2017 r., II OSK 853/17, uznając za trafne stanowisko, zgodnie z którym skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddalaniu w razie wniesienia jej do sądu już po zakończeniu postępowania administracyjnego, w którym zarzuca się organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie zarówno w piśmiennictwie (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, wyd. 5, 2017 r. kom. do art. 149, uwaga II.1), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29.09.2016 r., II SAB/Kr 134/16, z dnia 22.12.2014 r. II SAB/Kr 257/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22.03.2016 r. IV SAB/Wa 41/16 oraz z dnia 8.01.2016 r. VII SA/Wa 1205/15). Podkreślić bowiem należy, iż zasadniczym celem skargi zarówno na przewlekle prowadzenie postępowania administracyjnego (jak też na bezczynność organu), jest dyscyplinowanie organu administracji poprzez zwalczanie niepożądanego stanu polegającego na braku należytej aktywności organu oraz braku stosownej dynamiki podejmowanych czynności. Zgodnie z art. 149 par. 1 pkt 1-3 p.p.s.a., uwzględnienie takiej skargi polega na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności a także – zgodnie z par. 1a wskazanego przepisu - stwierdzeniu czy przewlekłość (bezczynność) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy przy tym zauważyć, że w przypadku wniesienia skargi do sądu na przewlekłość już po zakończeniu postępowania administracyjnego, wskazana wyżej funkcja tej skargi (dyscyplinująca) nie może zostać osiągnięta, skoro akt lub czynność do wydania którego sąd mógłby zobowiązać organ administracji - został już wydany. Nadto, przyjęcie poglądu o dopuszczalności wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania już po zakończeniu tego postępowania, prowadziłoby w konsekwencji także do trudnej do zaakceptowania sytuacji, w której przedmiotowa skarga do sądu administracyjnego mogłaby być wniesiona w dowolnym właściwie czasie, z zatem nawet wiele lat po wydaniu decyzji kończącej postępowanie. W demokratycznym państwie prawa, zasada stabilizacji stosunków prawnych odgrywa niebagatelne znaczenie i trudno doszukać się racji przemawiających, w ocenianym przypadku, za dopuszczalnością czynienia wyjątku od tej zasady. Także kwestia dotycząca ewentualnej odpowiedzialności cywilnej za szkodę spowodowaną przewlekłością postępowania administracyjnego nie uzasadnia możliwości skutecznego wnoszenia przedmiotowej skargi do sądu administracyjnego po zakończeniu postępowania administracyjnego. Strona bowiem, która należycie dba o własne interesy, winna bez zwłoki wykorzystywać przysługujące jej instrumenty prawne zwalczania przewlekłości postępowania. Odbywać się to więc winno do czasu zakończenia tego postępowania administracyjnego. Mając na uwadze przedstawione racje, należy uznać, że wyrok uwzględniający przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie może zostać wydany, jeżeli nie toczy się już to postępowanie, w którym skarżący zarzuca organowi administracji stan przewlekłości, albo tym bardziej bezczynności. Skarga taka, z powodów o których mowa była wyżej, podlega oddaleniu. Niezależnie od tego należy zauważyć, że argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę są w pełni zasadne. Zdaniem Sądu organ ten nie prowadził postępowania w sposób przewlekły gdy się uwzględni wielowątkowość postępowania inicjowanego przez stronę, jej aktywność w toku całego postępowania, dwukrotne postępowania sądowoadministracyjne oraz liczne decyzje kasatoryjne organu II instancji. Aktywność strony i wykorzystywanie wszystkich środków odwoławczych nie może być zarzutem i winą długiego postępowania, ale w oczywisty sposób wpływa na czas trwania postępowania. Dlatego Sąd badając wszystkie czynności podejmowane przez organ nie stwierdził zawinienia po stronie starosty s. w zakresie przewlekłości postępowania. W tej sytuacji orzeczono jak na wstępie w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016, poz. 718).