II OZ 519/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] Sp. z o.o. w O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1764/17 odmawiające dopuszczenia [...] Sp. z o.o. w O. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi I. K. na uchwałę Rady Miasta Otwocka z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków postanawia: oddalić zażalenie. I. K., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta Otwocka z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wyrokiem z dnia 6 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały z dnia 27 maja 2008 r. Wnioskiem z dnia 31 października 2017 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w O. wystąpiło o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania wskazując, że wydany wyrok stwierdzający nieważność zaskarżonej uchwały wpłynie na ekonomiczną i korporacyjną sferę działania przedsiębiorstwa. Natomiast dopuszczenie do udziału w postępowaniu umożliwi przedsiębiorstwu zaskarżenie wydanego w wyroku w celu ochrony jego praw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 listopada 2017 r., odmówił dopuszczenia [...] Sp. z o.o. w O. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi I. K. na uchwałę Rady Miasta Otwocka z dnia [...] maja 2008 r. w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że dopuszczenie określonego podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika może mieć miejsce wyłącznie w postępowaniu sądowym, którego przedmiotem kontroli jest poprzednio prowadzone postępowanie administracyjne. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "postępowania administracyjnego" nawiązuje do regulacji art. 1 k.p.a., która za "postępowanie administracyjne" uznaje jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie. Do tak rozumianego "postępowania administracyjnego" odwołuje się przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. Interes prawny osoby, która zgłasza swój udział w postępowaniu na prawach strony, musi się zatem odnosić do postępowania administracyjnego, a skarga innej osoby, która zainicjowała to postępowanie sądowe powinna dotyczyć aktu wydanego w postępowaniu administracyjnym Sąd podkreślił, że przedmiot skargi stanowił regulamin dostarczania wody i odprowadzenia ścieków, a więc akt prawa miejscowego (art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków) uchwalany przez Radę gminy, ale nie zatwierdzany czy przyjmowany w drodze rozstrzygnięcia kończącego postępowania administracyjne. Tryb postępowania w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie jest określony zatem przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ww. ustawą normującą zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Ponadto odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, ale także wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, z którą to skargą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Pogląd ten został już utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wobec powyższego wniosek przedsiębiorstwa o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na ograniczenie możliwości rozszerzenia katalogu stron o uczestników postępowania tylko do kontrolowanych w postępowaniu sądowym postępowań administracyjnych. Art. 33 § 2 p.p.s.a. nie daje bowiem podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na uchwałę gminy innego pomiotu niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. [...] Sp. z o.o. w O. wniosło zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2017 r. zarzucając naruszenie art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że dopuszczenie określonego podmiotu do udziału w postępowania w charakterze uczestnika może mieć miejsce wyłącznie w postępowaniu sądowym, którego przedmiotem kontroli jest poprzednio prowadzone postępowanie administracyjne, wymienione w przepisie art. 1 k.p.a. oraz nieodniesienie się przez Sąd do kwestii interesu prawnego Spółki uzasadniającego dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. Odpowiedzi na zażalenie wniosło Stowarzyszenie [...] oraz I. K. wnosząc o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie, aczkolwiek trafnie zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu błędną wykładnię art. 33 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (art. 33 § 2 p.p.s.a.). Sąd Wojewódzki rozpatrując negatywnie wniosek o dopuszczenie w/w Przedsiębiorstwa do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika przyjął, że przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. może mieć tylko zastosowanie do postępowań administracyjnych w rozumieniu art. 1 k.p.a., a zaskarżony w sprawie akt prawa miejscowego nie został wydany w takim postępowaniu lecz w trybie określonym ustawą z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Stanowisko wyrażone przez Sąd Wojewódzki znajduje potwierdzenie w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych. Zgodzić się jednak należało z autorem zażalenia, że przyjęta w zaskarżonym postanowieniu wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a. nie jest prawidłowa, bowiem przepis ten należy odnosić do wszystkich rodzajów spraw sądowoadministracyjnych, w których może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, bez względu na to, jaki przejaw działalności administracji publicznej jest przedmiotem kontroli (por. postanowienie NSA z 26.04.2012 r. II OZ 338/12). Podkreślić należy, że kwestia określenia kręgu uczestników postępowania sądowoadministracyjnego w kontekście przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. nie jest w orzecznictwie ujmowana w sposób jednolity, na co zwracają uwagę komentatorzy (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T.Wosia Wolter Kluwer 6 Wydanie, str. 313-315). Dokonując wykładni art. 33 § 2 p.p.s.a. należy mieć na uwadze, że jest to regulacja ogólna dotycząca postępowań sądowoadministracyjnych mogących się toczyć w przedmiocie wszystkich aktów i czynności (bezczynności, przewlekłości) enumeratywnie wymienianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Trudno zatem zaakceptować pogląd Sądu Wojewódzkiego, który zawęził rozumienie pojęcia "postępowanie administracyjne" użyte w art. 33 § 2 p.p.s.a. do postępowania prowadzonego na podstawie k.p.a., wykluczając automatycznie jego zastosowanie do spraw zainicjowanych skargami złożonymi na akty lub czynności podjęte w innych postępowaniach, w tym na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Za potrzebą szerokiego rozumienia określenia "postępowanie administracyjne" wypowiedziano się zarówno w piśmiennictwie, jak też orzecznictwie (por. postanowienie NSA z 17.07.2015 r., II OZ 667/15 i powołane tam poglądy komentatorów) W doktrynie wskazano, że określenie "postępowanie administracyjne" użyte w art. 33 § 2 należy rozumieć szeroko, a więc co do wszystkich postępowań, w których wydawane są akty lub podejmowane czynności podlegające zaskarżeniu do sądu, zgodnie z art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. (por. System Prawa Administracyjnego red. R.Hauser, Z.Niewiadomski, A. Wróbel C.H.Beck INP PAN, Tom 10, Warszawa 2016, str. 258). Uwzględniając powyższe uwagi należało przyjąć, że Sąd Wojewódzki wadliwie zastosował art. 33 § 2 p.p.s.a., zawężając go tylko do postępowań administracyjnych w rozumieniu art. 1 k.p.a., a tym samym wykluczając co do zasady możliwość dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym uczestnika w sytuacji gdy sprawa dotyczy skargi wniesionej na akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. podstawową przesłanką warunkującą dopuszczenie wnioskodawcy jako uczestnika postępowania sądowego jest to, aby wynik sprawy dotyczył jego interesu prawnego. W okolicznościach niniejszej sprawy przedmiot skargi stanowił regulamin dostarczania wody i odprowadzenia ścieków, a więc akt prawa miejscowego (art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków) uchwalany przez Radę Gminy. We wniosku złożonym po wydaniu wyroku stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miasta Otwocka z dnia [...] maja 2008 r. w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków [...] Sp. z o.o. w O. wskazało, że brak Regulaminu w okresie 2008-2012 negatywnie, bezpośrednio i realnie wpłynie na ekonomiczną i korporacyjną sferę działania przedsiębiorstwa, a dopuszczenie go do udziału umożliwi wniesienie skargi kasacyjnej. Odnosząc się do argumentacji zażalenia o braku odniesienia się Sądu Wojewódzkiego do kwestii interesu prawnego Spółki należy podkreślić, że wbrew twierdzeniom Spółki zawartym we wniosku o dopuszczenie do udziału, art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie może stanowić źródła jej interesu prawnego. Przypomnieć bowiem należy, że interes prawny, to taki interes, który jest chroniony przez prawo, a ochrona ta polega na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu danego podmiotu. Tymczasem na podstawie tego przepisu Spółka nie może formułować żądań wobec organu (por. postanowienie NSA z 9 lutego 2017 r. II OSK 76/17). Podkreślić należy, że o istnieniu interesu prawnego przesądzają przepisy prawa materialnego, które udzielają ochrony oznaczonym podmiotom, dając im uprawnienie kierowania żądań do organu administracji podjęcia określonych aktów i czynności. Utrwalone jest stanowisko w orzecznictwie, że interes prawny w rozumieniu art. 33 p.p.s.a. musi być bezpośredni i własny, co oznacza, że dotyczy związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną i nie można opierać go wyłącznie na sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie charakter związku tych podmiotów byłby nie tylko faktyczny, ale też prawny. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (por. postanowienie NSA z 02.04.2008 r., II OZ 280/08, postanowienie NSA z 28.11.2005 r., II FZ 730/05). Ze względów wyżej omówionych należało przyjąć, że w niniejszej sprawie [...] Sp. z o.o. nie przedstawiło we wniosku okoliczności świadczących o przysługującym mu własnym interesie prawnym, mogącym dawać podstawę do uzyskania statusu uczestnika w postępowaniu zainicjowanym skargą na uchwałę Rady Miasta Otwocka w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków. Z przepisu art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne opracowuje jedynie projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, ale uchwala go rada gminy. W takim stanie prawnym Rada Gminy Otwock stała się stroną w niniejszej sprawie i to ona mogła skorzystać z możliwości złożenia skargi kasacyjnej od wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały, czego nie uczyniła. W konsekwencji zaskarżone postanowienie okazało się prawidłowe, mimo błędnego uzasadnienia. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.