II GSK 592/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1072/17 w sprawie ze skargi A. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz A. w W. 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd pierwszej instancji, Sąd) wyrokiem z 9 października 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1072/17 oddalił skargę A. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: B. S.A., pismem z [...] września 2016 r., przedłożyła Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE lub organ) projekt zmian regulaminu świadczenia usług powszechnych w obrocie krajowym i zagranicznym. A. z siedzibą w W. (dalej także: A.) wnioskiem z [...] września 2016 r. wystąpił o dopuszczenie go na prawach strony do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie zatwierdzenia zmiany regulaminu świadczenia usług powszechnych przez B.. Prezes UKE postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. odmówił A. dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z [...] marca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podniósł, że organizacja społeczna może wystąpić z żądaniem uregulowanym w art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), tj. dopuszczenia jej do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. tylko w sytuacji, gdy takie postępowanie jest prowadzone. Procedurę zmian do obowiązującego regulaminu świadczenia usług powszechnych podejmowaną na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 1113 ze zm., dalej: Prawo pocztowe) Prezes UKE uznał za czynność, która nie wszczyna postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy Prezes UKE nie skorzysta z uprawnienia wniesienia sprzeciwu na mocy art. 49 ust. 4 Prawa pocztowego, operator wyznaczony udostępnia regulamin świadczenia usług powszechnych w każdej swojej placówce pocztowej i na swojej stronie internetowej. Zgodnie z art. 49 ust. 6 Prawa pocztowego procedura zmiany regulaminu nie kończy się wydaniem przez Prezesa UKE decyzji administracyjnej zatwierdzającej przedłożony przez B. projekt zmiany regulaminu, a jedynie upublicznieniem regulaminu przez operatora wyznaczonego. Obejmuje ona realizację przez B., jako operatora wyznaczonego, nałożonych na nią obowiązków regulacyjnych. Dlatego, w ocenie organu, brak było podstaw do przyjęcia, aby w ten sposób określona procedura zmiany regulaminu świadczenia usług powszechnych stanowiła postępowanie administracyjne kończące się wydaniem decyzji w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Prezes UKE podkreślił dodatkowo, że niewystąpienie przesłanek z art. 49 ust. 4 Prawa pocztowego i w związku z tym niezłożenie przez organ sprzeciwu w formie decyzji, w terminie 30 dni od daty przedłożenia projektu regulaminu świadczenia usług powszechnych albo projektu zmian do obowiązującego regulaminu, wywołuje z mocy prawa skutek prawny w postaci wejścia do obrotu prawnego projektowanych zmian. Tym samym do czasu podjęcia przez niego decyzji o wyrażeniu sprzeciwu, nie toczy się żadne postępowanie administracyjne. A. wniósł skargę na postanowienie Prezesa UKE. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wywiódł, że z treści art. 49 ust. 3, 4 i 5 Prawa pocztowego wynika, że operator wyznaczony, jakim bezspornie jest B., w przypadku projektowanej zmiany do obowiązującego regulaminu świadczenia usług powszechnych powinien przedłożyć projekt Prezesowi UKE na co najmniej 30 dni przed planowanym terminem wprowadzenia zmian. Prezes UKE w maksymalnym terminie 30 dni od dnia przedłożenia projektu zmian może wnieść sprzeciw wobec ich postanowień, jeżeli są one sprzeczne z przepisami prawa lub naruszają prawa podmiotów korzystających z usług powszechnych. Brak sprzeciwu ze strony organu nakłada na operatora kolejne obowiązki, gdyż operator wyznaczony jest obowiązany udostępniać regulamin świadczenia usług powszechnych w każdej swojej placówce pocztowej i na swojej stronie internetowej (art. 49 ust. 6 Prawa pocztowego) i jeżeli wynika to z treści umowy o świadczenie usługi pocztowej, której przedmiotem jest świadczenie usługi powszechnej, regulamin świadczenia usług powszechnych stanowi nieodpłatny załącznik do umowy (art. 49 ust. 7 Prawa pocztowego). W ocenie Sądu pierwszej instancji na tle tej regulacji brak było podstaw do uznania, że zatwierdzenie zmian do obowiązującego regulaminu następuje w drodze decyzji administracyjnej, bowiem zbędne byłoby wtedy regulowanie kwestii wnoszenia sprzeciwu w formie decyzji przez organ i zakreślenie Prezesowi UKE prekluzyjnego terminu na dokonanie tej czynności. Oznacza to, że w sytuacji, gdy Prezes UKE nie skorzysta z możliwości wniesienia sprzeciwu, czynność przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, polegająca na przedstawieniu projektu zmian regulaminu świadczenia usług powszechnych, zostaje zaakceptowana i tym samym zmiana ta zostaje zatwierdzona. Upływ wspomnianego terminu nadaje pełną skuteczność czynności przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Z tej przyczyny nie można traktować takiego postępowania zakończonego milczeniem organu jako postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Czynności organu polegające na sprawdzeniu czy zgłoszone zmiany regulaminu są sprzeczne z przepisami ustawy, przybierają postać czynności wstępnych, a nie procesowych - uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu powyższe stanowisko potwierdzają także inne uregulowania ustawy - Prawo pocztowe, w tym art. 51, 53 i 55, w których wyraźnie wskazano sytuacje, kiedy są wydawane decyzje wobec operatora wyznaczonego już na etapie świadczenia przez niego usług powszechnych, oraz przepisy rozdziału 6 odnoszące się do ustanowienia operatora wyznaczonego (w myśl art. 71 ust. 1 Prawa pocztowego operatora wyznaczonego wybiera się w formie decyzji). Sąd podkreślił ponadto, że przy ocenie charakteru czynności podejmowanych w sytuacji przedłożenia projektu zmian regulaminu świadczenia usług powszechnych i niezgłoszenia sprzeciwu przez Prezesa UKE, nie można pominąć rozwiązania ustawowego, zgodnie z którym operator pocztowy świadczący usługi pocztowe, ale niewyznaczony, może zgłosić zmianę regulaminu świadczenia usług pocztowych i ta zmiana w rejestrze prowadzonym przez Prezesa UKE nie jest dokonywana w formie decyzji na mocy art. 10 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 1 Prawa pocztowego w związku z art. 67 i art. 66 ust. 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829 ze zm.). W konkluzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro w związku ze złożeniem przez B. projektu zmiany regulaminu świadczenia usług powszechnych nie było prowadzone postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., to nie było podstaw do zastosowania art. 31 § 2 k.p.a. A. zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się: na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznania skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia albo na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. A. zarzucił: 1. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia nieodpowiadającego wymogom, w szczególności poprzez pominięcie argumentacji skarżącego oraz brak odniesienia się do charakteru postępowania wszczynanego w wyniku przedłożenia projektu regulaminu, co w konsekwencji utrudnia lub uniemożliwia kontrolę instancyjną; 2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zwiazku z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 31 § 2 k.p.a. w związku z art. 49 ust. 3 i 4 Prawa pocztowego poprzez oddalenie skargi wskutek błędnego uznania, że przedstawienie projektu regulaminu nie wszczyna postępowania administracyjnego lub nie stosuje się do takiego postępowania przepisów o udziale organizacji społecznych w postępowaniu, podczas gdy złożenie projektu zmiany regulaminu wszczyna postępowanie, w ramach którego organizacja społeczna może żądać jej dopuszczenia do udziału zgodnie z art. 31 k.p.a.; 3. naruszenie art. 49 ust. 3 i 4 Prawa pocztowego w związku z art. 192 ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1907 ze zm., dalej: Prawo telekomunikacyjne) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że złożenie projektu zmiany regulaminu świadczenia usług powszechnych nie wszczyna postępowania administracyjnego, podczas gdy do postępowań prowadzonych na podstawie ustawy - Prawo pocztowe mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i brak jest przepisu pozwalającego Prezesowi UKE na milczące załatwienie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 12 listopada 2020 r. Skarga kasacyjna jest zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podstawa prawna rozstrzygnięcia obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia powinno mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez stronę postępowania - i ewentualnie przez sąd wyższej instancji - czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Należy przy tym podkreślić, że jeżeli w uzasadnieniu wyroku wojewódzki sąd administracyjny ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prostej akceptacji, nie służy to realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje: kontrolę rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji przez organ administracji prawnych wymogów ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010, Nr 5 – 6, s. 267). Jeżeli strona skarżąca, dowodząc swoich racji, wspiera je określonym rodzajem argumentacji, to sąd powinien uczynić ją przedmiotem weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy stanu faktycznego i prawnego. Zaniechanie jej przeprowadzenia stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. wyrok NSA z 15 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1832/09; wyrok NSA z 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09 – wszystkie powołane orzeczenia dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., mającym wpływ na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, będzie takie uzasadnienie, w którym ocena o zgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez (gruntownego) odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, której rezultatem jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09). Odnosząc powyższe rozważania do stanu rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, WSA nie odniósł się w sposób wystarczający do argumentów skarżącego przedstawionych w skardze, które dotyczyły istoty sprawy. Wadliwość uzasadnienia sporządzonego przez Sąd pierwszej instancji wyraża się, najogólniej rzecz ujmując, w zaniechaniu dokonania własnej oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Część analityczna uzasadnienia w istocie sprowadza się do powtórzenia przez WSA argumentacji Prezesa UKE zawartej w zaskarżonym postanowieniu i odpowiedzi na skargę, co nie może być traktowane jako wynik prawidłowo przeprowadzonej sądowej kontroli administracji publicznej. Powinnością sądu, niezależnie od przyjętego kierunku rozstrzygnięcia, jest rozważenie wszystkich zarzutów strony i dokonanie oceny ich zasadności na gruncie danej sprawy (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 291/07). W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca podniosła w skardze konkretne zarzuty, których Sąd pierwszej instancji w istocie nie rozpoznał. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób uznać za wystarczające odniesienie się przez WSA do zarzutu skargi, gdy wypowiedź w danej kwestii ogranicza się do powtórzenia stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, przy całkowitym pominięciu argumentacji Spółki zawartej w skardze. Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko Prezesa UKE, że wniosek A. nie mógł być merytorycznie rozpatrzony, gdyż złożenie przez B. projektu zmian do obowiązującego regulaminu świadczenia usług powszechnych nie wszczęło postępowania administracyjnego. Postępowanie zainicjowane złożeniem wspomnianego projektu nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., stanie się takim postępowaniem w momencie złożenia przez Prezesa UKE sprzeciwu w stosunku do całości albo części projektu zmian. Inaczej rzecz ujmując, brak jest postępowania administracyjnego, do udziału w którym wnioskodawca mógłby zostać ewentualnie dopuszczony na prawach strony. Podzielając w pełni stanowisko organu, Sąd nie rozważył jednak argumentów przedstawionych przez stronę skarżącą w skardze. Rozstrzygnięcie akcentowanej w skardze kwestii, tj. charakteru postępowania wszczętego złożeniem przez B. projektu zmian do obowiązującego regulaminu świadczenia usług powszechnych, zostało sprowadzone przez WSA do stwierdzenia, że skoro w przypadku akceptacji projektu zmian regulaminu nie ma możliwości wydania decyzji przez Prezesa UKE, to nie można traktować takiego postępowania zakończonego milczeniem organu jako postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Czynności polegające na sprawdzeniu, czy zgłoszone zmiany są zgodne z prawem przybierają postać czynności wstępnych, a nie procesowych uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji, formułując powyższe stanowisko, w żadnej mierze nie odniósł się do argumentów skarżącego, w szczególności tych, które zdaniem strony przemawiają za przyjęciem, że nawet w przypadku uznania, że akceptacja projektu zmiany regulaminu nie następuje w formie decyzji, to tak ukształtowane postępowanie nie wyłącza stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący podkreślił, że brak jest przepisu szczególnego wyłączającego stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wobec działań Prezesa UKE podejmowanych w związku z kompetencjami określonymi w art. 49 ust. 3 i 4 Prawa pocztowego. Zgodnie z art. 206 ust. 1 w związku z art. 190 ust. 1 oraz art. 192 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy - Prawo telekomunikacyjne postępowanie przed Prezesem UKE w sprawach z zakresu regulacji działalności pocztowej, określonych w ustawie - Prawo pocztowe, toczy się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Tym samym ustawodawca w żadnym zakresie nie wyłączył stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy – Prawo pocztowe. Zdaniem skarżącego próba wyłączenia działań Prezesa UKE z reżimu Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji również spod kontroli sądów administracyjnych, nie ma podstaw w przepisach prawa. Ponadto skarżący zwrócił uwagę na niekonsekwencję w działaniu Prezesa UKE, wskazując na postanowienie organu z [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie dopuszczenia A. "do postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku B. S.A. (...) w sprawie Regulaminu świadczenia usług powszechnych". W powołanej decyzji Prezes UKE stwierdził, że "W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, iż B. przedłożyła Prezesowi UKE projekt Regulaminu świadczenia usług powszechnych przy piśmie z dnia [...] maja 2013 r. znak [...]. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że aktualnie toczy się postępowanie w sprawie regulaminu świadczenia usług powszechnych". Omawiana kwestia nie została jednak rozważona przez Prezesa UKE, a okoliczność ta nie została oceniona przez Sąd pierwszej instancji. Podsumowując, należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem, a wobec tego zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził w rozpoznawanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09; wyrok NSA z 21 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 1067/11). Tego warunku nie spełnia uzasadnienie zaskarżonego wyroku, co stanowi podstawę uwzględnienie skargi kasacyjnej z powodu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a.- które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 265 ze zm.). Koszty te obejmują opłatę kancelaryjną od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (240 zł).