I GSK 1910/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt I SA/Bd 693/17 w sprawie ze skargi A. w Ł. na uchwałę Rady Miasta Torunia, z dnia 15 grudnia 2016 r., nr 503/16 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 10 października 2017 r. sygn. akt I SA/Bd 693/17 oddalił skargę A. Sp. z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Miasta Torunia, z [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji. Od przedmiotowego wyroku Spółka złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargą kasacyjną zarzucono naruszenie: 1) art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) w związku z art. z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty z 7 września 1991 r. (teks jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz. 814, dalej: u.s.o.) polegające na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że Rada Miasta jest uprawniona do przekazania kompetencji w zakresie ustalenia stawki dotacji oświatowej przypadającej na jednego słuchacza na rzecz organu wykonawczego, co w konsekwencji doprowadziło do wykroczenia poza kompetencje ustawowe i wydanie z naruszeniem przepisów Zarządzenia Prezydenta Miasta Torunia nr 61 z dnia 15 marca 2017 r., 2) art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 Konstytucji RP, poprzez wydanie zaskarżonej uchwały w zakresie przekraczającym granice ustawowego upoważnienia wynikające z art. 90 ust. 4 u.s.o., 3) art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw. z art. 90 ust. 4 i art. 78 b ust. 3 u.s.o., polegające na naruszeniu prawa materialnego, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieprzyznanie skarżącej dotacji oświatowej w wysokości przewidzianej przez ustawę o systemie oświaty, 4) art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 45 Konstytycji RP, poprzez wskazanie, że skarżąca powinna skierować roszczenie przeciwko Miastu Gminie Kielce, podczas gdy nie jest to organ zobowiązany do wypłaty dotacji oświatowej w zakresie jakim przysługuje ona na uczniów zapisanych do szkół, których organem prowadzącym jest Skarżąca i mieszczących się na terenie Miasta Torunia, co w konsekwencji stanowi ograniczenie prawa sądu, poprzez uniemożliwienie wyegzekwowania roszczenia. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Skarga kasacyjna Centrum Nauki i Biznesu "Żak" Sp. z o.o. w Łodzi opiera się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Za podstawę wyroku z 10 października 2017 r., I SA/Bd 693/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przyjął ustalenia stanu faktycznego z których wynika, że Rada Miasta Torunia uchwałą nr 503/16 z 15 grudnia 2016 r. ustaliła na podstawie art. 80 ust. 4 oraz art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.) tryb udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie miasta Toruń przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż Gmina Miasta Toruń oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania (Dz. Urz. Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 2016 r., poz. 4881). W § 8 tej uchwały wskazano, że jej wykonanie powierza się Prezydentowi Miasta Torunia. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten określa formy wyroku uwzględniającego skargę na uchwały lub akty wskazane w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016r. poz. 446 ze zm., dalej: u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Natomiast, według art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Kiedy wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa stosuje art. 147 § 1 p.p.s.a., natomiast ustalenie przez Sąd przypadku nieistotnego naruszenia prawa lub też braku naruszenia prawa skutkuje zastosowaniem art. 151 p.p.s.a. Przystępując do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy wskazać, że organ nadzoru nie orzekł w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały Rada Miasta Torunia nr 503/16 z 15 grudnia 2016 r. Uchwała ta została zaskarżona do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. przez A. Sp. z o.o. w Ł. Zgodnie z art. 1 p.p.s.a., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Kontrola administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 p.u.s.a.). Sądy administracyjne orzekając w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego badają ich zgodność z prawem powszechnie obowiązującym. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa. Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Wskazane regulacje prawne uwzględniają konstytucyjną zasadę ograniczonego nadzoru działalności samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Z kolei, według art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów, dokonuje jedynie oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami ustawy o systemie oświaty oraz przepisami Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie naruszył przepisu postępowania, jakim jest art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały w trybie przewidzianym przepisami prawa. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oznacza stwierdzenie przez Sąd I instancji, że zaskarżona uchwała nie została wydana z istotnym naruszeniem prawa, ponadto Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała została wydana z nieistotnym naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w pkt 1) oraz pkt 2) petitum skargi kasacyjnej należy przypomnieć brzmienie art. 90 ust. 4 u.s.o.: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji." Art. 90 ust. 4 u.s.o. zawiera ściśle określone ustawowe upoważnienie, którego rada gminy przekroczyć nie może. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Dlatego za niedopuszczalne należy uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie dotacji. Użyte w omawianym przepisie stwierdzenie "tryb udzielania" ma jedynie znaczenie techniczne i dotyczy wymagań formalnych, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotacje. Art. 90 ust. 4 u.s.o. nie nadaje uprawnienia organom stanowiącym do wskazania w uchwale dodatkowych kryteriów przyznania dotacji. Ustawodawca bowiem w omawianym przepisie upoważnił organ jednostki samorządu terytorialnego jedynie do określenia w sposób techniczny (formalny) zakresu danych, które wniosek ma zawierać. Użyte w omawianym przepisie stwierdzenie "tryb rozliczania" ma podobne znaczenie dla ustalania kryteriów rozliczania dotacji. Wskazany przepis nakazuje ponadto wprost organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego ustalenie trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania udzielonych dotacji. We wszystkich trzech przypadkach tj.: ustalania trybu udzielania dotacji; ustalania trybu rozliczania dotacji; ustalania trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonych dotacji organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uwzględnia kryteria wskazane w katalogu otwartym w części końcowej art. 90 ust. 4 u.s.o.: podstawa obliczenia dotacji; zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania; termin i sposób rozliczenia dotacji. Inaczej mówiąc, uchwała regulująca omawianą problematykę musi zawierać wszystkie wskazane elementy konieczne. Uchwała może jednak uwzględniać również inne kryteria, co wynika z użycia przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności." Należy podkreślić, że uchwała nie może zawierać odmiennych regulacji, które zostały już uregulowane ustawowo w art. 90 u.s.o.: Ust. 3d. "Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki." Ust. 3e "Organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek." Ust.3f "Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Ust. 3g "Organy, o których mowa w ust. 3e, w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji przez szkoły i placówki mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół i placówek." Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1147/13 wyraził następujące stanowisko, które skład orzekający w pełni podziela: "Ustawodawca przekazując prawodawcy podustawowemu (organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego) regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przypadkowe. Ma ono służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy (...). Zaznaczyć należy, że podstawą ustalenia wysokości dotacji jest kwota przewidziana na jednego ucznia w uchwale budżetowej miasta z uwzględnieniem oświatowej subwencji ogólnej i powinna odpowiadać faktycznej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje ma prawo, a nawet obowiązek, bieżącego kontrolowania prawidłowości korzystania z dopłat przez uprawnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić trzeba, że ustanowienie przez właściwy organ samorządu terytorialnego trybu służącego weryfikacji wysokości poszczególnych rat oraz instrumentów prawnych umożliwiających rozliczanie dotacji w trakcie trwania roku szkolnego, nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego określonego w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy prawidłowo stwierdził, że zaskarżona uchwała nie wykracza poza ustawowe upoważnienie uregulowania ustalania trybu udzielania dotacji; ustalania trybu rozliczania dotacji; ustalania trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonych dotacji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 90 ust. 3 u.s.o. w związku z art. 90 ust. 4 i art. 78b ust. 3 u.s.o. podniesionego w pkt 3) petitum skargi kasacyjnej należy wskazać, że prawidłowo Sąd I instancji odniósł się do tego zarzutu: "Pozostałe zarzuty zawarte w skardze są związane z rażącym zaniżeniem kwoty przyznanej spółce dotacji i wadliwością wydanego przez Prezydenta Miasta Torunia zarządzenia nr 61 z dnia 15 marca 2017 r. Należy jednak zauważyć, że zaskarżona uchwała nie określa kwoty dotacji na jednego ucznia dla szkół policealnych dla dorosłych i zarzuty te w niniejszej sprawie są bezprzedmiotowe. Do zarzutów tych Sąd odniósł się w wyroku w sprawie I SA/Bd 692/17 dotyczącej skargi na powyższe zarządzenie Prezydenta Miasta Torunia." Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do zarzutu podniesionego w pkt 4) petitum skargi kasacyjnej, ponieważ nie dotyczy on sprawy sądowoadministracyjnej rozpoznanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjnych na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.