II SA/Wr 497/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi T.W. i A.W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę oddala skargę w całości. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] roku, wydanym na podstawie art. 59 § 1 i 2 kpa, w związku z wnioskiem T.W. oraz A.W. reprezentowanych przez adw. J.M. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania z dnia 25 kwietnia 2017 roku, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.G., nr [...] z dnia [...] roku. Na uzasadnienie wskazano, że decyzją nr [...] z dnia [...] roku PINB w J.G., nakazał T.W. oraz A.W. rozbiórkę wykonanej zabudowy części wspólnej parteru budynku przy ul. [...] w S. oraz doprowadzenie części wspólnych parteru budynku przy ul. [...] w S. do stanu poprzedniego. W dniu 27 kwietnia 2017 roku do PINB w J.G. wpłynęło odwołanie od tej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu na jego wniesienie, które złożyli T. i A. W. reprezentowani przez adw. J.M.. Po analizie treści wniosku oraz przesłanych do organu przez PINB w J.G. akt sprawy, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przywrócenie terminu jest instytucją procesową mającą na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności procesowej przez stronę lub uczestnika postępowania. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 "w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy". Z kolei § 2 niniejszego artykułu stanowi, że "prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin." W związku z tym z art. 58 § 1 i § 2 K.p.a. wynikają cztery przesłanki do przywrócenia terminu, które musza wystąpić łącznie, by można było reaktywować możliwość zaskarżenia aktu administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest uprawdopodobnienie przez zainteresowanego braku swojej winy. Kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu do dokonania czynności jest więc wykluczone w razie zaistnienia choćby winy nieumyślnej czy niedbalstwa zainteresowanego. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Pozostałe przesłanki to: dochowanie przez zainteresowanego 7-dniowego terminu (nieprzywracalnego) do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu, oraz dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracalny termin. W tym kontekście organ wyjaśnia, iż oceniając brak winy, organ administracji publicznej powinien przyjąć "obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy" (M. Jędrzejewska w Komentarz do k.p.c., 1999, s. 322). Przy zastosowaniu tego miernika przywrócenie terminu nie byłoby dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa (J. Krajewski w Komentarz do k.p.c., 1999, s. 274). W doktrynie postępowania administracyjnego przyjmuje się, że brak winy strony zachodzi "tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku" (E. Iserzon w Komentarz IV, 1970, s. 136). W konsekwencji "pojęcie braku winy w niedopełnieniu czynności procesowej w terminie obejmuje istnienie przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli siły wyższej" (tamże, s. 136). "Jeżeli nawet przeszkoda nie do przezwyciężenia obiektywnie nie istniała, ale strona miała podstawę do sądzenia, że taka przeszkoda istnieje, należy uznać, że niedopełnienie czynności procesowej było niezawinione" (tamże, s. 136-137). Zgodnie z szerokim orzecznictwem administracyjnym, przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. O braku winy można mówić tylko w tym przypadku, gdy strona w celu dochowania terminu zmuszona byłaby do podjęcia nadzwyczajnego wysiłku, przykładowo zagrażającego jej zdrowiu lub życiu albo narażającego ją na poważne straty. Niemniej, do negatywnego załatwienia wniosku o przywrócenie terminu wystarcza wystąpienie po stronie wnioskodawcy choćby najlżejszej winy w postaci niedbalstwa - patrz wyrok WSA w Lublinie z dnia 8.01.2013r., sygn. akt II SA/Lu 1003/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17.10.2012r., sygn. akt ll SA/Po 648/12, wyrok NSA z dnia 9.05.2012 r., sygn. akt II OSK 300/11. Mając na uwadze powyższe D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdza, iż przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie jest możliwe z tego względu, iż A.W. uprawdopodobnił swój pobyt za granicą jednak nie zaprzeczył, iż adres, na który kierowana była korespondencja związana z toczącym się postępowaniem administracyjnym, stanowi jego miejsce zamieszkania w Polsce. Ponadto we wniosku o przywrócenie terminu na wniesienie odwołania nie uprawdopodobniono w żaden sposób braku winy T.W.. Organ zaznacza, iż adres dla T.W. podany na odwołaniu oraz we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania pokrywa się z adresem, na który kierowana była cała korespondencja związana z postępowaniem administracyjnym w sprawie legalności wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu zabudowy części wspólnej budynku przy ul. [...] w S.. Świadczy to o tym, iż brak wiedzy o toczącym się postępowaniu administracyjnym był wynikiem niedbalstwa strony. Na marginesie organ nadmienia, iż jeżeli strona wnosi odwołanie po terminie i składa prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to badanie okoliczności związanych z terminowością odwołania, a także związanych z uchybieniem terminu i zasadnością jego przywrócenia następuje wyłącznie w ramach trybu określonego w art. 58 i 59 § 2 K.p.a. Wydanie postanowienia o odmowie przywrócenie terminu do wniesienia odwołania czyni wówczas zbędnym celowość i konieczność wydawania postanowienia w oparciu o art. 134 Kpa. Odmowa przywrócenia terminu załatwia nie tylko sprawę wniosku o przywrócenie terminu, ale jednocześnie potwierdza, że wniesienie odwołania nastąpiło z uchybieniem terminu, czyli rozstrzyga również o tym, co jest przedmiotem postanowienia z art. 134 Kpa." Powyższe wynika z wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 24 listopada 2011 roku, sygn. akt IV SA/Wr 506/11. Odnosząc się natomiast do zawartego w treści odwołania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, poinformować należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 143 kpa uprawnienie takie nie przysługuje organowi odwoławczemu, a organowi pierwszej instancji. Skargę na ostateczne postanowienie w sprawie do sądu administracyjnego złożył pełnomocnik Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie podlega uwzględnieniu. Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."), polega na badaniu zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy organy mają obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Inaczej mówiąc strona ma prawo zaskarżyć do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu w sprawie i ta opieszałość może polegać na bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi było postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W sprawie nie jest sporne między stronami, że skarżący złożyli wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wraz z odwołaniem w terminie, o którym mowa w art. 58 § 2 kpa. Kwestią sporną pozostaje natomiast uprawdopodobnienie, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy skarżących. Skarżący wskazuje i dowodzi, że w latach 2016, 2017 i co najmniej do dnia 25 kwietnia 2017 r. mieszkał, mieszka i pracuje w H., nie miał obowiązku zawiadomienia organu o zmianie adresu, ani ustanowienia pełnomocnika, ponieważ zmiana adresu nie nastąpiła w toku postępowania, nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji. Stąd nie wiedział o toczącym się postępowaniu. Strona dodała, że do Polski przyjeżdża na święta i na urlop. Skarżący we wniosku wskazuje, że "miejscem zamieszkania i stałego pobytu była i jest H. i tam winna być kierowana korespondencja w sprawie. We wniosku pełnomocnik skarżącego pisze też, "T.W. nic nie wiedziała o toczącym się postępowaniu", przy czym nie podaje przyczyn niewiedzy strony zobowiązanej o toczącym się postępowaniu. Organ wywodzi natomiast, że strona nie wykazała dbałości o swoje interesy, nie poinformowała o zmianie miejsca zamieszkania, posiadała i posiada adres zamieszkania adres w Polsce na który skierowano decyzję. Zdaniem organu skarżący nie wykazał należytej staranności w prowadzeniu swoich spraw a tym samym nie można twierdzić o braku winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania. Natomiast odnośnie do wniosku skarżącej, to nie uprawdopodobniono w żaden sposób braku jej winy w niedochowaniu ustawowego terminu. Zgodnie z art. 58 § 1 i § 2 K.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na wniosek zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Podanie o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Jednocześnie z wniesieniem podania należy dopełnić czynności, dla której był określony termin. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, o braku winy w niedopełnieniu czynności w terminie można mówić wyłącznie wtedy, gdy wywiązanie się z takiego obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przyczyna uchybienia terminu musi zatem być niezależna od strony (a przy tym istnieć przez cały okres uchybienia terminu). O braku winy można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku było niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, takiej jak np. nagły atak zimy, przerwa w komunikacji, nagła choroba, powódź, pożar itp. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt I FSK 2179/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Jednocześnie przyjmuje się, że od strony postępowania można oczekiwać i wymagać szczególnej staranności w zakresie prowadzenia swych spraw, a jakiekolwiek niedbalstwo strony dyskwalifikuje możliwość przywrócenia terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w tym składzie podziela pogląd, że przywrócenie terminu jest niemożliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Wskazany przepis nie uzależnia uprawnienia do przywrócenia terminu od stopnia zawinienia. Oznacza to, że każdy, nawet najlżejszy stopień zawinienia w uchybieniu terminu wyłącza możliwość zastosowania tej instytucji. Uniknięcie negatywnych skutków dokonania czynności postępowania po upływie ustawowego terminu zakreślonego do jej wykonania wymaga więc uprawdopodobnienia nie tylko braku winy umyślnej (przy rozumieniu umyślności jako zamierzonego działania sprzecznego z regułą lub regułami postępowania bądź na powstrzymaniu się od działania mimo obowiązku czynnego zachowania), ale także lżejszej jej postaci - niedbalstwa (rozumianego jako niedołożenie należytej staranności, jakiej można wymagać od każdej osoby dbającej o swoje interesy). Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego zaliczyć można zdarzenia mające charakter siły wyższej, przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia. Przywrócenie terminu ma bowiem charakter wyjątkowy i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło na skutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r., I FSK 695/07, CBOSA). Rozważając stan faktyczny sprawy, zdaniem sądu, stanowisko organu, że w sprawie przesłanka uprawdopodobnienia braku winy strony w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania nie została spełniona, jest uzasadnione. Strona skarżąca podnosi, że uchybiła terminowi do złożenia odwołania nie z własnej winy, ponieważ nie mogła odebrać skierowanej do niej decyzji (i innej korespondencji), gdyż od szeregu lat nie przebywa pod adresem, na jaki została doręczona decyzja organu pierwszej instancji. Przy czym należy dodać, że ta argumentacja została podniesiona jedynie odnośnie do A. W.. Strona uważa, że w tej sytuacji na stałe mieszka poza Polską. Natomiast odnośnie do skarżącej nie wskazano żadnego argumentu, który uprawdopodabniałby niemożność dopełnienia czynności procesowej w terminie. Kodeks postępowania administracyjnego w rozdziale 8, zatytułowanym "Doręczenia" wskazuje miejsca, w których można dokonać doręczenia pisma osobie fizycznej, w tym miejsce zamieszkania i miejsce pracy (art. 42 k.p.a.). A zgodnie z art. 43 w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w poprzednim artykule pismo doręcza się dorosłemu domownikowi, zaś w przypadku niemożności doręczenia pisma w sposób określony w przepisach poprzednich, pismo doręczane przez pocztę, poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę. Adresata zawiadamia się dwukrotnie o pozostawieniu pisma w miejscu określonym w § 1. Powtórne zawiadomienie następuje w razie niepodjęcia pisma w terminie 7 dni. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 3 k.p.a.). Jak wynika z akt sprawy i co jest niesporne organ doręczał całą korespondencje w toku postępowania na adres [...] S. ul. [...] i taki też adres podaje T.W. choćby w piśmie z dnia 25 kwietnia 2017 r. (k. 3 akt organu drugiej instancji). Na ten adres organ doręczał korespondencję w toku postępowania i taki sposób działania jest w pełni uprawniony. Nie można oczekiwać, że organ każdorazowo będzie prowadził postępowanie w celu ustalenia adresu strony. Obowiązek ustalenia adresu strony spoczywa na organie dopiero wówczas, jeżeli poweźmie on wątpliwości co do prawidłowości adresu, np. przesyłka wróci z adnotacją "adresat wyprowadził się" lub "adresat wyjechał z kraju". W niniejszym postępowaniu takie okoliczności nie miały miejsca. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie można przypisać organom działania w warunkach wątpliwości co do adresu strony, które winny uruchomić dalsze działania w celu ustalenia adresu strony. Powoływanie się dzisiaj przez stronę, że mieszka poza granicami Polski nie może być traktowane jako usprawiedliwienie dla niedochowania przez stronę staranności i dbałości w prowadzeniu swoich spraw. Ani skarżąca, ani skarżący nie podejmowali korespondencji urzędowej i każdorazowo powracała ona do organu z adnotacją o niepodjęciu przesyłki w terminie. W ocenie Sądu stanowisko organu, że zachowanie strony nosi cechy braku dopełnienia należytej staranności w prowadzeniu swoich spraw i nie uprawdopodabnia braku winy w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania jest uzasadnione. Wobec braku stwierdzenia w sprawie naruszenia wskazywanych przez stronę przepisów i innych uchybień procesowych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i naruszeń przepisów prawa materialnego, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił.