II OSK 3344/17

Dnia 19 stycznia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych S. M. oraz U. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 186/17 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi S. M. i U. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie legalności wybudowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Postanowieniem z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 186/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę S. M. i U. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w B. w przedmiocie legalności wybudowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego Sąd, powołując się na treść art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a.", oraz art. 37 § 1-5 i art. 65 § 1 K.p.a., stwierdził, że przedmiotowa skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W ocenie Sądu, wniesiona w niniejszej sprawie skarga została złożona przedwcześnie i jako taka jest niedopuszczalna. Ze skargą S. M. i U. Z. wystąpili bowiem po upływie jednego dnia od dnia złożenia "zażalenia" zarzucającego organowi powiatowemu przewlekłe prowadzenie postępowania. Wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. nie stanowi natomiast wniesienie skargi przed upływem terminu przysługującego organowi do rozpoznania wniesionego przez stronę środka zaskarżenia. W przypadku ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., samo wniesienie środka jest wystarczające, przy czym powinno nastąpić po upływie terminu na rozpoznanie tego środka przez organ administracji (por. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Wydanie 4, Lexis Nexis, Warszawa 2012, s. 159). Na marginesie Sąd wskazał, że skarżący wystąpili z "zażaleniem" na przewlekłe prowadzenie postępowania bezpośrednio do organu wyższego stopnia, zatem terminy z art. 37 § 4 K.p.a. rozpoczną swój bieg dopiero z chwilą przekazania pisma według właściwości organowi prowadzącemu postępowanie (art. 65 § 1 K.p.a.). Skargi kasacyjne od ww. postanowienia o tożsamej treści wnieśli S. M. i U. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skarg kasacyjnych na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) przez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że do oceny, czy skarga spełnia warunki formalne zastosowanie mają przepisy K.p.a. oraz p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r., podczas gdy z treści art. 16 przywołanej ustawy nowelizującej wprost wynika, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. odrzucenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w przedmiocie legalności wybudowania budynku mieszkalnego, położonego w B. przy ul. [...] z powołaniem się na brak wyczerpania – przed złożeniem skargi – środków zaskarżenia, w sytuacji, gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący – przed wniesieniem skargi – złożył w dniu 2 sierpnia 2017 r. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ powiatowy, czym wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia i spełnił warunki uprawniające go do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Choć Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że aktualnie w sprawie bezczynności (ale także przewlekłości) postępowania administracyjnego przysługuje środek w postaci ponaglenia (art. 53 § 2b p.p.s.a.), jednak nie odniósł tej normy prawnej do treści przepisu intertemporalnego zawartego w art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Ustawą tą zmieniono m.in. ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z ww. przepisem ustawy zmieniającej do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Ponieważ przedmiotowa sprawa została wszczęta przed dniem wejścia w życie ww. nowelizacji to ma do niej zastosowanie art. 37 w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji, co oznacza, że w tej sprawie w sprawie przewlekłości przysługiwał środek zaskarżenia w postaci zażalenia. Sąd I instancji w tym zakresie właściwie nie zanegował złożonego przez skarżących środka zaskarżenia w postaci zażalenia. Jako powód odrzucenia skargi Sąd uznał jej wniesienie po upływie jednego dnia od dnia złożenia zażalenia zarzucającego PINB przewlekłe prowadzenie postępowania, co w ocenie Sądu I instancji świadczy o tym, że skarga została wniesiona przedwcześnie, co wyczerpuje przesłankę z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zgodnie z którą skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna z innych przyczyn. W tym zaś zakresie w skardze kasacyjnej w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. trafnie podniesiono, że skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania wyczerpali środki zaskarżenia, ponieważ uprzednio wnieśli zażalenie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako wystarczające dla uznania, że wniesienie skargi poprzedziło wyczerpanie środków zaskarżenia należy uznać sytuację, w której w dniu poprzedzającym tą czynność procesową skarżący wnieśli zażalenie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które jest w tej kwestii jednolite, wskazuje się, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania, istotne jest jedynie wyczerpanie toku zażaleniowego przez stronę, tj. wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia. Nie ma znaczenia sposób rozstrzygnięcia w przedmiocie zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 K.p.a., w szczególności zaś to, czy zażalenie zostało uwzględnione. Nieistotne jest nawet, czy organ wyższego stopnia wypowie się w sprawie. Niezależnie od sposobu załatwienia przez organ wyższego stopnia zażalenia na bezczynność/przewlekłość organu I instancji stronie zostaje otwarta droga do podniesienia przed sądem administracyjnym przewlekłości organu I instancji (por. odpow. wyroki NSA: z 5 lipca 2017 r., II OSK 2229/16; z 6 października 2015 r., II OSK 1046/15; oraz postanowienia NSA: z 25 lutego 2016 r., II OSK 326/16; z 8 listopada 2013 r., II OSK 2654/13; z 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że strona skarżąca wniosła w dniu 2 sierpnia 2017 r. zażalenie w trybie art. 37 K.p.a. bezpośrednio do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (a nie za pośrednictwem PINB), co nastąpiło przed wniesieniem skargi na przewlekłość PINB, która została złożona do Sądu 3 sierpnia 2017 r. Takie okoliczności faktyczne sprawy nie pozwalają na stwierdzenie, że przedmiotowa skarga została złożona przedwcześnie. Tym samym w tej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., co czyni wadliwym odrzucenie skargi. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że przywołane wyżej orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazało kierunek nowelizacji przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dlatego aktualnie w art. 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazano, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu środka zaskarżenia do właściwego organu. W tym miejscu wskazania też wymaga, że dla skuteczności uznania, że pismo zostało prawidłowo wniesione nie ma znaczenia fakt złożenia takiego pisma do niewłaściwego organu. Zgodnie z art. 65 § 2 K.p.a. podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Kwestie jego przekazania do organu właściwego nie mają zatem znaczenia dla uznania, że pismo zostało wniesione skutecznie jeżeli tylko złożono je w stosownym terminie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu. Odnosząc się do wniosków stron skarżących w zakresie zwrotu kosztów postępowania, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady nie jest uprawniony do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego w orzeczeniu, które nie jest jednym z orzeczeń, o których mowa w art. 209 p.p.s.a. Brak jest w tym przepisie podstaw do zamieszczania orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w innych orzeczeniach, kończących postępowanie w danej instancji, niż wymienione w tym przepisie (por. uchwałę NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).