II OSK 637/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 589/17 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 12 października 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 589/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę A. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Zblewo z dnia [...] kwietnia 2017 r. orzekającą o wymeldowaniu A. B. z pobytu stałego z lokalu przy ul. [...] w Z. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności i w konsekwencji błędne przyjęcie, że opuszczenie przez skarżącą A. B. lokalu przy ul. [...] w Z. miało charakter dobrowolny i trwały; 2. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku błędnej kontroli działalności administracji publicznej i w konsekwencji błędne uznanie, iż zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego, jak również poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa, mimo iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8, art. 7, art. 77, art. 85, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. B., podczas gdy decyzje organów I i II instancji winny zostać uchylone w całości. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki prawidłowo przeprowadził kontrolę wydanych w sprawie decyzji, dochodząc do wniosku o zasadności rozstrzygnięcia w przedmiocie wymeldowania skarżącej z miejsca pobytu stałego. Analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie i stanu faktycznego ustalonego w decyzjach organów obu instancji wskazuje, że postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W rezultacie w sprawie wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, że zasadnicze ustalenia faktyczne stanowiące podstawę wydanych w sprawie orzeczeń nie zostały podważone w skardze kasacyjnej. Mianowicie nie był sporny fakt, że skarżąca wyprowadziła się z przedmiotowego lokalu w 2012 r., co miało związek z narastającym konfliktem rodzinnym i wszczętą sprawą rozwodową. Podczas trwającego kilka lat postępowania administracyjnego skarżąca zamieszkiwała w innej miejscowości, nie wystąpiła z pozwem o przywrócenie posiadania, natomiast Sąd Okręgowy w postępowaniu rozwodowym nie uwzględnił jej wniosku o tymczasowe uregulowanie sposobu korzystania z mieszkania. W takim staniem faktycznym należało uznać, że skarżąca nie podjęła skutecznych działań prawnych pozwalających na ponowne zamieszkiwanie w spornym lokalu. Wprawdzie w uzasadnieniu wyroku sąd nieprecyzyjnie stwierdził, że skarżąca nie podjęła "jakiejkolwiek czynności prawnej w celu odzyskania możliwości zamieszkiwania w opuszczonym lokalu", to ostatecznie znaczenie miał właśnie fakt, że skarżąca nie skorzystała z ochrony posesoryjnej na drodze sądowej (pozew o przywrócenie posiadania), a jej wniosek w postępowaniu rozwodowym dotyczący uregulowania sposobu korzystania z lokalu nie został uwzględniony. Skoro do zakończenia postępowania odwoławczego w 2017 r. nie nastąpił powrót skarżącej do miejsca zamieszkiwania, a jej centrum życiowe skoncentrowane było w innej miejscowości, to spełnione zostały przesłanki do orzeczenia o wymeldowaniu. Trudno w okolicznościach niniejszej sprawy uznać, że niezamieszkiwanie skarżącej w przedmiotowym lokalu ma charakter przejściowy, co ona sama deklarowała w trakcie postępowania administracyjnego. ustalony w sprawie stan faktyczny pozwalał zatem na stwierdzenie, że opuszczenie przez skarżącą miejsca zameldowania miało w dacie wydania decyzji charakter trwały. Jak słusznie zaznaczył Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, o pobycie stałym – w rozumieniu art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 657) – przesądzają dwa elementy: fizyczne przebywanie danej osoby w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem oraz zamiar przebywania w tym miejscu (lokalu) w sposób stały. Wskazać w tym miejscu należy, że dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie wymeldowania nie może mieć przesądzającego znaczenia sam deklarowany zamiar strony powrotu do miejsca zameldowania, jeżeli nie znajduje on potwierdzenia w rzeczywistych okolicznościach sprawy i obiektywnych możliwościach realizacji zamiaru zamieszkiwania w konkretnym lokalu. Decydujące znaczenie dla wydania decyzji o wymeldowaniu z pobytu stałego ma przesłanka trwałości opuszczenia lokalu, przez którą należy rozumieć przebywanie poza miejscem stałego zameldowania z równoczesnym zerwaniem związków z lokalem dotychczasowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego jest spełniona wówczas, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Innymi słowy chodzi o sytuację, w której osoba fizyczna nie przebywa w lokalu mieszkalnym, w którym miała zorganizowane centrum życiowe, a nieprzebywanie to jest wynikiem woli tej osoby. O kwalifikacji pobytu oznaczonej osoby w konkretnym lokalu mieszkalnym decyduje nie tylko treść oświadczenia składanego przez stronę postępowania, ale całokształt okoliczności faktycznych sprawy wykazujących jaki jest rzeczywisty zamiar osoby podlegającej obowiązkowi meldunkowemu (por. wyrok NSA z 6 marca 2014 r., II OSK 2408/12). Z kolei w wyroku z 28 grudnia 2017 r., II OSK 863/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na prezentowany w orzecznictwie jednolity pogląd co do tego, że na równi z dobrowolnym wyprowadzeniem się z lokalu należy traktować sytuację, w której opuszczenie lokalu takiego charakteru wprawdzie nie miało, ale strona nie podjęła żadnych kroków w celu przywrócenia stanu zgodnego z ewidencją ludności. W tym kontekście wskazać warto na wyrok z 20 maja 2016 r., II OSK 2065/14, w którym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak dobrowolności nie stanowi jednoznacznie negatywnej przesłanki do orzeczenia wymeldowania. Należy bowiem przyjąć, że nawet jeśli samo opuszczenie lokalu nie było dobrowolne i zachodziły okoliczności przymusu psychicznego czy fizycznego, to następnie trwałe związanie swojego centrum życiowego z innym miejscem zamieszkania, bez podejmowania czynności prawnych w celu odzyskania możliwości zamieszkiwania w opuszczonym lokalu, stwarza sytuację zobowiązującą organ administracji do wymeldowania takiej osoby z poprzednio zajmowanego lokalu, skoro czynności tej sama nie dopełniła. Powiązanie przesłanki opuszczenia miejsca stałego zamieszkania z kwestią dobrowolności ma jedynie takie znaczenie, że nie może dojść do wymeldowania tak długo, jak długo zainteresowany może podjąć próby przywrócenia zamieszkiwania, usunięcia skutków zastosowania przymusu, likwidacji stanu niezgodnego z jego wolą, a polegającego na braku możliwości zamieszkiwania. Wyczerpanie bezskuteczne tych środków lub rezygnację z ich zastosowania uznaje się za okoliczność usuwającą stan przymusu, a zatem otwierającą drogę do wymeldowania. Ze względów wyżej przedstawionych należało przyjąć, że kilkuletnie niezamieszkiwanie skarżącej w przedmiotowym lokalu oraz sprawa rozwodowa i postępowanie sądowe w przedmiocie podziału majątku wspólnego – potwierdzają opuszczenie przez nią miejsca pobytu stałego w sposób trwały. Trafnie Sąd Wojewódzki zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że celem decyzji o wymeldowaniu jest doprowadzenie do zgodności faktycznego miejsca pobytu danej osoby z miejscem rejestracji. Decyzja ta ma charakter ewidencyjny i służy aktualizacji oraz doprowadzeniu do zgodności pomiędzy miejscem zamieszkania a miejscem zameldowania. Decyzja o wymeldowaniu nie powoduje zmiany ani tym bardziej wygaśnięcia ewentualnych praw do lokalu. W niniejszej sprawie organy wyjaśniły okoliczności w zakresie wynikającym z unormowania art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Stan faktyczny sprawy oparty został na kompletnym materiale dowodowym, ocenianym zgodnie z wymogami procedury administracyjnej. Chybiony jest zarzut kasacyjny, że organy obu instancji oraz Sąd Wojewódzki przy rozpatrywaniu sprawy oparły się w przeważającej mierze na ustaleniach poczynionych przez sądy w innych postępowaniach. Jak zostało wyżej powiedziane okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zostały samodzielnie ustalone przez organy administracji obu instancji na podstawie dowodów zebranych w postępowaniu wyjaśniającym. Przytoczenie w uzasadnieniu decyzji argumentacji z orzeczeń sądowych miało jedynie wykazać, że ustalenia dokonane w tych postępowaniach korespondują ze sobą. Podstawą jednak wyrokowania przez Sąd Wojewódzki stanowiły akta administracyjne, których analiza wykazała prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego. W konsekwencji niezasadne okazały się wszystkie zarzuty sformułowane w podstawach skargi kasacyjnej, co skutkować musiało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.