I OSK 999/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant: asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K., E. K.-G., D.T., M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II SA/Po 399/17 w sprawie ze skargi M. K., E. K.-G., D. T., M. K. na decyzję Wojewody [..] z dnia [..] lutego 2017 r. nr [..] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestnika postępowania Miasta [..] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po 399/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. K., E. K. – G., D. T. i M. K. na decyzję Wojewody W. z dnia [..] lutego 2017 r. nr [..] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta P. decyzją z dnia [..] czerwca 2015 r., nr [..] na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138, art. 139, art. 140 ust. 1 – 4, art. 142, art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 dalej u.g.n.) orzekł o odmowie zwrotu na rzecz M. K., D. T., E. K. – G. i M. K. nieruchomości położonych w P., stanowiących działkę nr [..], części działek nr [..], oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb [..], ar. Mapy [..], zapisanych w księdze wieczystej kw nr [..] jako własność miasta P., oraz części działki nr [..] zapisanej w księdze wieczystej: kw nr [..] jako własność Miasta P. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[..]" i części działki nr [..], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [..], ark. Mapy [..], zapisanej w księdze wieczystej kw nr [..]. Starosta podał, że aktem notarialnym nr rep. [..] z dnia [..] października 1979 r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 18, poz. 94) L. i M. K. sprzedali Skarbowi Państwa własność nieruchomości położonej w P. między ulicami G. i O., stanowiącą działkę nr [..], dla której była urządzona księga wieczysta kw nr [..]. Przedmiotowa działka objęta była powołaną w treści umowy sprzedaży decyzją Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta P. z dnia [..] lipca 1972 r., nr [..], zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji [..] w P. W umowie powołano również pismo Urzędu Miejskiego w P. Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu z dnia [..] stycznia 1976 r., którym wyrażono zgodę na przeznaczenie gruntu rolnego Ż. na cele nierolnicze pod budowę Osiedli Mieszkaniowych [..]. Aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia [..] stycznia 2010 r. spadek po L. K. nabyli: M. K., D. T., E. K.-G. i M.K. - osoby uprawnione do ubiegania się o zwrot przedmiotowych nieruchomości. Organ stwierdził, że dawnej działce nr [..] odpowiadają cz. działek [..] oraz działki nr [..] z ark. mapy [..] obrębu [..], a także cz. działki nr [..] z ark. mapy [.]. obr. [..]. Działki nr [..] powstały w wyniku podziału uprzednio istniejącej działki nr [..], przeprowadzonego na potrzeby postępowania zwrotowego (decyzja z [..] kwietnia 2001 r. nr [..] zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] z ark. mapy [..] na działki nr [..] - działka zwrócona, oraz nr [..]). W odniesieniu do nieruchomości stanowiącej całą uprzednia działkę nr [..] toczyło się już postępowanie o jej zwrot zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [..] października 2003 r. znak [..], którą orzeczono o zwrocie działki nr [..] na rzecz poprzednich właścicieli jako zbędnej na cel przejęcia, a postępowanie w odniesieniu do pozostałych działek: nr [..] oraz cz. działek nr [..] umorzono wobec wycofania wniosku o ich zwrot. 19 listopada 2003 r. ówczesny pełnomocnik wnioskodawców ponownie wystąpił o zwrot tych nieruchomości. Starosta wskazał, że w aktach sprawy znajduje się korespondencja prowadzona w latach 1999-2011 r. ze Spółdzielnią Mieszkaniową "[..]" w P. (dalej: SM "[..]"), dokumentacja obejmująca plany realizacyjne inwestycji, w tym decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [..] października 1979 r, z dnia [..] lipca 1984 r.- aktualizacja planu realizacyjnego, szczegółowy plan zagospodarowania terenu osiedle mieszkaniowe ZMP - jedn.6, pozwolenia na budowę z [.]. września 1980 r. oraz z [..] września 1981 r. Na tej podstawie ustalono, że wszystkie parkingi zrealizowane na Osiedlu [..] objęte były planami realizacyjnymi zatwierdzonymi decyzjami nr [..] z dnia [..] października 1979 r. oraz nr [..] z dnia [..] lipca 1984 r. i zostały sfinansowane z kredytu bankowego uzyskanego na realizację urządzenia osiedla [..]. Parkingi te zostały przejęte na majątek Spółdzielni. W ramach ww. planów realizacyjnych zostały również zrealizowane parkingi przy ulicy K. Na działce nr [..] Spółdzielnia wybudowała budynek mieszkalny XVI-to kondygnacyjny, a działka nr [..] została zabudowana parkingami, ciągami komunikacyjnymi, zielenią i małą architekturą. Inwestycje - parkingi, drogi dojazdowe do parkingów i budynku wulkanizacji i zieleń na działkach nr [..] z arkusza mapy [..] obrębu [..] realizowane były zgodnie z planem realizacyjnym w ramach jednostki G osiedla [..], równolegle z budową obiektów budowlanych. Zgodnie z zadaniem nr 6 zrealizowano drogi, place parkingi, chodniki, zieleń a zgodnie z zadaniem nr 10 parkingi, zieleń, drogi i miejsca postojowe. Wykonanie robót drogowych, małej architektury i zieleni w ramach zadania 6 zlecono 20 października 1982, a w ramach zadania 10 wykonanie robót parkingu zlecono 27 września 1984 r. Zakładowi Budowlano-Remontowemu. Ponadto 10 października 1985 r. protokołem zdawczo odbiorczym przekazano Usługowej Spółdzielni [..] ([..]) utwardzony masą bitumiczną teren o powierzchni 7.126,0 m2. Spółdzielnia dnia [..] kwietnia 1986 r. zawarła umowę najmu na parking usytuowany na działce nr [..], co dowodzi o jego wcześniejszym zrealizowaniu. Pismem z dnia 9 września 1986 r. [..] zwróciła się do Spółdzielni z końcowym projektem zagospodarowania parkingu, informując iż parking dla pojazdów jest w pełni technicznie zorganizowany, co Spółdzielnia dnia 21 października 1986 r. pozytywnie zaopiniowała. Starosta ustalił, że budynek warsztatu samochodowego zrealizowany został na mocy decyzji nr [..] z dnia [..] lutego 1987 r. zatwierdzającej plan realizacyjny, wydanej przez Urząd Miejski w P. Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego. Dla budynku warsztatu samochodowego Spółdzielnia uzyskała pozwolenie na budowę z dnia [..] marca 1988 r. nr [..] Zakończenie budowy nastąpiło dnia 25 maja 1990 r. Starosta wyjaśnił, że działka nr [..] arkusz mapy [..] jest w użytkowaniu wieczystym, które to prawo zostało przyznane decyzją Zarządu Miasta P. nr [.] dnia [...] września 1993 r. i ujawnione w księdze wieczystej kw nr [...]. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Starosta P. wydał decyzję o umorzeniu postępowania w stosunku do nieruchomości stanowiącej część działki nr [...] i decyzja ta stała się ostateczna i wykonalna dnia [...] października 2008 r. Organ podał, że pismami z dnia [...] lipca 2009 r. i z [...] czerwca 2014 r. Urząd Miasta P. Wydział Urbanistyki i Architektury określił przeznaczenie działek nr [...] i części działek nr 1[...] obręb [...]. W latach 1979-1987 obowiązywał w P. ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta P. z 1975 r., zatwierdzony przez Wojewodę P. w dniu [...] sierpnia 1975 r., stanowiący integralną część planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...], zatwierdzonego uchwałą nr VII/25/77 WRN w P. w dniu 21 października 1977 r. (Dz.U. WRN nr 14 z 30.12.1977, poz.110). W ww. planie przedmiotowe działki należały do rejonu strukturalnego D, jednostki strukturalnej Dl, dla której podstawową funkcją było mieszkalnictwo, natomiast funkcją uzupełniającą nauka i znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem MW- mieszkalnictwo wysokiej intensywności. Starosta stwierdził, że pismami z dnia [...] listopada 2009 r., i z [...] maja 2014 r., ZDM w P. poinformował, iż działka nr [..] z obrębu [..], arkusz mapy [..] stanowi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych drogę publiczną i jest ona w liniach granicznych ulicy K. i O. Ulica K. budowana była w latach 1980-1984 r. ze środków budżetu miasta P. Decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego ww. ulicy wydano [..] listopada 1982 r., nr [..]. Organ wskazał, że w dniach 30 sierpnia 2011 r. oraz 8 maja 2015 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości, z których sporządzono protokoły, w których opisano stan ich zagospodarowania. Działka nr [..] stanowi teren niezagospodarowany, w części wschodniej fragment ulicy O. utwardzany asfaltem, zachodnia część porośnięta spontanicznie zielenią. Granica zachodnia przebiega po płocie metalowym. Część działki nr [..] o powierzchni 377m2 objęta jest umową dzierżawy nr [..] zawartą w dniu [..] listopada 1988 na cel teren przyległy i usługi inne na rzecz "Warsztat samochodowy" [..]. Działka nr [..] stanowi własność Miasta P. i została oddana w użytkowanie wieczyste SM "[..]", natomiast działka nr [..] stanowi własność tej Spółdzielni. Urząd Miasta Wydział Urbanistyki i Architektury pismem z dnia 13 maja 2015 r. poinformował, iż teren przedmiotowych nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego miasta P. z 1975 r. zatwierdzonego przez Wojewodę P. w dniu 22 sierpnia 1975 r., stanowiącego integralną część planu zagospodarowania przestrzennego województwa [..], zatwierdzonego uchwalą nr VII/25/77 WRN w P. w dniu 21 października 1977 r. (Dz.U. WRN nr 14 z 30.12.1977, poz.110), należał do jednostki strukturalnej Dl, dla którego funkcją podstawową było mieszkalnictwo, natomiast funkcją uzupełniającą była nauka. Przedmiotowe działki, zgodnie z rysunkiem planu, znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem MW - teren intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa wysokiej intensywności. Część działki nr [..] znajduje się na terenie przeznaczonym w planie pod podstawowe arterie układu komunikacyjnego. W miejscowym pianie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego [..] w P. (zatwierdzonego uchwałą nr [..] przez Prezydium Rady Narodowej miasta P. dnia 19 marca 1971, ogłoszoną w dzienniku urzędowym Rady Narodowej miasta P. dnia 19 marca 1971 r.) części działek nr [..] w planie położone były na obszarze jednostki funkcjonalno-bilansowej J (usługowej), na terenie oznaczonym symbolem J11UR przeznaczonym pod usługi rzemiosła. Część działki nr [..], arkusz mapy [..], położona była na obszarze jednostki O, na terenie o symbolu 014KNIV przeznaczonym pod ulicę ruchu normalnego IV klasy. Część działki nr [..], arkusz mapy [..], obręb [..] na rysunku planu położona była na obszarze jednostki funkcjonalno-bilansowej GH, dla której funkcją podstawową było mieszkalnictwo o dużej intensywności, na terenach o symbolach GH25KS1 - parkingi i garaże osiedlowe, GH23MWn- mieszkalnictwo o dużej intensywności oraz na obszarze jednostki O, na terenie o symbolu 011KNIV przeznaczonym pod ulicę ruchu normalnego IV klasy. Starosta P. uznał, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie budzi wątpliwości i jest wystarczający do wydania decyzji. Na podstawie analizy zamiennego planu realizacyjnego stanowiącego załącznik do decyzji z dnia [..] października 1979 r. nr [..], który obejmował osiedle [..] i który był zgodny z planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego terenu [..], uchwalonego uchwałą nr [..] Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia 19 marca 1971 r. Starosta stwierdził, że nieruchomości stanowiące części dawnej działki nr [..]: działka nr [..] cz. znajdowała się na terenie z przeznaczeniem pod: zieleń i parkingi, działki nr [..] cz. [..] cz. oraz działki nr [..] cz. i [..] cz. pod zieleń i alejki. Na podstawie dokumentów dostarczonych przez SM "[..]" w P. ustalono, iż inwestycje na przedmiotowych gruntach, w tym budowa parkingów, dróg dojazdowych do parkingów, budynku wulkanizacji i zieleń na działkach nr [..] z arkusza mapy [..] obrębu [..], realizowane były zgodnie z planem realizacyjnym. Inwestycje realizowane były równolegle z budową obiektów budowlanych (na działce nr [..] Spółdzielnia wybudowała budynek mieszkalny XVI-to kondygnacyjny), a działka nr [..] została zabudowana parkingami, ciągami komunikacyjnymi, zielenią i małą architekturą równolegle z budową obiektów budowlanych. Powyższy stan rzeczy potwierdzają oględziny z dnia 8 maja 2015 r. Mając powyższe na uwadze, Starosta stwierdził, iż cel wywłaszczenia polegający na budowie Osiedli Mieszkaniowych [..] (określony w zamiennym planie realizacyjnym stanowiącym załącznik do decyzji z dnia [..] października 1979 r. nr [..], który obejmował osiedle [..] - zgodnym z planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego terenu [..], uchwalonym uchwałą nr [..] Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia 19 marca 1971 r.), został zrealizowany. Starosta wyjaśnił, że zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu należy oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości. Organ stwierdził, że z kolei działka nr [..], obręb [..], arkusz mapy [..] stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. i znajduje się w liniach granicznych ulicy K. Ulica K. budowana była w 1984 r. ze środków budżetu miasta P. Decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego ww. ulicy wydano [..] listopada 1982 r.; nr [..]. (pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia 17 listopada 2009 r. r. i 18 maja 2012 r.). Zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych drogi publiczne - krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast wojewódzkie, powiatowe i gminne własność właściwego samorządu tj. województwa, powiatu lub gminy. Zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną, prowadziłby do skutku sprzecznego z prawem, polegającym na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej cześć drogi publicznej, co odnosi się do działki nr [..]. Z tych przyczyn organ odmówił zwrotu działki nr [..]. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. K., D. T., E. K.-G. i M. K. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [..] lutego 2017 r., nr [..], Wojewoda W. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonych w P., oznaczonych w ewidencji gruntów jako: obr. [..], ark. mapy [..], działka numer [..] o powierzchni 0,0209 ha, część działki numer [..] o powierzchni 0,0869 ha, część działki numer [..] o powierzchni 0,0740 ha, część działki numer [..] o powierzchni 0,8092 ha, zapisanych w księdze wieczystej KW nr [..] jako własność Miasta P. obr. [..], ark. mapy [..], część działki numer [..] o powierzchni 4,3186 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [..], jako własność Miasta P. w użytkowaniu wieczystym SM "[..]" oraz obr. [..], ark. mapy [..], część działki numer [..] o powierzchni 0,2520 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [..] jako własność SM "[..]", odpowiadających wywłaszczonej dawnej działce numer [..], ark. mapy [..], obr. [..], zapisanej w dawnej KW nr [..]. W uzasadnieniu Wojewoda W. wskazał, że co do meritum decyzja Starosty jest rozstrzygnięciem prawidłowym, lecz odnośnie dwóch działek została błędnie uzasadniona. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że teren działek objętych postępowaniem został zagospodarowany w sposób typowy dla funkcjonowania osiedla mieszkaniowego, a zatem zrealizowany został na nich cel wywłaszczenia. Ponadto w odniesieniu do działek nr [..] cz. oraz nr [..] cz. zachodzi negatywna przesłanka zwrotu, o której mowa w art. 229 u.g.n., a działka numer [..] stanowi drogę publiczną, co również uniemożliwia jej zwrot. Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż na działkach numer [..] cz., [..] cz., [..] cz. zrealizowany został cel wywłaszczenia polegający na realizacji inwestycji [..]. Podstawową funkcją [..] - inwestycji na realizację której wywłaszczona została dawna działka numer [..], było mieszkalnictwo o dużej intensywności. [..] stanowią obecnie zespół osiedli mieszkaniowych zlokalizowanych we wschodniej części P. Dzielą się na [..] oraz [..]. W skład tego ostatniego wchodzą między innymi osiedla [..] oraz [..]. Realizacja przedmiotowej inwestycji obejmowała poza budową budynków mieszkalnych także takie elementy jak ciągi piesze, ciągi zieleni osiedlowej, parkingi, garaże, a także uzbrojenie w instalacje wodno-kanalizacyjną, gaz oraz elektryczność, które stanowią niezbędny element osiedla mieszkaniowego. To infrastruktura osiedla niezbędna dla prawidłowego jego funkcjonowania i potrzeb jego mieszkańców. Inwestycje na przedmiotowym gruncie, polegające na budowie parkingów, dróg dojazdowych do parkingów, budynku wulkanizacji i zieleni na działkach numer [..], realizowane były w latach osiemdziesiątych XX wieku, równolegle z budową obiektów budowlanych. Objęte postępowaniem działki zostały zagospodarowane elementami składającymi się na całość inwestycji [..] i służących funkcjonowaniu tej całości i stanowiących tzw. infrastrukturę osiedlową. Wojewoda podzielił ocenę organu I instancji o braku możliwości zwrotu nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, bowiem od dnia 1 stycznia 1999 r. grunty będące drogą publiczną mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego. W odniesieniu do objętych postępowaniem części działek numer [..] oraz [..] Wojewoda uznał, że zachodzi przesłanka negatywna, o jakiej mowa w art. 229 u.g.n., bowiem przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (1 stycznia 1998 r.) na nieruchomości zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zatem poprzedni właściciel w rozumieniu art. 229 u.g.n. utracił roszczenie domagania się zwrotu tej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n., choćby spełnione były przesłanki do zwrotu. Jak podał Urząd Miasta P. - Wydział Gospodarki Nieruchomościami w piśmie z [..] stycznia 2017 r., znak [..], dawna działka numer [..] (działki numer [..] oraz [..] z arkusz mapy [..] powstały w wyniku podziału działki numer [..]) została oddana w użytkowanie wieczyste na 99 lat na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[..]" w P. na podstawie ostatecznej decyzji Zarządu Miasta P. nr [..] z [..] września 1993 r. (data wpisu użytkowania wieczystego do KW to [..] października 1993 r. księga wieczysta [..]). Ponadto, działka numer [..] została sprzedana Spółdzielni Mieszkaniowej "[..]" w P., zgodnie z Zarządzeniem Prezydenta Miasta P. nr [..] z dnia [..] lipca 2007 r., na podstawie aktu notarialnego z [..] października 2007 r. Rep. [..]. Wojewoda wskazał, że SM "[..]" jest osobą trzecią, o której mowa w art. 229 u.g.n. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi zatem do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi. Zatem w odniesieniu do działek numer [..] oraz numer [..] zbędne było badanie realizacji celu wywłaszczenia. Wojewoda wyjaśnił, że jako organ odwoławczy orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem sentencja decyzji organu pierwszej instancji zawierała istotny błąd. Działka numer [..] na datę orzekania przez organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ujawniona była już w nowej księdze wieczystej [..] jako własność SM "[..]". W tej sytuacji koniecznym było uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty poprzez wskazanie prawidłowej księgi wieczystej, w której ujawniona jest aktualnie działka numer [..]. Ponadto należało sprecyzować zawarty w sentencji decyzji przedmiot postępowania, poprzez wskazanie, iż objęte nim są działki (lub ich części) odpowiadające wywłaszczonej dawnej działce numer [..]. M. K., D. T., E. K.-G. i M. K. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że z ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji wynika, że nieruchomość stanowiącą działkę nr [..] o powierzchni 3.03.97 ha, położoną w P. między ulicami G. i O., Skarb Państwa nabył z przeznaczeniem pod inwestycję [..]. Zatem cel ten w akcie notarialnym został określony, aczkolwiek w sposób ogólny. Sąd wskazał, że stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w trybie której nastąpiło nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, wywłaszczenie było dopuszczalne jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Procedura wywłaszczeniowa była przy tym ściśle sformalizowana. I tak zgodnie z art. 16 ust. 3 pkt 1 tej ustawy - w jej brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia aktu notarialnego nabycia przez Skarb Państwa spornej nieruchomości, do wniosku o wywłaszczenie organ ubiegający się o wywłaszczenie zobowiązany był załączyć dowód uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji. Wskazany przepis na etapie wywłaszczenia nie wymagał zatem dysponowania przez organ decyzją lokalizacyjną na budowę osiedla mieszkaniowego. W realiach przedmiotowej sprawy na dzień zawarcia aktu notarialnego ([..] października 1979 r.) w obrocie prawnym była decyzja Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta P. z dnia [..] lipca 1972 r., nr [..], zatwierdzająca plan realizacyjny inwestycji [..] w P. Decyzja ta obejmowała obszar, której granicą była planowana [..], a objęte niniejszym postępowaniem działki stanowiące część dawnej działki nr [..], w tym planie realizacyjnym były uwzględnione. Organy wywłaszczeniowe dysponowały zgodą na przeznaczenie gruntu rolnego [..] na cele nierolnicze – pod budowę Osiedli Mieszkaniowych [..] (pismo UM w P. Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu z [..] stycznia .1976 r.). Wskazane dwa dokumenty organ wywłaszczeniowy przedstawił do aktu notarialnego umowy sprzedaży nieruchomości. Ponadto, decyzją z dnia [..] października 1979 r. zatwierdzono aktualizację ww. planu realizacyjnego inwestycji [..] z [..] lipca 1979 r. Z części graficznej tej decyzji również wynika, że cały obszar należącej do L. i M. małż. K. dawnej działki nr [..] z obrębu [..] znajdował się w granicach jednostki Osiedla [..]. Budowa [..] obejmowała budowę osiedla [..], które powstało w oparciu o dokumentację planistyczną i realizacyjną wytworzoną przed zawarciem umowy sprzedaży działki nr [..] w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. Zdaniem Sądu, również stwierdzony na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stan zagospodarowania tej działki w kolejnych latach po jej nabyciu przez Skarb Państwa potwierdza, iż sukcesywnie realizowana była budowa osiedla mieszkaniowego wraz z towarzyszącą osiedlu infrastrukturą. Wskazane w uzasadnieniach decyzji plany zagospodarowania przestrzennego stanowiły o lokalizacji mieszkalnictwa o dużej intensywności - dotyczyły budowy osiedli mieszkaniowych, a więc również stanowiły o powstaniu służącej tym osiedlom infrastruktury. W ocenie Sądu I instancji, zarówno Starosta P., jak i Wojewoda W. rozpatrzyły sprawę z uwzględnieniem całego materiału dowodowego, jaki został zgromadzony przez Starostę P. Dokumentacja ta pozwoliła określić, jakie inwestycje planowane były do realizacji na obszarze [..] w dacie wywłaszczenia oraz już po tej dacie, w związku z modyfikacjami planu szczegółowego, które opracowane były w ramach celu wywłaszczenia. Co do zasady dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia – w ramach art. 137 u.g.n. – nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Jednak zarazem należy mieć na uwadze, że rozstrzygając, czy spełniona została przesłanka określona w art. 137 u.g.n., tzn. czy nieruchomość można uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, rozważania te nie mogą być prowadzone w oderwaniu zarówno od celu i charakteru przedsięwzięcia, z powodu którego dokonano wywłaszczenia, jak również nie mogą nie uwzględniać rozwiązań prawnych dotyczących samej instytucji wywłaszczenia, jakie obowiązywały w okolicznościach każdej konkretnej sprawy. Co więcej, zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora, skoro osiedle mieszkaniowe jest swego rodzaju pewnym mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Zmiany modyfikujące sposób zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości nie mogą jednak być wprowadzane w sprzeczności z dokumentacją, która legła u podstaw wywłaszczenia, w tym z dokumentacją planistyczną. W realiach przedmiotowej sprawy modyfikacja sposobu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości wymogi te spełniła, bowiem teren działek objętych niniejszym postępowaniem o numerach [...] zagospodarowany został w sposób uwzględniający potrzeby osiedla mieszkaniowego. Realizacja inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego obejmuje również takie elementy, składające się na infrastrukturę osiedla, jak ciągi piesze, ciągi zieleni osiedlowej, parkingi, garaże, budynki usługowe, uzbrojenie techniczne. Nie budziło również wątpliwości Sądu, że realizacja budynku usługowego – warsztatu samochodowego na działce nr [...], wpisuje się w usługi rzemiosła, które przewidywał plan zagospodarowania przestrzennego. Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo rozpatrzyły wniosek skarżących w odniesieniu do zidentyfikowanego celu wywłaszczenia – Budowa [...] obejmująca budowę osiedla mieszkaniowego [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Mając tak ustalony cel wywłaszczenia należało, zdaniem Sądu, ocenić, czy cel ten został zrealizowany na całej powierzchni nieruchomości, których dotyczy postępowanie. Niniejsze postępowanie zwrotowe ograniczone zostało do tej części dawnej działki nr [...], która nie została zwrócona skarżącym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2003 r., znak [...], którą orzeczono o zwrocie działki nr [...] na rzecz poprzednich właścicieli jako zbędnej na cel przejęcia, a postępowanie w odniesieniu do pozostałych działek: nr [...] oraz cz. działek nr [...], [...] zostało umorzone wobec cofnięcia wniosku przez skarżących. W ramach ocenianego obecnie postępowania administracyjnego rozstrzygano wniosek o zwrot działek nr [...] oraz cz. działek o numerach: [...]. Sąd wskazał, że rozpatrujące sprawę organy obu instancji uznały, iż na cz. działek nr [...] cel wywłaszczenia został zrealizowany. Potwierdza to zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, który pozwala ustalić stan faktyczny tych nieruchomości na przestrzeni od wywłaszczenia w 1979 roku oraz aktualny sposób ich zagospodarowania. Materiał ten obejmuje dokumentację dotyczącą budowy osiedla [...], budowy infrastruktury drogowej – ulicy K., mediów służących obsłudze inwestycji drogowych oraz mediów służących pobliskim osiedlom mieszkaniowym, dokumentację dotyczącą budowy parkingów i ich zagospodarowania, dokumentację dotyczącą budowy warsztatu samochodowo-elektrycznego. Obejmuje również dokumentację geodezyjną oraz protokoły z kolejnych oględzin spornych nieruchomości. Zgromadzono mapy stanowiące załączniki do decyzji zatwierdzających plany realizacyjne osiedla, na których wyraźnie zaznaczono granice objęte tymi inwestycjami. Również na tej podstawie, co szeroko omówiono w uzasadnieniach podjętych w sprawie decyzji, nie budzi wątpliwości, że sporne nieruchomości zagospodarowano na potrzeby osiedla mieszkaniowego – na parkingi, zieleń osiedlową oraz usługi (warsztat samochodowy – obecnie wulkanizacji). Realizacja tych inwestycji prowadzona była ze środków finansowych SM "[...]" i na jej rzecz oraz miała miejsce w latach 80-tych ub. wieku, zgodnie z ustaleniami wskazanych przez organy planów realizacyjnych oraz planów zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu, stan aktualnego zagospodarowania części przedmiotowych nieruchomości nie budzi wątpliwości. I tak działka nr [...] cz. stanowi fragment utwardzonego asfaltem placu postojowego z niewielkim fragmentem wysepki porośniętej trawnikiem. Działka nr [...] część zajęta pod fragment budynku usługowego trwale związanego z gruntem (usługi motoryzacyjne) jest ogrodzona. Działka nr [...] zajęta pod część urządzonego parkingu, ogrodzonego płotem z siatki, utwardzonego asfaltem, z wyspą porośniętą trawnikiem w części środkowej lampy oświetleniowe. Na działce w częściach północnej i południowej fragmenty blaszanych boksów - wiat garażowych. We wschodniej części znajduje się wydzielone - ogrodzone płotem miejsce składowania odpadów, częściowo utwardzone płytami betonowymi. W świetle powyższego nie zasługują, w ocenie Sądu, na uwzględnienie zarzuty skargi oparte na stwierdzeniu, że odmowa zwrotu działek nr [...] jest nieprawidłowa, bowiem w dacie wywłaszczenia oraz obecnie nie znajdują się w granicach Osiedla [...]. W opinii Sądu rozpatrujące sprawę organy administracji prawidłowo uznały, że działki te zostały zagospodarowane zgodnie z celem, na jaki w tej części została wywłaszczona działka nr [...] według jej oznaczenia w ewidencji gruntów i budynków w dacie wywłaszczenia. W ocenie Sądu, prawidłowo rozstrzygnięto kwestię odmowy zwrotu cz. działek nr [...] i [...]. Działki numer [...] oraz [...] z arkusza mapy [...] powstały w wyniku podziału działki numer [...], która została oddana w użytkowanie wieczyste na 99 lat na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P. na podstawie ostatecznej decyzji Zarządu Miasta P. nr [...] z [...] września 1993 r. (data wpisu użytkowania wieczystego do KW to [...] października 1993 r. księga wieczysta [...]). Działka numer [...] została następnie sprzedana SM "[...]" w P. aktem notarialnym z [...] października 2007 r. Rep. [...]. Powyższych ustaleń dokonano w oparciu o wypisy z ksiąg wieczystych i nie budzą one żadnych wątpliwości. Wojewoda W. prawidłowo również uznał, że SM "[..]" jest osobą trzecią, o której mowa w art. 229 u.g.n. oraz że w świetle tego przepisu nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. Uprawnienie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna. Zatem organy prawidłowo uznały, że w odniesieniu do działek numer [..] oraz numer [..] zbędne było badanie realizacji na nich celu wywłaszczenia. Sąd podał, że skarżący kwestionują odmowę zwrotu działki nr [..] obręb [..], arkusz mapy [..] w części nie zajętej pod drogę publiczną, co w ich ocenie potwierdzają przeprowadzone oględziny tej działki oraz sporządzone z tych oględzin protokoły. Rozstrzygnięcie w tym zakresie organ I instancji podjął przy uwzględnieniu stanowiska zarządcy drogi – ZDM w P., który w pismach z dnia 17 listopada 2009 r. i 18 maja 2014 r. podał, że działka nr [..] w całości położona jest w liniach granicznych ulicy K. Na tej podstawie organy obu instancji uznały, że działka nr [..] stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Ustalono, że ulica K. budowana była w 1984 r. ze środków budżetu miasta P. Decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego ww. ulicy wydano [..] listopada 1982 r.; nr [..]. Odnosząc się do tych zarzutów, Sąd wyjaśnił, że od kilku lat orzecznictwo wyraźnie opowiada się za niemożliwością uwzględnienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (niezależnie od zrealizowania czy niezrealizowania celu wywłaszczenia) w przypadku, gdy nieruchomość taka jest zajęta obecnie pod drogę publiczną. Pogląd ten aktualnie jest także rozszerzany na cały pas drogowy. Organem właściwym do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest zaś starosta, zatem zmiana danych objętych ewidencją może być dokonana tylko przez ten organ, a podstawą takiej zmiany mogą być udokumentowane informacje przekazane przez właściciela gruntu lub inny podmiot zainteresowany albo decyzja właściwego organu. Dlatego też organ administracji publicznej nie może w innym postępowaniu samodzielnie dokonywać oceny, czy określony grunt stanowi pas drogowy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Ustalenia takiego można bowiem dokonać wyłącznie na podstawie aktualnej mapy ewidencyjnej, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Sąd wskazał, że w świetle art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 z późn. zm.) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - własność właściwego samorządu województwa, powiatu albo gminy. Tym samym nie ma możliwości zwrotu poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy terenów zajętych pod drogi publiczne. Ponadto Sąd podniósł, że działka nr [..] została wydzielona na potrzeby postępowania zwrotowego, które zakończone zostało ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [..] października 2003 r. znak [..], którą orzeczono o zwrocie działki nr [..]. Aby orzec o zwrocie działki nr [..] konieczne było przeprowadzenie podziału działki nr [..] z arkusza mapy [..]. Wydzielenie działek nr [..] i [..] nastąpiło w trybie art. 95 pkt 4 u.g.n., który stanowi, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z ustaw odrębnych. Podział nieruchomości dokonywany przez organ administracji to podział geodezyjny, mający na celu wyodrębnienie w ramach jednej nieruchomości kilku działek ewidencyjnych, które po zatwierdzeniu podziału mogą być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. O zatwierdzeniu podziału nieruchomości orzeka wójt (burmistrz, prezydent miasta). W tym przedmiocie może też orzekać sąd powszechny, gdy orzeczenie takie jest konieczne do rozstrzygnięcia innej sprawy należącej do właściwości sądu. Należy przy tym zaznaczyć, że skutkiem decyzji organu administracji będzie podział geodezyjny - wyodrębnienie nowych działek gruntu w ramach jednej nieruchomości, natomiast skutkiem orzeczenia sądu będzie w większości wypadków podział prawny nieruchomości, gdyż sąd rozstrzyga o prawach przysługujących do wyodrębnionych w ramach podziału działek gruntu. Na gruncie rozpatrywanej sprawy należało zatem, zdaniem Sądu, wskazać, że podział nieruchomości, w rezultacie którego powstała działka nr [..], służył dokładnemu określeniu danych geodezyjnych gruntu, co do którego zapaść miała wówczas decyzja zwrotowa. Zatem to na gruncie tamtego postępowania podjęto decyzję podziałową, która nie była wówczas przez skarżących kwestionowana i która nadal jest w obrocie prawnym. To wówczas rozstrzygnięto, że wydzielana działka nr [..] nie może zostać zwrócona z uwagi na istniejące w tym obszarze potrzeby drogowe. Należy bowiem wskazać, opierając się na znajdujących się w aktach sprawy mapach, że działka nr [..] ma kształt trójkąta równobocznego, położona jest u zbiegu ulic K. i O. (dawna ul. O.) i ma stosunkowo niewielką powierzchnię - 209 m2. Ulice K. i O. to drogi publiczne – drogi gminne klasy zbiorczej. Wydzielenie tej działki nastąpiło przy udziale ZDM w P. i przy uwzględnieniu standardów odnoszących się do warunków technicznych, jakim drogi tej klasy powinny odpowiadać, również celem zapewnienia bezpieczeństwa ich użytkownikom. W tym zakresie zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tj. Dz.U. 2016 poz. 124). Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli M. K., M. K., D. T. i E K. – G. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. Naruszenie przepisów postępowania przez: a. Naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przejawiające się w tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły znacząco wpłynąć na rozstrzygnięcie dotyczące zwrotu nieruchomości. Chodzi o zaniechanie przeprowadzenia pełnego i prawidłowego postępowania dowodowego przez organy administracji, co wyraziło się zaniechaniem ścisłego ustalenia celu wywłaszczenia, b. Naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły znacząco wpłynąć na rozstrzygnięcie dotyczące zwrotu nieruchomości. Chodzi o zaniechanie przeprowadzenia pełnego i prawidłowego postępowania dowodowego przez organy administracji, co wyraziło się zaniechaniem ustalenia, czy w momencie wywłaszczenia istniał cel wywłaszczenia c. Naruszenie 3 §1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły znacząco wpłynąć na rozstrzygnięcie dotyczące zwrotu nieruchomości. Chodzi o zaniechanie przeprowadzenia pełnego i prawidłowego postępowania dowodowego celem ustalenia, czy faktycznie wywłaszczane nieruchomości związane były z ustalonym przez organy celem wywłaszczenia. 2. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez: a. Naruszenie art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. przez uznanie, że nieruchomośc nie jest zbędna na cel wywłaszczenia, mimo że podstawa prawna określająca cel wywłaszczenia wygasła b. Naruszenie art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. przez przyjęcie, że w przypadku wykorzystania 0% wywłaszczonej nieruchomości na ustalony cel wywłaszczenia, cel ten można uznać za zrealizowany. Na tych podstawach wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W piśmie z dnia 21 grudnia 2017 r., zatytułowanym "Uzupełnienie skargi kasacyjnej", Skarżący zaskarżyli wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Po 399/17 "uzupełniająco w części oddalającej skargę co do rozstrzygnięcia Wojewody W. w zakresie odmowy zwrotu na rzecz M. K., D. T., E. K.– G. i M. K. części działki nr [.]" i zarzucili mu: 1) Mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu wadliwych decyzji organów obu instancji w sytuacji, gdy te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, 2) Mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 §1 oraz art. 107 §1 i 3 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonych decyzji, pomimo iż oparto je na błędnym ustaleniu, że przedmiotowa nieruchomość w całości stanowi drogę publiczną, co wyłącza możliwość jej zwrotu, które to ustalenie faktyczne powielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, 3) Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 w zw. z art. 137 u.g.n. przez ich błędne niezastosowanie, w sytuacji gdy wystąpiły określone w tych przepisach przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nie zachodziły negatywne przesłanki zwrotu, o których mowa w tych przepisach, 4) Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej u.d.p.) przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że ulice K. i O. w P. są drogami publicznymi, pomimo braku wskazania jaka przesłanka ustawowa zdecydowała o zaliczeniu obu tych ulic do którejkolwiek z wymienionych w ustawie kategorii dróg publicznych, 5) Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 2a u.d.p. w zw. z art. 136 u.g.n. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że przedmiotowa nieruchomość stanowi w całości drogę publiczną, co w konsekwencji wyłącza możliwość dokonania jej zwrotu, 6) Naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 95 pkt 4 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że dokonanie podziału ewidencyjnego nieruchomości w oparciu o ten przepis i w związku z toczącym się postępowaniem zwrotowym przesądza jednoznacznie o przeznaczeniu drogowym działki nr [..] i uniemożliwia jej zwrot, 7) Mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedostateczne wyjaśnienie w treści uzasadnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, polegające na przyjęciu, że wydzielenie działki ewidencyjnej nr [..] nastąpiło przy uwzględnieniu standardów technicznych, w tym celów bezpieczeństwa użytkowników drogi, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, przy jednoczesnym pominięciu, jakie konkretnie przepisy tegoż rozporządzenia miały zastosowanie i dlaczego przesądziły one o zakwalifikowaniu całej działki nr [..], a nie jedynie jej części, jako drogi publicznej, 8) Naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 1 i 2 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 28 k.p.a. przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skarżący – jako podmiot dochodzący zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – stanowi podmiot legitymowany w myśl tych przepisów do skutecznego wszczęcia i prowadzenia przed starostą postępowania w przedmiocie zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dla tej nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, uzupełniająco wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji Wojewody W. z dnia [..] lutego 2017 r. w części dotyczącej odmowy zwrotu na rzecz M. K., D. T., E. K. – G. i M. K. części w/w działki o numerze [..] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. z dnia [..] czerwca 2015 r. w tej samej części, bądź ewentualnie o uchylenie orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Miasto P. wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszym rzędzie co do zasady rozpoznane zostaną zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w punktach 4-6 i 8 pisma z dnia 21 grudnia 2017 r. zatytułowanego "uzupełnienie skargi kasacyjnej" rozpoznane zostaną łącznie z zarzutami z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż pozostają one ze sobą w związku rzutującym na ocenę zakresu postępowania dowodowego, które powinno zostać przeprowadzone w sprawie oraz na ocenę jego wyników. Zarzut naruszenia 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. okazał się bezzasadny. Skarżący kasacyjnie kwestionują dokonane ustalenia faktyczne, wyrażają odmienną ocenę faktów ustalonych w toku postępowania zwykłego i stoją na stanowisku, że postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone w pełnym zakresie i prawidłowo. Ich zdaniem organy nie ustaliły ściśle celu wywłaszczenia oraz zaniechały ustalenia, czy w momencie wywłaszczania istniał cel wywłaszczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie uznał, iż zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego i ocena materiału dowodowego dokonana przez organy administracyjne była wystarczająca i prawidłowa dla podjęcia decyzji odpowiadającej obowiązującym przepisom prawa materialnego. Roszczenie o zwrot nieruchomości uregulowane w przepisach art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2018.2204 t.j., dalej u.g.n.) oparte jest na przesłance zbędności na cel wywłaszczenia, sprowadzającej się do ustalenia braku realizacji celu wywłaszczenia, w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Pojęcie zbędności zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 137 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przepisy te określają granice postępowania dowodowego, które zobowiązany jest przeprowadzić organ w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zakres ten wytyczony jest przez dwie okoliczności: cel wywłaszczenia oraz jego realizację w określonym czasie. W sprawie o zwrot konieczne jest tym samym ustalenie podstawy prawnej wywłaszczenia, którą jest akt notarialny lub administracyjny, daty ostateczności decyzji wywłaszczeniowej, celu wywłaszczenia wskazanego w akcie wywłaszczeniowym, stanu faktycznego, który zaistniał na nieruchomości po dacie wywłaszczenia oraz dat, w których rozpoczęto lub zakończono prace związane z realizacją celu. W każdej sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pierwszym elementem postępowania jest precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia, gdyż tylko w ten sposób stworzona zostaje możliwość badania jego realizacji. Wszelkie inne okoliczności nie podlegają natomiast wyjaśnieniu w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Na tego rodzaju okolicznościach skarżący kasacyjnie opierali swoje niektóre zarzuty. Zostaną one omówione w dalszej części uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły, że sporne nieruchomości stanowiły część działki nr [..], która została zbyta na podstawie umowy kupna – sprzedaży zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z art. 6 tej ustawy wynika m.in. to, że ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości. W tym przypadku zbędne stało się dokonywanie wywłaszczenia w drodze aktu administracyjnego, gdyż doszło do zawarcia umowy w formie aktu notarialnego w dniu [..] października 1976 r. pomiędzy współwłaścicielami L. i M. małżeństwem K. a Skarbem Państwa. Cel wywłaszczenia nie został wskazany w umowie przez użycie wyraźnego sformułowania, wskazującego, iż niezabudowana działka [.]. jest wywłaszczana na konkretny cel, który następnie został opisany w akcie wywłaszczeniowym. Z treści aktu notarialnego wynika jednak, że organ wywłaszczeniowy przedłożył do aktu notarialnego m.in. decyzje Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta P. z dnia [..] lipca 1972 r., nr [..], zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji [..] w P. i zgodę na przeznaczenie gruntu rolnego [..] (na którym była położona działka [..]) na cele nierolnicze – pod budowę Osiedli Mieszkaniowych [..] (pismo Urzędu Miasta w P. Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu z [..] stycznia 1976 r.). Z załączonych dokumentów wywieść należy, iż celem wywłaszczenia była budowa osiedli mieszkaniowych [..]. Cel ten zgodny był z obowiązującym wówczas prawem i wynikał z art. 3 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r., nr 18, poz. 94). Ustawowe określenie celu wywłaszczenia należy uznać za ogólne. W akcie notarialnym z dnia [..] października 1976 r. doszło do jego zindywidualizowania przy użyciu załączonych do aktu notarialnego dokumentów wskazanych powyżej. Ustawa nie wymaga, aby w przypadku realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego należało precyzyjnie określać w akcie wywłaszczeniowym szczegółowy cel, który będzie realizowany na konkretnej nieruchomości, wskazując np. jaki obiekt budowlany zostanie wzniesiony na wywłaszczanej działce. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego widoczne są pewne tendencje odnoszące się do wywłaszczeń na potrzeby budowy zorganizowanych i złożonych zespołów urbanistycznych, jakimi są dzielnice miast lub osiedla mieszkaniowe. W takich sytuacjach określenie celu wywłaszczenia może mieć charakter ogólny, a jeśli w akcie wywłaszczeniowym określono precyzyjnie cel wywłaszczenia, to przyjmuje się, iż prawnie dopuszczalna jest zmiana wcześniejszych planów, lokalizacji określonych budynków, budowli, czy innych elementów planowanej inwestycji. Ważne jest to, aby budowa określonych obiektów mieściła się w celu wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla/li lub dzielnicy/ic oraz aby obiekty te służyły zaspokajaniu potrzeb mieszkańców (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2007 r., I OSK 1249/2006, wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 23 sierpnia 2018 r., I OSK 2289/16). Argumentacja skarżących kasacyjnie zmierza w przeciwnym kierunku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu zwrotowym brak jest potrzeby badania, zarówno ważności planów realizacyjnych, jak i poszukiwania szczegółowego celu wywłaszczenia, tj. ustalania np. jakie budynki, budowle lub urządzenia infrastrukturalne były zaplanowane na działce nr [..] w świetle planu realizacyjnego inwestycji [..] w P. obowiązującego na dzień wywłaszczenia (a następnie badania, czy pierwotny plan realizacyjny został wykonany czy też doszło do jego zmian). Cel wywłaszczenia nie został określony przez wskazanie konkretnych obiektów lub urządzeń, które zamierzano pierwotnie wybudować na działce nr [..]. Celem była budowa osiedli mieszkaniowych [..]. Realizacja tego celu wywłaszczenia nie została expresiss verbis zakwestionowana w skardze kasacyjnej w odniesieniu do wszystkich spornych działek, za wyjątkiem części działki [..]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo ocenił postępowanie dowodowe organu i słusznie przyjął, że sporne działki zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia. Organ precyzyjnie wskazał, w jaki sposób doszło do zagospodarowania każdej z działek oraz uzasadnił, dlaczego taki sposób ich zagospodarowania odpowiada celowi wywłaszczenia. Z ustaleń faktycznych wynika, że na działkach o numerach [..] doszło do wybudowania parkingów, dróg dojazdowych do parkingów, budynku zakładu wulkanizacji oraz organizacji zieleni miejskiej. Działki te są w części utwardzone, w części oświetlone, a niektóre ogrodzone. Żadne zarzuty nie zostały podniesione także co do zagospodarowania działek [..]. Ustalenia te nie zostały w sposób wyraźny i skonkretyzowany podważone w skardze kasacyjnej, co oznacza, iż skarżący kasacyjnie zgodzili się z nimi. Zakwestionowano natomiast ocenę ustaleń faktycznych w odniesieniu do działki nr [..]. W piśmie z dnia 21 grudnia 2017 r. zatytułowanym "uzupełnienie skargi kasacyjnej" podniesiony został zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 §1 i 3 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonych decyzji, pomimo iż oparto je na błędnym ustaleniu, że przedmiotowa nieruchomość w całości stanowi drogę publiczną, co wyłącza możliwość jej zwrotu, które to ustalenie faktyczne powielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Organ poczynił prawidłowe i wystarczające ustalenia faktyczne, a Sąd I instancji słusznie zgodził się z nimi oraz wnioskami wypływającymi ze zgromadzonych dowodów. Działka numer [..] powstała na skutek podziału działki [..], w wyniku którego wyodrębniona została także działka nr [..]. Projekt podziału został zatwierdzony decyzją nr [..] Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [..] w P. z dnia [..].04.2001 r. Podział ten był następstwem złożenia przez skarżących kasacyjnie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Działka nr [..] już na etapie podziału była przewidziana na potrzeby zwrotu na rzecz osób uprawionych, a zwrot w rzeczywistości nastąpił. Z kolei kształt i wielkość nowo powstałej działki [..] była konsekwencją jej ówczesnego przeznaczenia i potrzeb z tym związanych, badanych w toku postępowania podziałowego. Na części wschodniej tej działki znajduje się nawierzchnia asfaltowa ulicy O., zaś część zachodnia stanowi pas drogowy tej ulicy porośnięty zielenią. Granica zachodnia przebiega po metalowym płocie. Działka ta znajduje się na skrzyżowaniu ulicy O. z ulicą K. Z rejestru gruntów wynika, iż działka nr [..] stanowi drogę. Obie drogi mają charakter dróg publicznych i pozostają w zarządzie Miasta P., co wynika z dowodów (dokumentów urzędowych) zgromadzonych w aktach administracyjnych oraz z ogólnie dostępnych dokumentów opublikowanych w internecie. Zgromadzone dokumenty urzędowe wskazują, iż ul. K. była wybudowana w 1984 r. ze środków publicznych. W aktach znajduje się również kopia Rozporządzenia Ministra Komunikacji z 14.07.1986 r., na podstawie którego już wówczas obie ulice były zaliczone do ulic miejskich kategorii dróg wojewódzkich. Pisma z dnia 17.11.2009 r. i 18.05.2014 r. zarządcy dróg miejskich – ZDM w P. wskazują, że działka [..] jest położona w liniach granicznych obu ulic. Właściciel tej działki jednoznacznie wskazał, iż jest ona częścią pasa drogowego ul. O. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż ewidencja gruntów odzwierciedla udokumentowane dane lub ich zmiany przekazane przez właściciela gruntu. Organ ewidencyjny nie może dokonywać samodzielnej oceny, czy grunt stanowi pas drogowy w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2018.2068, dalej u.d.p.). Kwalifikacja taka nastąpiła w odrębnym postępowaniu, w którym doszło do ustalenia wykazu dróg publicznych - dróg miejskich w P. oraz ustalenia działek wchodzących w skład danej drogi publicznej. Ustawa o drogach publicznych zawiera w art. 4 pkt 1 definicję legalną pasa drogowego. Ustawodawca nie określił szerokości pasa drogowego, pozostawiając w tym zakresie decyzje właściwemu zarządcy stosownie do potrzeb związanych prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także z potrzebami zarządzania drogą. O obszarze koniecznym do realizacji powyższych celów decyduje właściciel drogi. Tym samym ustalenie działek lub ich części, na których zlokalizowany jest pas drogi publicznej pozostaje w zakresie wyłącznej kompetencji właścicieli dróg publicznych. W postępowaniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie jest możliwe podważenie wpisów dokonanych w ewidencji gruntów i budynków. Wpisy do ewidencji są dokonywane przez uprawniony organ (starostę) na podstawie zgłoszeń wskazujących na zmiany danych objętych ewidencją. Podstawą zmiany wpisów w ewidencji są akty normatywne, prawomocne orzeczenia sądowe, decyzje administracyjne, akty notarialne, materiały zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wpisy w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacja architektoniczno-budowlana przechowywana przez organy administracji architektoniczno-budowlanej (art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz. U. 2019, 725, t.j.). Charakter tych dokumentów wskazuje na to, iż wpis do ewidencji jest konsekwencją dojścia do skutku określonych czynności prawnych, które następnie zostają zaewidencjonowane w rejestrze. Sąd I instancji tym samym prawidłowo uznał, iż organy prowadzące postępowanie wywłaszczeniowe były związane kwalifikacją prawną działki nr [..] i wpisem w ewidencji jako pasa drogowego drogi publicznej, co wykluczało badanie możliwości jej zwrotu w świetle przepisu u.g.n. Tym samym niezasadne są zarzuty naruszenia art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.p., art. 4 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 2a u.d.p. w zw. z art. 136 u.g.n. oraz art. 95 pkt 4 u.g.n., art. 22 ust. 1 i 2 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 28 k.p.a. Za nieuprawnioną polemikę z ustaleniami faktycznymi organów oraz ich oceną dokonaną przez Sąd I instancji uznać należy tezę skarżących kasacyjnie o zaniechaniu ustalenia istnienia celu w momencie dokonywania wywłaszczenia nieruchomości. Cel wywłaszczenia został wskazany w akcie notarialnym z dnia [..] października 1979 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego cel ten istniał w dniu zawarcia aktu notarialnego. Abstrakcyjny i niczym nieudokumentowany jest zarzut wygaśnięcia decyzji Prezydium Rady Narodowej miasta P. z dnia [..] lipca 1972 r., nr [..], zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji [..] w P. Zakres postępowania dowodowego prowadzonego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wynika z art. 136 i art. 137 u.g.n. i został wskazany we wcześniejszych rozważaniach. W postępowaniu tym nie jest badana kwestia ważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. Jest to okoliczność nieobjęta hipotezą powyższych przepisów. Skarżący kasacyjnie nie dostrzegają także, iż decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego dotyczy ogromnego przedsięwzięcia inwestycyjnego składającego się z kilku osiedli wchodzących w skład [..], które to osiedla mogły być realizowane w określonej kolejności. Rozpoczęcie realizacji planu inwestycyjnego i sekwencyjna budowa kolejnych osiedli wykluczała możliwość wygaśnięcia decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego całego przedsięwzięcia inwestycyjnego W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma charakter wyłącznie ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Zgodnie z nim uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, nazbyt ogólny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wydanego w rozpatrywanej sprawie spełnia ustawowe wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji nie był zobligowany do badania, czy wydzielenie działki ewidencyjnej nr [..] nastąpiło przy uwzględnieniu standardów technicznych, w tym celów bezpieczeństwa użytkowników drogi, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, jakie konkretnie przepisy tegoż rozporządzenia miały zastosowanie i dlaczego przesądziły one o zakwalifikowaniu całej działki nr [..], a nie jedynie jej części jako drogi publicznej. Badaniem tego rodzaju okoliczności zajmuje się organ, który podejmuje decyzję o zaliczeniu określonej drogi do jednej z kategorii dróg publicznych. Decyzja w tym zakresie jest wiążąca dla wszystkich innych organów, które prowadząc we własnym zakresie odrębne postępowania są zobligowane do przyjęcia, że określona droga jest drogą publiczną. Powtórzyć w tym miejscu należy, iż organ wydający decyzję w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości bada tylko przesłanki materialne wynikające z przepisów zawartych w art. 136 i 137 u.g.n. Z tych przyczyn zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł okazać się skuteczny. Przechodząc do rozpoznania zarzutów naruszenia art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. należy wskazać w pierwszym rzędzie, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których skargę kasacyjną oparto (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2457/17, z dnia 8 marca 2018 r., sygn. I OSK 955/16, z dnia 2 marca 2018 r., sygn. I OSK 2306/17, z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. II GSK 1253/13, z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. I OSK 902/14 – wszystkie dostępne w CBOSA). Przypomnieć trzeba, iż skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. W skardze tej zatem winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Tego wymogu nie spełniają w pełni powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. W zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami prawa materialnego, których naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie spełnia tych wymogów, bowiem naruszenie przepisów prawa materialnego nie zostało powiązane z naruszeniem art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a co było konieczne, bowiem Sąd I instancji samodzielnie nie stosuje przepisów prawa materialnego, a wyłącznie ogranicza się do oceny wykładni bądź zastosowania tych przepisów przez organy administracji publicznej. Zarzut ten odnosi się do naruszenia wszystkich przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej oraz w jej uzupełnieniu zawartym w piśmie z dnia 21 grudnia 2017 r., w tym także do przepisów prawa materialnego omówionych powyżej łącznie z zarzutami naruszenia przepisów prawa procesowego. W sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala jednak na jednoznaczne określenie rodzaju naruszenia prawa i naruszonego przepisu, który wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego. Tym samym realizowany jest obowiązek, nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt. 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 776/10; z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt I FSK 32/12, opubl. CBOSA). Analiza treści uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, iż skarżący kasacyjnie zarzucają Sądowi I instancji błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. i art. 137 ust. 1 u.g.n., choć nie określają który czy też oba zostały błędnie zinterpretowane czy zastosowane. Skarżący kasacyjnie stoją na stanowisku, iż żadna z wywłaszczonych działek nie została wykorzystana na budowlę osiedla mieszkaniowego i stawiają tezę, że przedmiotowe działki znajdują się poza granicami osiedli mieszkaniowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, parki, tereny zielone i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców (wyr. NSA z 20 stycznia 1999 r., IV SA 2033/96, z 20 grudnia 1993 r., SA/Kr 455/93, czy z 21 kwietnia 1993 r., SA/Kr 1962/93). Ten kierunek orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zakłada również dopuszczalność zmiany pierwotnych planów i zamierzeń, jeśli główny cel wywłaszczenia – tj. budowa osiedla – zostanie zrealizowany. Niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i życia mieszkańców jest istnienie odpowiedniej infrastruktury technicznej, takiej jak pawilony handlowe, zakłady usługowe, szkoły, boiska sportowe, garaże, parkingi, zieleń osiedlowa, ciągi piesze, drogi wewnętrzne i drogi publiczne, instalacje podziemne, takie jak wodociągi, kabel elektryczny, instalacja gazowa, sanitarna, kanały deszczowe. Tym samym nie sposób uznać zarzutów skargi kasacyjnej za uzasadnione. Wbrew bowiem stanowisku skarżących kasacyjnie nie jest konieczne, aby na spornych działkach były posadowione budynki mieszkalne. W toku postepowania dowodowego ustalono sposób zagospodarowania każdej ze spornych działek oraz odniesiono ich sposób zagospodarowania do celu wywłaszczenia. Organy obu instancji szczegółowo argumentowały, dlaczego uznać należy, iż działki zostały użyte zgodnie z celem wywłaszczenia. Skarżący kasacyjnie nie odnieśli się jednak do tej argumentacji i ponownie sformułowali zarzut ogólnikowy, opierając go na błędnym założeniu co do celu wywłaszczenia działki nr [..]. Bezzasadny jest zarzut nr 1. określony w uzupełnieniu skargi kasacyjnej z dnia 21 grudnia 2017 r., w którym skarżący kasacyjnie zarzucili mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu wadliwych decyzji organów obu instancji w sytuacji, gdy te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Zarzut ten został sformułowany w sposób uniemożliwiający jego rozpoznanie, gdyż nie zostały wskazane przepisy prawa procesowego lub prawa materialnego, które zdaniem skarżących kasacyjnie zostały naruszone. Biorąc pod uwagę powyższe na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Wniosek uczestnika o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oddalono z uwagi na to, że stosownie do treści art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisy art. 200 – 210 p.p.s.a. regulujące zwrot kosztów postępowania między stronami, nie przewidują możliwości zasądzenia kosztów postępowania na rzecz uczestników niebędących skarżącymi lub skarżącymi kasacyjnie.