II FSK 566/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Beata Cieloch, Sędzia NSA Małgorzata Wolf-Kalamala, Sędzia WSA (del.) Bogusław Wolas (sprawozdawca), Protokolant Marek Kleszczyński, po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Ełku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt I SA/Ol 458/17 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ełku na uchwałę Rady Gminy Ełk z dnia 24 lutego 2017 r. nr XLI/303/2017 w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy Ełk z dnia 24 lutego 2017 r. nr XLI/303/2017 w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w § 1 ust. 4 i 5 zaskarżonej uchwały, 3) odstępuję od zasądzenia kosztów postępowania w całości. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt I SA/Ol 458/17, WSA w Olsztynie oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Ełku na uchwałę Rady Gminy Ełk z dnia 24 lutego 2017r. nr XLI/303/2017 w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji podał, że Rada Gminy Ełk uchwałą z dnia 24 lutego 2017 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), dalej w skrócie jako: "u.s.g.", oraz art. 6k ust. 1, ust. 2a i ust. 3 oraz art. 6j ust. 3b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.), dalej jako: "u.c.p.g.", ustaliła stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W § 1 ust. 4 i ust. 5 uchwały postanowiono, że ustala się roczną ryczałtową opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domków letniskowych lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe w wysokości 195 zł w przypadku, gdy odpady zbierane są w sposób selektywny (ust. 4). W przypadku gdy na nieruchomościach, o których mowa w ust. 4, odpady komunalne nie są zbierane w sposób selektywny, roczna opłata ryczałtowa wynosi 244,00 zł (ust. 5). Uchwała obowiązuje od dnia 21 marca 2017r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Prokurator Rejonowy w Ełku wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 4 – 5 ww. uchwały. Jej zapisom zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 6j ust. 3b i 3c u.c.p.g., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i w konsekwencji ustalenie sprzecznie ze wskazaniem ustawowym w § 1 ust. 4-5 uchwały wysokości ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi domków letniskowych lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno - wypoczynkowe. W uzasadnieniu skargi wyrażono w szczególności stanowisko, że ustalenie w § 1 ust. 4-5 zaskarżonej uchwały wysokości stawki opłaty ryczałtowej za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domków letniskowych lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe ma charakter arbitralny i zostało dokonane z przekroczeniem delegacji ustawowej. W odpowiedzi na skargę Gmina Ełk podniosła, że ustawodawca nie dał wskazówek ani środków prawnych sposobu ustalenia danych co do ilości odpadów powstających na nieruchomościach letniskowych. Również żaden organ ani przedsiębiorstwa odbierające odpady nie posiadają danych dotyczących wyłącznie nieruchomości letniskowych. Z tego względu wzięto pod uwagę dane najbardziej przybliżone, mając na uwadze wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 lutego 2017 r., I SA/OI 892/16, w świetle których przepis art. 6j ust. 3c ustawy nakazuje uprawdopodobnienie (a nie udowodnienie) ustaleń. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że w sprawie istota sporu sprowadza się do prawidłowości stosowania art. 6j ust. 3b i 3c u.c.p.g. Zwrócił następnie uwagę, że sprawa ustalenia przez Radę Gminy Ełk stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/OI 892/16 stwierdził nieważność § 1 ust. 3 i 4 uchwały Rady Gminy Ełk z dnia 29 czerwca 2016r. nr XXIX/203/2016. Naczelny Sąd Administracyjnych wyrokiem z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1072/17 w wyżej wymienionej sprawie skargę kasacyjną oddalił. W ocenie Sądu w rozpoznanej sprawie, w uchwale z dnia 24 lutego 2017 r. w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi Rada Gminy Ełk uwzględniła wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/OI 892/16. W przywołanym wyroku Sąd wskazał, że przepis art. 6j ust. 3c u.c.p.g. wprawdzie nie obliguje organu do "udowadniania" sposobu wyliczenia opłaty ryczałtowej, jednak użycie przez ustawodawcę sformułowania "średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach" nakazuje przynajmniej uprawdopodobnienie poczynionych ustaleń. Sąd przypomniał, że na skutek nowelizacji u.c.p.g. ustawą nowelizacyjną z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 87) w art. 6j wprowadzone zostały ust. 3b i 3c. Nowelizując ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawodawca wprowadził roczną, ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami dla nieruchomości letniskowych wykorzystywanych sezonowo. Opłata ta płatna jest raz w roku ryczałtem. Nie zależy ona od rzeczywistej ilości odpadów gromadzonych na danej nieruchomości, jest bowiem obliczana w stosunku do średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach tego rodzaju. Niezależnie od tego, że opłata ta jest płatna raz w roku, jest ona ekwiwalentem na rzecz gminy za odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych powstających na nieruchomości w ciągu całego roku kalendarzowego. W uzasadnieniu do noweli projektodawca podniósł, że wprowadzenie obowiązku uchwalenia ryczałtowej stawki rocznej za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego lub od innej nieruchomości miało na celu uproszczenie przepisów dotyczących naliczania tych opłat. Sąd podał, że stawka opłaty ryczałtowej określona uchwałą nr XLI/303/17 z dnia 24 lutego 2017 r. jest ustalana po pierwsze za okres roku, a po drugie od domku letniskowego lub innej nieruchomości rekreacyjno-wypoczynkowej. Jej wysokość nie zależy ani od ilości osób przebywających w różnym czasie na takiej nieruchomości, ani od okresu tego przebywania. Jest ona uśredniona dla wszystkich nieruchomości rekreacyjno-wypoczynkowych na terenie gminy. Nie można jej zatem porównywać z opłatami ustalanymi dla nieruchomości zamieszkiwanych stale, bowiem wielkość tych opłat uzależniona jest z reguły od określonych czynników (ilość osób, ilość zużytej wody, powierzchnia lokalu). Sąd podał, że zawarte w uzasadnieniu skargi wątpliwości co do prawidłowości ustalania wysokości ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami na nieruchomościach wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe należy rozpatrywać w kontekście brzmienia art. 6j ust. 3c. Podkreślił, że w niniejszej sprawie stawkę opłaty ustalono na podstawie kalkulacji ryczałtowej rocznej opłaty. Dołączona do akt kalkulacja kosztów związanych z zagospodarowaniem odpadów komunalnych dla nieruchomości zabudowanych domkami letniskowymi i innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe oparta jest na założeniu, że ilość odpadów komunalnych powstałych na nieruchomościach rekreacyjnych w 2016 r. wyniosła 153,439 Mg, zaś liczba nieruchomości rekreacyjnych w Gminie na dzień 22 lutego 2017 r. - 621. Średnia ilość odpadów powstających na jednej nieruchomości wynosi zatem rocznie 247,08 kg (153,439 Mg: 621 = 0,24708 Mg, tj. 247,08 kg). Uwzględniając, że pojemnik 120 I mieści 36 kg odpadów, do zgromadzenia odpadów na nieruchomości rekreacyjnej potrzebne jest 6,86 pojemników (247,08 kg :36 = 6,86). Z pisemnej kalkulacji wynika, że koszt odbioru i transportu odpadów z nieruchomości rekreacyjnej na podstawie z danych z przetargu wynosi 22,81 zł za pojemnik 120 I, natomiast koszt unieszkodliwienia opadów z pojemnika 120 l wynosi 6,24 zł. Łącznie daje to kwotę 30,05 zł, tj. po zaokrągleniu 30 zł. Stawka opłaty za jeden pojemnik przy nieselektywnej zbiórce odpadów wynosi 37,50 zł (30 x 1,25 = 37,50). W konsekwencji roczna opłata ryczałtowa dla odpadów zbieranych selektywnie wynosi 205,80 zł (6,86 poj. x 30 zł), zaś dla odpadów zbieranych nieselektywnie - 257,25 zł (6,86 poj. x 37, 50 zł). Rada Gminy wyjaśniła przy tym, że wyliczone w powyższy sposób kwoty były wyższe o kilka złotych od stawek przyjętych w poprzednio obowiązującej uchwale z dnia 29 czerwca 2016 r. Z uwagi jednak, że zastosowanie wyższej stawki wymagałoby poniesienia kosztów zawiadomienia podmiotów zobowiązanych o nowej wysokości opłaty, zadecydowała o pozostawieniu stawek w dotychczasowej wysokości. W ocenie Sądu, użycie przez ustawodawcę sformułowania "średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach" nakazuje co najmniej uprawdopodobnienie poczynionych w tym zakresie ustaleń – w sprawie wymóg uprawdopodobnienia poczynionych ustaleń odnośnie sposobu wyliczenia opłaty ryczałtowej został spełniony. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, w której został on zaskarżony w całości, Prokurator Rejonowy w Ełku zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "p.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 6j ust. 3b i 3c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i w konsekwencji ustalenie w §1 ust. 4-5 zaskarżonej uchwały wysokości ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domków letniskowych lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe sprzecznie ze wskazaniem ustawowym. W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dot. §1 ust. 4-5 tej uchwały – na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie. Gmina Ełk odpowiadając na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Istota sporu sprowadza się do oceny zgodności z prawem uchwały Rady Gminy Ełk w zakresie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Należy więc na wstępie przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 6c ust. 1 i art. 6h u.c.p.g., do obowiązkowych zadań własnych gminy należy utrzymanie czystości i porządku w gminie, a wykonując to zadanie gmina obejmuje wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. W związku z tym, gmina zobowiązana jest m.in. do organizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, natomiast właściciele nieruchomości zobowiązani są ponosić na rzecz gminy opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 6j ust. 3b u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Na podstawie art. 6j ust. 3c u.c.p.g., ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Na mocy art. 6k ust. 1 pkt 2 rada gminy w drodze uchwały ustala stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Należy podzielić prezentowany w orzecznictwie pogląd, że rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu (por.: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Bk 127/13; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II FSK 1072/17). Sąd kasacyjny podkreśla, że art. 6j ust. 3c u.c.p.g. nie obliguje organu do "udowadniania" sposobu wyliczenia opłaty ryczałtowej, jednak użycie przez ustawodawcę sformułowania "średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach" nakazuje przynajmniej uprawdopodobnienie poczynionych ustaleń. Podzielić należy w związku z tym stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, że Rada Gminy Ełk powieliła uchybienia jakie wytknął jej WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Ol 892/16, utrzymanym następnie w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II FSK 1072/17. Z uchwały (jej uzasadnienia) nie wynika bowiem w jaki sposób, w oparciu o jakie dokumenty, ustalono ilość odpadów komunalnych powstałych na nieruchomościach rekreacyjnych w 2016 r. (153,439 Mg) i w konsekwencji liczbę pojemników z odpadami z posesji rekreacyjnych. Dane te powinny wynikać z liczb wskazanych przez organ w uchwale. Dopiero z uzasadnienia odpowiedzi na skargę wynika, że wyliczenia zostały opracowane w oparciu o ilość odpadów komunalnych odebranych z całego terenu gminy Ełk i przedstawiono sposób tego wyliczenia. Wynika z niego, że do przyjęcia ilości odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach rekreacyjnych przyjęto różnicę miesięcznej ilości odpadów z okresu letniego i z całego roku z obszaru całej gminy. W sposób arbitralny przyjęto jednak które miesiące uznano za letnie, a które nie. Należy także zwrócić uwagę, że patrząc na zestawienie odpadów odebranych z tereny gminy Ełk w 2016 r można dostrzec, że w miesiącu mają i sierpniu ilość tych odpadów była prawie ośmiokrotnie większa niż w lipcu. Bardzo wysoka była także w miesiącu grudniu. Nie można zatem uznać, że zmiany te były jedynie następstwem użytkowania domków letniskowych. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny ponownie zauważa, że kalkulacja kosztów związanych z zagospodarowaniem odpadów komunalnych dla domków letniskowych oparta jest na błędnych założeniach. Metodologia obliczenia rocznej opłaty ryczałtowej za nieruchomości, o których mowa w art. 6j ust. 3b i 3c nie uwzględnia bowiem jednoznacznego wymogu ustawowego, aby stawka ta ustalana była jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na wyżej wymienionych nieruchomościach wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Reasumując Sąd kasacyjny stwierdza, że brak rzetelnych danych, na podstawie których ustalono opłatę, stanowi istotne naruszenie prawa , tj. art. 6j ust. 3b i ust. 3c u.c.p.g., co w konsekwencji nie pozwoliło na prawidłowe ustalenie rocznej opłaty ryczałtowej związanej z zagospodarowaniem odpadów z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe oraz inne o charakterze rekreacyjno-wypoczynkowym. Organ, dokonując obliczenia ryczałtowej opłaty rocznej, przekroczył bowiem upoważnienie ustawowe w zakresie uwzględnienia parametrów pozwalających na ustalenie jej ostatecznej wysokości. Powyższe względy uzasadniały uchylenie zaskarżonego wyroku. Podejmując uchwałę organ mógł skorzystać z danych dotyczących ilości odbieranych odpadów pochodzących od właścicieli nieruchomości letniskowych, opierając się bądź to na ich oświadczenia bądź danych dotyczących faktycznie wywożonych odpadów z tych domków letniskowych, w przypadku których usługa taka była świadczona. Nie musiały być to być to dane ze wszystkich nieruchomości, wystarczy aby były reprezentatywne dla tereny gminy. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wobec czego na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Ełk z dnia 24 lutego 2017 r. nr XLI/303/2017 w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w § 1 ust. 4 i 5 zaskarżonej uchwały. Na zasadzie art. 206 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania w całości.