I SA/Ke 494/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi B.F. na informację Lokalnej Grupy Działania ,,D.B." K. z dnia [....] nr [...] w przedmiocie wyniku oceny operacji po ponownej ocenie wniosku 1. stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny - przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Lokalną Grupę Działania "D. B.; 2. zasądza od Lokalnej Grupy Działania "D. B." na rzecz B.F. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Lokalna Grupa Działania "D.B." (LGD), skierowała do B.F. (Zakład Handlowo Usługowy "F.") informację z 16 sierpnia 2017 r. nr LGD/W/17/30/16 o wyniku oceny operacji w ramach naboru 1/2016 po ponownej ocenie wniosku przez Radę LGD "D.B.". W uzasadnieniu wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu na rozprawie 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi B.F. na informację LGD z 10 kwietnia 2017 r. nr LGD/W/17/18/3 w przedmiocie oceny operacji w ramach naboru 1/2016 stwierdził, że ocena operacji została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Sąd przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez LGD. W dniu 7 sierpnia 2017 r. LGD dokonała ponownej oceny wniosku nr 2016/1/4, złożonego w ramach naboru nr 172016 i podtrzymała swoją decyzję w zakresie oceny przedmiotowego wniosku. Argumentując podjętą decyzję LGD wskazała, że dyspozycja kryterium nr 5 stanowi, że projekt zakłada dofinansowanie firmy świadczącej usługi w jednej z poniższych kategorii: usługi, turystyka, budownictwo. Wnioskodawca w opisie powinien szczegółowo uzasadnić związek projektu z wybraną kategorią działalności (wniosek nie spełnia kryterium - 0 pkt, wniosek spełnia kryterium - 3 pkt). Z dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę wynika, że prowadzona przez niego działalność gospodarcza ma charakter produkcyjny, a nie usługowy tym samym wnioskodawca nie spełnia wymogów w zakresie tego kryterium. Wnioskodawca w proteście jak i wniosku nie przedstawił stanowiska pozwalającego na zmianę kwalifikacji jego działalności gospodarczej z produkcyjnej na usługową. Pod uwagę zostały wzięte wskazania zarówno polskiej kwalifikacji działalności jak i te wyrażone zarówno we wniosku i w biznesplanie, z których w sposób oczywisty wynika, że prowadzona przez wnioskodawcę działalność gospodarcza ma charakter produkcyjny, a prowadzona w jej zakresie działalność usługowa ma charakter marginalny i już tylko ta okoliczność pozwala przyjąć, że przedstawiony projekt nie daje rękojmi prawidłowej realizacji projektu ujętej w LSR, niezależnie od faktycznego charakteru prowadzonej działalności gospodarczej. Kryterium nr 5 powinno być interpretowane w kontekście regulaminu naboru i aktów wyższego, rzędu, a nie mających charakter stricte techniczny szablonów czy formularzy wniosków. W niniejszej sprawie w ten sposób, została przeprowadzona analiza wniosku. Z biznesplanu w sposób jednoznaczny wynika, że prowadzona działalność jest działalnością o charakterze produkcyjnym, a nie usługowym. Świadczy o tym nie tylko dysproporcja w planowanym poziomie sprzedaży usług i produktu (5,55 % usługi, 94,45 % produkt - część III.2 biznesplanu), ale także szereg innych okoliczności. W treści biznesplanu obszernie i wielokrotnie wskazano, że pozytywne rozpatrzenie wniosku wpłynie na skalę produkcji, zwiększenie asortymentu, poprawę jakości produktu końcowego. Zwiększenia konkurencyjności upatruje w spadku ceny produktu i wzroście zaawansowania technologicznego procesu produkcji. Brak natomiast szczegółowego uzasadnienia związku projektu z działalnością usługową wymaganą przez kryterium nr 5. W żaden sposób nie uzasadniano w jaki sposób otrzymanie finansowania wpłynie pozytywnie na ten sektor działalności, ani nawet na czym polegają usługi świadczone w firmie wnioskodawcy. Rada LGD nie zgodziła się z argumentacją, że ze względu na specyfikę prowadzonej działalności, ścisłe odróżnienie usług od produkcji nie jest możliwe, jak również iż sprzedaż drewna budowlanego można jako świadczenie usługi potraktować. Niewątpliwie szerokie zakresy znaczeniowe słów "produkcja" i "usługa" pozwalają na prowadzenie sporu semantycznego dotyczącego tych pojęć oraz ich wzajemnego przenikania, niemniej powszechne przyjmowane znaczenie tych słów zakłada ich ewidentną rozdzielność. Wykładnia kryterium nr 5, z gramatycznego punktu widzenia stoi w sprzeczności z celem tego kryterium, który jest wynikiem świadomego wybrania przez LGD działalności usługowej, jako najkorzystniejszej do dofinansowania w aktualnych uwamnkowaniach lokalnych. Sam fakt wysokości wnioskowanego dofinansowania wskazuje, że przy przyjęciu procentowego rozkładu prowadzonej działalności produkcyjnej i usługowej zasadnicza kwota przeznaczona byłaby na działalność produkcyjną. Na powyższą informację B.F. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu oraz uznanie uprawnienia skarżącego do uzyskania 3 punktów za kryterium nr 5 w ramach oceny projektu złożonego w naborze 1/2016, ewentualnie uwzględnienie skargi przez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez LGD. Zarzucił naruszenie art. 153 ustawy p.p.s.a. poprzez całkowite zignorowanie oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku WSA w Kielcach z 22 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Ke 287/17, zgodnie z którą ocena projektu skarżącego w zakresie kryterium nr 5 została dokonana niezgodnie z zasadą przejrzystości, rzetelności i bezstronności, przewidzianą art. 37 ust. 1 w zw. z art. 30a ust. 3 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (dalej jako u.z.r.p.). Uzasadniając zarzut skarżący wskazał na fragment wyroku WSA w Kielcach z 22 czerwca 2017 r., uzasadniający powody dla których skarga została uwzględniona oraz zawierający wskazania co do dalszego postępowania i podniósł, że wykładnia sposobu rozumienia kryterium nr 5 jest dla organu wiążąca w związku z treścią art. 153 ustawy p.p.s.a. W ocenie skarżącego podtrzymanie przez organ negatywnej oceny projektu stanowi wtórną niezgodność z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 30a ust. 3 u.z.r.p., gdyż narusza przewidziane w nim zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności. Na etapie oceny projektu skarżącego LGD wprowadziła bowiem kryterium oceny, które nie zostało przewidziane w żadnym z aktów stanowiących podstawę przeprowadzanego konkursu. Kryterium nr 5 nie przewiduje bowiem, że punkty otrzymać może firma, której dominującym profilem działalności są usługi, lecz jedynie to, że firma musi świadczyć usługi. Skarżący wskazał na akty prawne stanowiące podstawę przeprowadzonego konkursu, w tym zapisy Regulaminu konkursu. Stwierdził, że z zapisów tych nie wynika, że premiowane będą jedynie projekty firm świadczących w przeważającym zakresie usługi. Nie wynika to również z kryterium nr 5. Nie sposób też wniosku o możliwości wprowadzenia przez biznesplan kryterium oceny projektu wywieść z przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. W ocenie skarżącego zarzut braku dominującego profilu usługowego stanowi pretekst do negatywnej w istocie oceny złożonego przez niego projektu. Negatywna ocena projektu skarżącego stanowi w tym kontekście naruszenie zasady rzetelności, związanej z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów. W odpowiedzi na skargę Rada LGD podtrzymała stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) – dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 P.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi jest ustawa wdrożeniowa, do odpowiedniego stosowania przepisów której w zakresie wnoszenia protestu i postępowania wszczętego na skutek jego wniesienia odsyłają przepisy ustawy z 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (art. 22 ust. 8 ustawy). W zakresie nieuregulowanym w ustawie wdrożeniowej do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy p.p.s.a., z wyłączeniami, o których mowa w art. 64 ustawy wdrożeniowej. Stosownie do art. 61 ust. 1 ww. ustawy, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może stosownie do art. 61 ust. 8: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1 b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3). Przystępując do kontroli zaskarżonej informacji wskazać należy, że procedura odwoławcza został wyczerpana, a ponadto w niniejszej sprawie trzeba dodatkowo mieć na względzie, iż była już ona wcześniej rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach. Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r. o sygn. akt I SA/Ke 287/17 Sąd stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny - przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Lokalną Grupę Działania ,,D.B." i zasądził zwrot kosztów postępowania. W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została informacja z 16 sierpnia 2017 r. o wyniku oceny operacji w ramach naboru 1/2016 po ponownej ocenie wniosku przez LGD ,,D.B.". LGD podtrzymała swoją decyzję w zakresie oceny przedmiotowego wniosku pod katem przyznania punktów w ramach kryterium nr 5. Dyspozycja kryterium nr 5 stanowi, że - projekt zakłada dofinansowanie firmy świadczącej usługi w jednej z poniższych kategorii: usługi, turystyka, budownictwo. Wnioskodawca w opisie powinien szczegółowo uzasadnić związek projektu z wybraną kategorią działalności (wniosek nie spełnia kryterium – 0 pkt, wniosek spełnia kryterium – 3 pkt). Ponownie dokonując oceny projektu złożonego w naborze 1/2016 i wskazując na treść wyroku WSA w Kielcach z dnia 22 czerwca 2017 r., LGD podała, że kryterium nr 5 powinno być interpretowane w kontekście regulaminu naboru i aktów wyższego rzędu, a nie mających charakter stricte techniczny szablonów czy formularzy wniosków. Wykładnia kryterium nr 5, z gramatycznego punktu widzenia stoi w sprzeczności z celem tego kryterium, który jest wynikiem świadomego wybrania przez LGD działalności usługowej, jako najkorzystniejszej do dofinansowania w aktualnych uwarunkowaniach lokalnych. Decyzja o przyznaniu wnioskowanemu projektowi oceny 0 pkt w odniesieniu do spornego kryterium nr 5, w ocenie LGD, wynika z kompleksowej analizy złożonego do wniosku biznesplanu i przede wszystkim w kontekście opracowanej LSR i potencjalnej realizacji założonych celów. Z przedmiotowego biznesplanu w sposób jednoznaczny, co podkreśliła, wynika, że prowadzona działalność przez wnioskodawcę jest działalnością o charakterze produkcyjnym, a nie usługowym. Wskazała na dysproporcje w planowanym poziomie sprzedaży usług i produktu (5,5 % usługi, 94,45 % produkt – cześć III. 2 biznesplanu), ale także na szereg innych okoliczności. Sam fakt wysokości wnioskowanego dofinansowania wskazuje, że przy przyjęciu procentowego rozkładu prowadzonej działalności produkcyjnej i usługowej zasadnicza kwota przeznaczona byłaby na działalność produkcyjną. Natomiast WSA w Kielcach w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 czerwca 2017 r., przedstawił wykładnię spornego kryterium nr 5, wskazując jednoznacznie jak należy rozumieć jego brzmienie. Sąd stwierdził, że z treści powyższego kryterium nie wynika, iż aby uzyskać punkty w jego ramach niezbędnym było, by działalność usługowa była dominującą działalnością firmy. Wystarczająca zatem była sama okoliczność świadczenia usług, bez względu na poziom sprzedaży usług i produktu w firmie. Wniosek ten jest skutkiem dokonanej wykładni gramatycznej spornego kryterium. W świetle omówionych zasad przejrzystości i rzetelności, wykładni tej należy przyznać pierwszeństwo. Nadto Sąd podkreślił, że konsekwencją zasad przejrzystości i rzetelności jest konieczność ustanowienia jasnych, jednoznacznych, precyzyjnych i zrozumiałych kryteriów wyboru projektów. Zwłaszcza, jeżeli ich nie spełnienie wiąże się z negatywnymi konsekwencjami. Służy to gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny i eliminowaniu w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności niweczącej przywołane powyżej zasady. W tym wyroku wskazano także, że z zapisów Regulaminu nie wynika, że premiowane będą jedynie projekty firm świadczących w przeważającym zakresie usługi. Nie wynika to również z opisu kryterium nr 5. Natomiast dokonana po wydaniu prawomocnego wyroku, ponowna ocena projektu zaprezentowana w zaskarżonej informacji LGD jest tożsama z tą przedstawioną w informacji z 10 kwietnia 2017 r. co do której WSA w Kielcach wyrokiem z 22 czerwca 2017 r., stwierdził przeprowadzenie jej w sposób naruszający prawo mający istotny w pływ na wynik oceny. LGD podtrzymując ocenę kryterium nr 5 w informacji z 10 kwietnia 2017 r. podała, że wnioskodawca jasno i czytelnie wskazuje, iż celem operacji jest wzrost konkurencyjności i rozwoju firmy poprzez wdrożenie nowego i innowacyjnego procesu produkcyjnego. Odwołała się także w swojej ocenie do proporcji sprzedaży usług tartacznych stanowiących tylko 5,55 % planowanego poziomu sprzedaży 94,45 % i stwierdziła, że przeważającym produktem jaki będzie sprzedawał wnioskodawca będzie drewno budowlane pod zamówienie, które zostanie wyprodukowane w procesie produkcyjnym. Powyższe rozważania potwierdzają słuszność zarzutów skargi, że dokonując ponownej oceny przedmiotowego wniosku w ramach kryterium nr 5, iż wymogi w nim zawarte spełnia firma, której dominującym profilem działalności są usługi, LGD naruszyła zarówno art. 153 P.p.s.a., jak również art. 37 ustawy wdrożeniowej. Jednakże co najistotniejsze w rozpoznawanej sprawie to, że LGD w wyniku dokonania ponownej oceny przedmiotowego wniosku przyznając przedmiotowemu projektowi ocenę 0 pkt w odniesieniu do spornego kryterium nr 5, nie respektowała wiążących ją wskazań co do dalszego postępowania zaprezentowanych w wyroku WSA w Kielcach z dnia 22 czerwca 2017 r. W konsekwencji, na co trafnie wskazuje skarżąca, LGD naruszyła art. 153 P.p.s.a. Z przepisu art. 153 P.p.s.a. wynika, że na organie prowadzącym ponowne postępowanie w sprawie spoczywa bezwzględny obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej przez sąd w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia, jak i obowiązek wykonania zawartych w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania są wiążące tylko o tyle, o ile odnoszą się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Należy przyjąć, że tracą one moc wiążącą jedynie w czterech przypadkach: 1) w razie zmiany ustawy, 2) w wypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy, 3) po wzruszeniu orzeczenia, w którym zostały sformułowane, w przewidzianym do tego trybie, a także 4) z uwagi na późniejsze podjęcie uchwały przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 1 września 2016 r., II FSK 2029/14; 26 kwietnia 2016 r., I OSK 3095/15; 8 stycznia 2010 r., II FSK 1245/08; 3 listopada 2009 r., I FSK 1170/08, 20 czerwca 2017 r., II FSK 1492/15). Równocześnie wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. błędnej interpretacji przepisu. W związku z zaskarżeniem przez B.F. ponownej oceny projektu w ramach naboru 1/2016 do WSA w Kielcach, jako informacji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez ten sam Sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej co do wykładni kryterium nr 5, konieczne jest dokonanie kontroli, czy organ prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym Sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej oceny przedmiotowego wniosku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2009 r., II GSK 614/08). Z materiału procesowego zgromadzonego w sprawie, nie wynika tymczasem, że zasadniczą przyczyną niezastosowania się do wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach była ani zmiana istotnych okoliczności faktycznych sprawy, ani istotna zmiana stanu prawnego sprawy. Była nią natomiast odmienna ocena kwestii dotyczącej spełnienia przez skarżącą kryterium nr 5 w kontekście tej samej treści wniosku i biznesplanu, uwzględnionej wcześniej przy ocenie z 10 kwietnia 2017 r., następnie podważonej przez Sąd w wyroku prawomocnym z dnia 22 czerwca 2017 r. Skoro LGD konsekwentnie zamierzała podtrzymywać własną ocenę co do niespełnienia przez beneficjenta kryterium nr 5, wówczas mogła skorzystać z uprawnienia procesowego, jakim było prawo wniesienia od ww. wyroku skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jeżeli z wiadomych sobie powodów tego nie uczyniła, jej obowiązkiem było zastosowanie się do sformułowanych ww. wyroku wskazań i oceny prawnej. W takiej sytuacji LGD obecnie związana jest poglądem prawnym wyrażonym w wyroku z dnia 22 czerwca 2017 r. LGD, ponownie dokonując oceny przedmiotowego projektu nie uwzględniła oceny prawnej zawartej w przywołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, to tym samym naruszyła art. 153 P.p.s.a. Jak trafnie wskazuje skarżąca, LGD dopuściła się także wtórnego, wyżej już sygnalizowanego, naruszenia przepisu art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej co miało także wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę LGD powinna wziąć pod uwagę zalecenia jak należy interpretować brzmienie kryterium nr 5 w odniesieniu do realiów niniejszej sprawy, zawarte w niniejszym uzasadnieniu oraz w uzasadnieniu wyroku sygn. akt I SA/Ke 287/17. W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Lokalnej Grupie Działania "D.B.." - na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 a) ustawy wdrożeniowej w związku z art. 22 ust 8 ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności O zwrocie kosztów postępowania (wpis od skargi - 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 480 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł) Sąd orzekł zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.