VII SA/Wa 2982/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant ref. staż. Magdalena Bąba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2015 r. sprawy ze skargi I.B., J. B. i M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt budowlany i zezwolił M. T. na rozbudowę budynku mieszkalnego o segment mieszkalny i gospodarczy na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. W związku z wnioskiem I. B. i J. B. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął w dniu [...] lutego 2007 r. postępowanie administracyjne w przedmiocie budowy budynku mieszkalno-warsztatowego, w wyniku którego wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1985 r. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalno-warsztatowego do czasu rozpoznania wniosku. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1985 r. W dniu [...] marca 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] uchylił decyzję wojewody [...] w całości i stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1995 r., uznając, iż jest ona obciążona wadą rażącego naruszenia prawa Wyrokiem z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 970/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. Następnie w dniu 22 lutego 2010 r. wyrokiem o sygn. akt II OSK 13/09 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. podjął postępowanie i decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nakazał M. T. zamurowanie dwóch okien (dopuszczając możliwość zastosowania pustaków szklanych tzw. luksferów) na II kondygnacji (I piętro), znajdujących się w rozbudowanej części mieszkalnej w ścianie budynku znajdującego się na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] od strony działki nr ew. [...] przy ul. [...] w odległości mniejszej niż 4 m, w pomieszczeniach oznaczonych w projekcie budowlanym będącym załącznikiem do decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. nr 19 – pokój i nr 15 – garderoba, w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołań I. B. i J.B. oraz M.T. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał ww. rozstrzygnięcie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi I. i J. B., M.B. i M. B. wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt. VII SA/Wa 717/12 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nakazał M.T. zamurowanie dwóch okien (dopuszczając możliwość zastosowania pustaków szklanych tzw. luksferów) na II kondygnacji (I piętro), znajdujących się w rozbudowanej części mieszkalnej w ścianie budynku znajdującego się na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] od strony działki nr ew. [...] przy ul. [...] w odległości mniejszej niż 4 m, w pomieszczeniach oznaczonych w projekcie budowlanym będącym załącznikiem do decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. nr 19 – pokój i nr 15 – garderoba, w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołań I. B. i J. B., M. B. oraz M. T., decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 205/14 uchylił ww. decyzję, wskazując na niezasadne zastosowanie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.). W wyniku tego rozstrzygnięcia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nr [...] z dnia [...] października 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zatwierdzony decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. projekt budowlany zakładał usytuowanie ściany z oknami w odległości mniejszej niż 4 m w części mieszkalnej na poziomie I i II kondygnacji (parter i I piętro). Zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego (Dz. U. z 1994 r., nr 89, poz. 414 ze zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W dacie wydania pozwolenia na budowę obowiązywał również § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r., nr 10, poz. 46), który stanowił, że dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi należy zachować odległość zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej 4 m. Zatwierdzony decyzją Wójta Gminy [...] projekt budowlany przewidywał lokalizację dobudowanej części budynku w odległości zmiennej od granicy z działką sąsiednią przy ul. [...], przy czym budynek był zwrócony w stronę granicy ścianą zawierającą otwory okienne. Organ ustalił, że rozbudowana część mieszkalna obiektu w obrębie I piętra z otworami okiennymi od strony działki nr ew. [...] jest usytuowana w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nieruchomości sąsiedniej. Podczas kontroli przeprowadzonej na gruncie stwierdzono, że odległość od narożnika budynku (części mieszkalnej) do ogrodzenia wynosi ok. 5,60 m, od narożnika przy wnęce (pośrodku części mieszkalnej) do słupka ogrodzeniowego ok. 2,44 m, a od narożnika części warsztatowej przy połączeniu z częścią mieszkalną do ogrodzenia ok. 0,62 m. Na zatwierdzonym projekcie zagospodarowania działki budynek został naniesiony bez określenia odległości poszczególnych ścian od granicy (poza odległością określoną na 1 m od narożnika części warsztatowej, w stosunku do której toczy się odrębne postępowanie). W celu porównania odległości naniesionych na zatwierdzonym projekcie zagospodarowania działki i rzeczywistych - istniejących na gruncie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odczytał te odległości z mapy w skali 1:500 przy użyciu skalówki. Odczytane wyniki przedstawiają się następująco: odległość od narożnika budynku (części mieszkalnej) do ogrodzenia wynosi ok. 5,60 m - na mapie ok. 5,50 m, od narożnika przy wnęce (pośrodku części mieszkalnej) do słupka ogrodzeniowego ok. 2,44 m - na mapie niecałe 3 m, a od narożnika części warsztatowej przy połączeniu z częścią mieszkalną do ogrodzenia ok. 0,62 m - ok. 1 m na mapie. Mając na uwadze powyższe właściwie uznano, że faktyczne odległości pokrywają się z tymi naniesionymi na mapie w projekcie zagospodarowania działki. Organ wskazał, że ręcznie skalowana mapa stanowiąca główny dokument w przedmiotowej sprawie, w której 1 mm odpowiada ok. 0,5 m w rzeczywistości, przy dodatkowym uwzględnieniu grubości linii projektu oraz błędu pomiaru przy wykonywaniu pomiaru ręcznego dopuszcza granicę błędu pomiarowego. W związku z powyższym organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż nie można zarzucić inwestorowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie usytuowania obiektu. Organ wskazał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który pozwala nałożyć na inwestora obowiązek wykonania czynności faktycznych, naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Zdaniem organu wykonanie nakazanego obowiązku pozwoli doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem (tj. przepisami techniczno-budowlanymi). Za zgodną z przepisami techniczno-budowlanymi organ uznał możliwość wypełnienia otworu materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, które są dopuszczalne z punktu widzenia przepisów ochrony przeciwpożarowej. W ocenie organu nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., bowiem zaskarżona decyzja została wydana w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego, zaś jej uzasadnienie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wskazał, że część warsztatowa stanowi przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem powiatowym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej opisane rozstrzygnięcie wnieśli I. B., J. B. i M. B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając: 1. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na bezzasadnym przyjęciu, iż wykonanie przez M.T. obowiązku wynikającego z treści decyzji doprowadzi do stanu zgodnego z prawem zrealizowanej inwestycji, w sytuacji gdy odległość pomiędzy granicą działki, a ścianą budynku w której znajdują się okna przeznaczone do zamurowania, wynosi mniej niż 3 m. Tym samym zrealizowanie przez uczestnika obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją wbrew twierdzeniom organu w zaskarżonej decyzji nie doprowadzi do stanu zgodnego z prawem, zrealizowanej rozbudowy części mieszkalnej, 2. obrazę przepisów prawa materialnego, a w szczególności § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez niczym nieuzasadnione nieuwzględnienie wytycznych wynikających z treści cytowanego przepisu odnośnie minimalnych odległości pomiędzy budynkiem, a granicą działki sąsiadującej, 3. obrazę przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności: - art. 6 k.p.a. poprzez nieuzasadnione pominięcie w ramach rozstrzygnięcia treści § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, doprowadzając tym samym do wydania decyzji sprzecznej z prawem, której wykonanie w żaden sposób nie doprowadzałoby do realizacji obowiązku wynikającego z treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II OSK 13/09 z dnia 22 lutego 2010 r., - art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. i 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób niedbały, niedokładny oraz przewlekły, co w konsekwencji uniemożliwiło rzetelne zebranie materiału dowodowego, tym samym prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, czego z kolei skutkiem było wydanie decyzji niezgodnej z prawem, w oparciu o nierzetelne obliczenia i pomiary, w żaden sposób nie uwzględniającej przewidzianych prawem terminów dla wydania rozstrzygnięcia i prowadząc w ten sposób do przewlekłości postępowania. Podkreślili, że zgodnie z dokonanymi przez nich pomiarami odległość przedmiotowego budynku od granicy działki wynosi około 2,5 m, co potwierdza również organ poprzez wykonanie obliczeń w oparciu o dane z wykonanych odczytów map, tymczasem organ nadzoru budowlanego pomimo dwukrotnej wizji lokalnej na terenie inwestycji, oraz prowadzenia całości postępowania od lat 18 nigdy nie przeprowadził żadnych pomiarów faktycznej odległości ścian budynku od granicy działek sąsiednich, co, ich zdaniem, świadczy o braku rzetelności postępowania. Wskazali także, że organ swoją uwagę skupił na budynku mieszkalnym, pomijając budynek warsztatowy. Podnosząc powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Oceniając zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem sąd uznał, iż nie narusza ona prawa. Na wstępie należy podkreślić, iż w niniejszej sprawie wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt. VII SA/Wa 717/12 zawarł ocenę prawną wiążącą w sprawie sąd oraz organ zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm ). Z oceny tej wynika, że zaskarżona decyzja wydana na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego którą nakazano inwestorowi zamurowanie dwóch okien w rozbudowanej części mieszkalnej budynku w ścianie od strony działki nr [...] należącej do skarżących jest przedwczesna. W ocenie Sądu organ nadzoru budowlanego nie ustalił rzeczywistej odległości rozbudowanej części budynku mieszkalnego od granicy z działką skarżących nr [...]. Sąd stwierdził, iż "Dopiero ustalenie, że inwestor nie odstąpił w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego, a ściana budynku z otworami okiennymi znajduje się w odległości nie mniejszej niż 3m od granicy działki uzasadnia wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego". Rozpoznając ponownie sprawę, organ nadzoru budowlanego zastosował się do wiążącej oceny prawnej i przeprowadził postępowanie wyjaśniające z którego wynika, że inwestor nie dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Postępowanie wyjaśniające polegało na przeprowadzeniu w dniu [...] kwietnia 2013r oględzin na gruncie podczas których dokonano pomiarów naniesionych na mapę będącą kopią fragmentu zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki, stanowiącą załącznik do protokołu z przeprowadzonej kontroli. Z pomiarów wynika, że granica działki nie jest równoległa i dobudowana część mieszkalna znajduje się w odległości zmiennej od granicy z działką nr [...] stanowiącą współwłasność skarżących. Odległość dobudowanej części mieszkalnej ścianą z otworami okiennymi od granicy tej działki wynosi od 5,60m do 2,44m. Postępowanie wyjaśniające polegało również na porównaniu faktycznych wymiarów dokonanych na gruncie z wymiarami na zatwierdzonym projekcie zagospodarowania działki, stanowiącym część projektu budowlanego na podstawie którego inwestycja została zrealizowana. Na zatwierdzonym projekcie zagospodarowania działki budynek został naniesiony bez podania odległości od granicy działki dlatego organ prawidłowo odczytał te odległości z mapy przy użyciu skalówki. Z porównania obu tych odległości wynika, że odległości od granicy działki ustalone podczas oględzin na gruncie pokrywają się z odległościami wynikającymi z projektu zagospodarowania działki. Zdaniem Sądu, w świetle powyższych ustaleń zasadne jest twierdzenie organu, iż nie doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Dokładne wymiary nie zostały nań naniesione, a odczyt wymiarów mapy w skali 1:500 jest bardzo przybliżony. Z dziennika budowy również nie wynika, aby dokonano zmian w lokalizacji budynku. Nie zmienił się też żaden z jego istotnych parametrów: kubatura, powierzchnia zabudowy, szerokość ani długość, co wyklucza ustalenie, że doszło do istotnego odstępstwa od projektu. Należy zatem doprowadzić do sytuacji, w której okna dobudowanej części budynku mieszkalnego, znajdujące się bliżej niż 4 m od granicy działki, zostaną zlikwidowane. Temu służy wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego zaskarżona decyzja, nakazująca ich zamurowanie lub zastąpienie luksferami. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podkreślić, że inwestor zrealizował rozbudowę budynku mieszkalnego o segment mieszkalny i gospodarczy na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r., która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia jej nieważności. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego trafnie zastosował tryb przewidziany w art. 50 – 51 Prawa budowlanego prowadząc postępowanie legalizacyjne. Jednocześnie organ nadzoru budowlanego związany był oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt. VII SA/Wa 717/12. Sąd nie stwierdził również, aby doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. i 8 k.p.a. Organ zebrał kompletny materiał dowodowy i rozpatrzył go zgodnie z regułami oceny dowodów. Zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania skarżący mogli podnieść w odrębnym postępowaniu, korzystając z przepisów dotyczących bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania. Wreszcie zarzut, iż organ pominął kwestie dotyczące rozbudowanej części warsztatowej budynku jest niezasadny bowiem w stosunku do tej części rozbudowy organ nadzoru budowlanego prowadzi odrębne postępowanie. W tym stanie rzeczy, uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).