I SA/Gl 763/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Dumana, Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędzia WSA Bożena Pindel, Protokolant Dominika Zabielska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi B. J.W., M. K. na uchwałę Rady Miasta Tychy z dnia 28 stycznia 2016 r. nr XVIII/310/16 w przedmiocie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta dla niepublicznych przedszkoli, punktów przedszkolnych, zespołów wychowania przedszkolnego, szkół i placówek prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie miasta oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: a) § 2 ust. 5 w jakiej odwołują się do ust. 11, b) § 2 ust. 11, c) § 3 ust. 4 pkt 2, 2. zasądza od Rady Miasta Tychy na rzecz strony skarżącej kwotę 797 ( siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. J.-W. i M. K., prowadzący działalność pod nazwą "A" s.c. B. J.-W. i M. K. (dalej -skarżący, strony), w ramach której prowadzone jest Niepubliczne Przedszkole "B", reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), wnieśli skargę na uchwałę Rady Miasta Tychy nr XVIII/310/16 z dnia 28 stycznia 2016 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta Tychy dla niepublicznych przedszkoli, punktów przedszkolnych, zespołów wychowania przedszkolnego, szkół i placówek prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie Miasta Tychy oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z dnia 5 lutego 2016 r. poz. 862 z późn. zm. – dalej uchwała), domagając się: 1) stwierdzenia niezgodności z prawem, tj. z ustawą z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 2156 z późn. zm. – dalej u.s.o.), zaskarżonej uchwały Rady Miasta Tychy z dnia 28 stycznia 2016 r. nr XVIII/310/16 w części, tj. § 2 ust. 5 w zakresie odwołania się do ust. 11, § 2 ust. 11 i § 3 ust. 4 pkt 2, 2) zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 61 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pełnomocnik skarżących wniósł również o wstrzymanie wykonania uchwały Rady Miasta Tychy z dnia 28 stycznia 2016 r. nr XVIII/310/16. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: 1) art. 90 ust. 2b u.s.o. polegające na błędnym przyjęciu, że ostateczna wysokość dotacji oświatowej (po jej wypłaceniu) jest ustalana na podstawie rocznych sprawozdań budżetowych oraz rzeczywistej średniorocznej liczby uczniów (vide § 2 ust. 5, ust. 11 uchwały), a nie na podstawie ustalonych w budżecie Miasta Tychy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez Miasto Tychy, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gmin, w przeliczeniu na jednego ucznia; 2) art. 90 ust. 2b u.s.o. polegające na błędnym przyjęcie, że po wypłaceniu i rozliczeniu dotacji oświatowej można żądać jej zwrotu na podstawie rocznych sprawozdań budżetowych oraz rzeczywistej średniorocznej liczby uczniów (vide § 3 ust. 4 pkt 2 uchwały); 3) art. 90 ust. 2b u.s.o. polegające na ustaleniu obowiązku zwrotu dotacji wypłaconej w "zawyżonej" kwocie bez wskazania terminu końcowego do realizacji przedmiotowego obowiązku, a więc tym samym umożliwienie organowi żądania zwrotu dotacji po zakończeniu danego roku i po zatwierdzeniu rozliczeń przedłożonych przez podmiot dotowany (vide § 3 ust. 4 pkt 2 uchwały); 4) art. 90 ust. 4 u.s.o. polegające na przyjęciu, że organowi przyznano kompetencję do ustalenia zasad zwrotu dotacji (vide § 3 ust. 4 pkt. 2 uchwały). Przedstawiając przebieg sprawy pełnomocnik skarżących wskazał, że Miejskie Centrum Oświaty w T, pismem z dnia 20 marca 2017 r. wezwało strony do zwrotu nadpłaconej dotacji oświatowej za 2016 r. w kwocie [...] zł w terminie 15 dni od doręczenia przedmiotowego wezwania. Żądanie zostało oparte o treść uchwały nr XVIII/310/16 Rady Miasta Tychy z dnia 28 stycznia 2016 r. Odpowiadając na wezwanie pełnomocnik skarżących w piśmie z dnia 5 kwietnia 2017 r. przedstawił stanowisko prawne obrazujące bezprawność żądania. Wyjaśnił, że podstawę naliczania dotacji stanowią wydatki planowane na dany rok budżetowy, a nie wykonane wydatki bieżące przedszkoli. Z tego względu, pełnomocnik skarżących podniósł, iż niedopuszczalna jest weryfikacja stawki dotacji za rok poprzedni w oparciu o poczynione ustalenia dotyczące rzeczywistych wydatków na jednego ucznia w szkołach/przedszkolach publicznych. Jednocześnie pełnomocnik stron wezwał organ samorządu terytorialnego do usunięcia niezgodności uchwały nr XVIII/310/16 Rady Miasta Tychy z dnia 28 stycznia 2016 r. z przepisami ustawy o systemie oświaty. Następnie Rada Miasta Tychy wydała uchwałę nr XXXV/550/17 z dnia 27 kwietnia 2017 r. w sprawie odmowy realizacji wezwania do usunięcia naruszenia prawa uchwałą nr XVIII/310/16 Rady Miasta Tychy z dnia 28 stycznia 2016 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta Tychy dla niepublicznych przedszkoli, punktów przedszkolnych, zespołów wychowania przedszkolnego, szkół i placówek prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie Miasta Tychy oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. W dalszej części uzasadnienia skargi podniesiono, iż art. 90 ust. 2b u.s.o. jako podstawę obliczenia dotacji należnej niepublicznym placówkom przedszkolnym wskazuje kwotę ustaloną, a zatem zaplanowaną, jako ogół wydatków ponoszonych w przedszkolach publicznych. Kwota stanowiąca podstawę obliczenia dotacji powinna odpowiadać tak ustalonej w budżecie sumie, a jej wysokość nie może być zmienna i podlegać weryfikacjom (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 7 października 2016 r. sygn. akt I ACa 715/16). Tymczasem, jak wskazuje pełnomocnik stron, uregulowania przyjęte przez Radę Miasta Tychy w uchwale nr XVIII/310/16 z dnia 28 stycznia 2016 r. wprowadzają możliwość weryfikacji kwoty dotacji już wypłaconej i rozliczonej. Otóż § 2 ust. 5 i ust. 11 uchwały wprowadza dodatkowy mechanizm, nie przewidziany ustawą o systemie oświaty, ostatecznej weryfikacji wysokości dotacji. Podstawą naliczenia takiej ostatecznej wysokości dotacji mają być roczne sprawozdania z wykonanych wydatków bieżących przedszkoli publicznych. Założenie takiej konstrukcji prowadzi do sytuacji, w której osoby prowadzące działalność w postaci przedszkoli niepublicznych pozostają w całkowitej niepewności co do ostatecznej wysokości dotacji. Podkreślono, że ustawa o systemie oświaty nie dopuszcza możliwości takiej weryfikacji wysokości wypłaconej dotacji. Autor skargi zwrócił również uwagę, że § 3 ust. 4 pkt 2 uchwały nie określa terminu końcowego dla żądania zwrotu "nadpłaty". Organ jest zatem uprawniony do wystąpienia z roszczeniem zwrotu dotacji w każdym terminie po zakończeniu danego roku i po zatwierdzeniu rozliczeń przedłożonych przez podmiot dotowany. W przypadku jego mocodawców organ zażądał zwrotu rzekomej nadwyżki dotacji oświatowej po 4 miesiącach od zakończenia danego roku obrachunkowego. Pełnomocnik skarżący zakwestionował także uprawnienie Rady Gminy Tychy do ustalania zasad zwrotu dotacji Otóż art. 90 ust. 4 u.s.o. upoważnia organ uchwałodawczy gminy jedynie do ustalenia trybu udzielania dotacji, trybu jej rozliczenia oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 września 2012 r. sygn. akt I SA/Ol 349/2012). Sama kwestia zwrotu dotacji określona jest w przepisach o finansach publicznych, gdzie w art. 252 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 wskazano przyczyny obligujące beneficjenta do zwrotu udzielonej dotacji. Zdaniem pełnomocnika skarżących, brak jest natomiast ustawowego uprawnienia do uregulowania kwestii zwrotu dotacji z innych przyczyn niż wskazanych w przywołanym przepisie w uchwale organu jednostki samorządu terytorialnego wydanej na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. Pełnomocnik organu uchwałodawczego Miasta Tychy w piśmie z dnia 10 lipca 2017 r. wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów wskazał, że na dopuszczalność ingerencji organów w wysokość ustalonej i wypłaconej dotacji w okresie po jej realizacji wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2016 r. o sygn. akt II GSK 2363/14. Pełnomocnik Rady Miasta podniósł również, że skarżący nie dostrzegają, iż budżet miasta podlega nieustannym zmianom i w ciągu roku budżetowego jego wysokość zmienia się wielokrotnie. W konsekwencji zachodzi potrzeba korygowania dokonanych wydatków, w tym udzielonych dotacji oświatowych. W odpowiedzi na skargę przywołano również wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2016 r. o sygn. akt I SA/Gl 891/15, w którym zwrócono uwagę, że stawki dotacji oświatowej odnoszą się wyłącznie do danego roku budżetowego, zaś zgodnie z art. 211 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.) rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy. Wobec tego, jak stwierdził Sąd, stawki dotacji na jednego ucznia dla danego rodzaju szkoły obowiązują od stycznia do grudnia konkretnego roku kalendarzowego, a ich płatność jest dokonywana w formie miesięcznych rat. Nadanie aktowi określającemu kwotę dotacji mocy wstecznej ma charakter wyłącznie porządkowy i służy pełnemu wykonaniu omawianego obowiązku finansowego jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślono w tym orzeczeniu, że z istoty omawianego świadczenia oraz wskazanej regulacji prawnej jednoznacznie wynika, że uprawnienie do jego otrzymania obejmuje cały rok kalendarzowy, począwszy od 1 stycznia danego roku. Stawka dotacji jest zatem niezmienna w danym roku budżetowym, a jej wysokość ustalana jest według stałych parametrów (tj. budżetu powiatu i metryczki subwencji oświatowej MEN). W orzeczeniu tym, zdaniem pełnomocnika Rady Miasta, Sąd zatem stwierdził, iż ustalony przez ustawodawcę tryb przyznawania dotacji wiąże się z ewentualnym obowiązkiem zwrotu nadpłaconej dotacji przez beneficjenta lub obowiązkiem wyrównania dotacji przez powiat. Konkludując, pełnomocnik Miasta Tychy przyjął, że intencją ustawodawcy było odniesienie wysokości dotacji do wydatków faktycznie ponoszonych przez jednostkę samorządu terytorialnego na szkołę lub placówkę tego samego typu. Odniesienie się tylko do wydatków planowanych stałoby w sprzeczności z tą intencją. Ponadto pełnomocnik Rady Miasta podniósł, że ze względu na zmienność uchwały budżetowej, określenie ostatecznej kwoty dotacji nie może nastąpić wcześniej niż po zakończeniu roku budżetowego. Oznacza to konieczność wprowadzenia mechanizmu, który pozwoli na weryfikację wysokości dotacji. W niniejszym przypadku został on uregulowany w § 2 ust. 5 i ust. 11 uchwały, stosownie do posiadanych przez Radę Miasta kompetencji. Jak twierdzi pełnomocnik Rady Miasta, mechanizm ten bowiem zawiera się w zakresie terminu "rozliczenia dotacji" w rozumieniu z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. W rezultacie jego zastosowanie prowadzi nie tylko do powstania obowiązku zwrotu nadpłaconej dotacji ale również do wypłaty dotacji w niewypłaconej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz.1369 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 cyt. ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie skarga na uchwałę Rady Miasta Tychy wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm. – dalej u.s.g.), który stanowi (w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2016 r.), że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zauważyć trzeba, że skarżący prowadzą na terenie miasta Tychy przedszkole niepubliczne, którym przysługuje "dotacja oświatowa" określona w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 z późn. zm. – dalej u.s.o.). Posiadają zatem legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę Rady Miasta. W sprawie zostały także spełnione wymogi formalne dopuszczalności skargi. Zajmując się oceną, czy interes prawny skarżących rzeczywiście został naruszony zaskarżoną uchwałą, wpierw należy wskazać od sprecyzować istotę dotacji i jej powiązania z budżetem jednostek samorządu terytorialnego. W obecnym stanie prawnym definicja dotacji zawarta została w art. 126 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 z późn. zm. – dalej u.f.p.). Zgodnie z nią dotacjami są podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Biorąc pod uwagę tę definicję legalną przyjąć zatem należy, że dotacją jest transfer budżetowy, który łącznie spełnia następujące cechy: – podlega szczególnym zasadom rozliczania, (które w przypadku dotacji z budżetu jednostek samorządu terytorialnego regulują art. 251 – 253 u.f.p.); – jest udzielany na podstawie ustawy o finansach publicznych, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych; – jest przeznaczony na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych, przy czym wymóg ten towarzyszy obecnie każdemu transferowi dotacyjnemu. Nie ma bowiem znaczenia, czy dotacja ma charakter podmiotowy (art. 131 u.f.p.), przedmiotowy (art. 130 u.f.p.), czy też celowy (art. 127 u.f.p.) – ustawodawca nakazuje bowiem spełnić wymóg realizacji zadania publicznego. Jak podnosi się w doktrynie, współczesna praktyka dotacyjna wskazuje, że dotacja stanowi swoistą zapłatę za wykonanie zadania publicznego zleconego do realizacji określonej jednostce, o czym może świadczyć sama instytucja zawieranych w tym zakresie umów dotacyjnych (zob. A. Ostrowska, Komentarz do art. 126 u.f.p., w: E. Ruśkowski, J.M. Salachna (red.), Finanse publiczne. Komentarz praktyczny, Gdańsk 2013, s. 508-509). Podkreślić jednak należy, że nie można dokonywać interpretacji pojęcia "dotacja" w oderwaniu od terminów ustawowych towarzyszących tej instytucji, jak "budżet jednostek samorządu terytorialnego", czy "szczególne zasady rozliczania". Zatem, aby w pełni odtworzyć definicję normatywną i oddać istotę instytucji dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz wynikającego z tego stosunku dotacyjnego, sięgnąć należy także do norm zawartych w art. 211 u.f.p. oraz art. 251 u.f.p. w związku z art. 252 u.f.p. Zgodnie z normą wyrażoną w art. 211 ust. 1 u.f.p., budżet jednostek samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Z kolei art. 211 ust. 2 u.f.p. stanowi, że budżet jednostek samorządu terytorialnego jest uchwalany na rok budżetowy. Natomiast art. 211 ust. 3 u.f.p. wskazuje, iż rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy. Sporządzenie i przedłożenie projektu uchwały budżetowej, jak i wykonywanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego, czyli realizacja ustalonych w uchwale budżetowej kwot dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów, zgodnie z regulacjami samorządowych ustaw ustrojowych należy do kompetencji organu wykonawczego (art. 247 u.f.p.). Organ wykonawczy sprawuje ogólny nadzór nad realizacją określonych uchwałą budżetową dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Ponosi również odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie budżetu. Uchwała budżetowa jest podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym. Należy jednak pamiętać, iż zawiera ona opracowany przez organ wykonawczy i uchwalony przez radę plan jej dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów. Dynamicznie zmieniające się warunki otoczenia zewnętrznego, niestabilna sytuacja finansowa i płatnicza zarówno podmiotów sektora publicznego, prywatnego, jak i gospodarstw domowych często rodzi konieczność aktualizowania przyjętego planu i dokonywania zmian w budżecie w miarę napływu bieżących informacji w celu pełnej realizacji założonych zadań i przedsięwzięć. Ostateczny kształt uchwały budżetowej zależy od organu stanowiącego. Zasadnicze ograniczenia w kształtowaniu treści uchwały dotyczą dwóch kwestii: – zakazu dokonywania zmian, bez uprzedniej zgody zarządu, które spowodują zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie wzrost deficytu budżetu jednostki (art. 240 ust. 2 u.f.p.); – zakazu dokonywania zmian, bez uprzedniej zgody zarządu, powodujących zmniejszenie wydatków na przedsięwzięcia ujęte w wieloletniej prognozie finansowej (art. 231 ust. 3 u.f.p). Zarząd jednostki samorządu terytorialnego może dokonywać zmian w uchwalonym już budżecie na podstawie dwóch źródeł umocowań. Pierwszym z nich są uprawnienia otrzymane bezpośrednio z mocy ustawy. Zgodnie z art. 257 pkt 1-4 u.f.p., w toku wykonywania budżetu zarząd może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego polegających na zmianach planu w czterech wymienionych w tym przepisie przypadkach. Oprócz kompetencji w zakresie dokonywania zmian w planie dochodów i wydatków wynikających bezpośrednio z ustawy, drugim źródłem uzyskania pewnych uprawnień jest upoważnienie od organu stanowiącego do dokonywania zmian w budżecie, które musi być zawarte w uchwale budżetowej (art. 212 ust. 2 u.f.p.). Na mocy udzielonego upoważnienia zarząd może dokonywać innych zmian w planie wydatków, które nie zostały zdefiniowane w art. 257 u.f.p., z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami. Należy jednak podkreślić, iż udzielone upoważnienie dotyczy zmian w planie wydatków, zaś wydany akt (np. zarządzenie lub uchwała) może obowiązywać jedynie na przyszłość właśnie z uwagi na fakt, że jest to plan. Obowiązek dokonywania zmian z mocą obowiązującą pro futuro ma także związek z realizowaniem zasad wynikających z art. 254 u.f.p. a w szczególności z jego pkt 3 (gdzie prawidłowość przeniesień zgodnie z planowanym, a więc przyszłym przeznaczeniem ocenia się także przez pryzmat ustawy o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych). Art. 251 ust. 1 u.f.p. stanowi, że dotacje udzielone z budżetu jednostek samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku. Z kolei art. 251 ust. 3 u.f.p. stanowi, że w przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1 jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji. W ust. 4 ustawodawca precyzuje pojęcie "wykorzystania dotacji" wskazując, że następuje ono w szczególności przez zapłatę za realizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Przepis art. 252 ust. 1 u.f.p. wskazuje, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości – podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub 2. Z kolei art. 252 ust. 2 u.f.p. stanowi, że w przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1 jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji. Dotacja "oświatowa", przyznawana jest na postawie przepisów, do których odsyła art. 126 u.f.p. Tą "odrębną ustawą" w tym przypadku jest ustawa o systemie oświaty, która w poszczególnych ustępach art. 90 statuuje podmiotowe prawo m.in. przedszkoli niepublicznych do otrzymania dotacji z budżetów jednostki samorządu terytorialnego. Prawu temu, co nie budzi wątpliwości, towarzyszy obowiązek poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego do udzielenia takich dotacji, co wynika wprost z brzmienia art. 90 ust. 1, ust. 2b u.s.o. Powiązanie tej dotacji z budżetem jednostki samorządu terytorialnego uwidacznia się szczególnie w treści art. 90 ust. 2b u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym do 16 czerwca 2017 r.). Zgodnie z nim dotacje dla niepublicznych przedszkoli niespełniających warunków, o których mowa w ust. 1b, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego, pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy. Szczególnym rygorem ustawa o systemie oświaty objęła także sposób przekazywania dotacji, wskazując w art. 90 ust. 3c u.s.o., że ich przekazanie następuje na rachunek bankowy szkoły w 12 częściach, w terminie do ostatniego dnia miesiąca. Z kolei w art. 90 ust. 3e u.s.o. wskazano, że organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. Stosownie zaś do ust. 4 art. 90 u.s.o.: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji." Z analizy powyższych przepisów we wzajemnym powiązaniu wysnuć należy wniosek, że istotną cechą dotacji, w tym dotacji o której mowa w art. 90 u.s.o., i w konsekwencji stosunku dotacyjnego, jest jego ustawowe ograniczenie czasowe, do okresu roku budżetowego, co wynika bezpośrednio z "roczności" budżetu. Podkreślić należy, że poprzez zastosowanie sformułowania "dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego" podkreśla funkcjonującą w systemie finansów publicznych zasadę roczności (zob. także A. Ostrowska, op. cit. s. 671 i komentarz do analogicznie brzmiącego art. 168 u.f.p. odnoszącego się do dotacji z budżetu państwa). Uwypuklić należy, że owa "roczność", wynikająca z konstrukcji samego budżetu jednostki samorządu terytorialnego, co do zasady dotyczyć musi w konsekwencji wszystkich podmiotów biorących udział w "procesie dotacyjnym", jak też podejmowanych przez nich działań: organu uchwalającego budżet (który go planuje co do zasady pro futuro i na którym ciąży ustawowy obowiązek uchwalenia budżetu w odpowiednim terminie i z odpowiednim wyprzedzeniem), organu ustalającego tryb udzielania i rozliczania dotacji, organu ustalającego wysokość stawek dotacji, organu udzielającego dotacji, jak też podmiotu ją otrzymującego i w konsekwencji rozliczającego. Skoro bowiem budżet jest rocznym planem, obejmującym dany rok budżetowy, to cała procedura związana z dotowaniem także w sposób bezpośredni musi dotyczyć roku; konkretna dotacja udzielana jest także na dany rok budżetowy, na realizację zadań zaplanowanych w danym roku (budżetowym) i tym przedziałem czasowym jest ona ograniczona. Podkreślenia wymaga, że ustalone w budżecie wydatki bieżące są wydatkami planowanymi i to one (a nie np. późniejsze wydatki rzeczywiście poniesione) są podstawą ustalenia/obliczenia dotacji, co wynika wprost z treści normy z art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.o. Przyjęcie takiego założenia natomiast implikuje stwierdzenie, że jedynie zmiana w budżecie w zakresie wydatków bieżących skutkować może zmianą wysokości dotacji. W wydanej na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. uchwale Rady Miasta Tychy nr XVIII/310/16 z dnia 28 stycznia 2016 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta Tychy dla niepublicznych przedszkoli, punktów przedszkolnych, zespołów wychowania przedszkolnego, szkół i placówek prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie Miasta Tychy oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, w § 2 ust. 5 wskazano: Niepubliczne przedszkola otrzymują dotację na każdego ucznia w wysokości 75% ustalonych w budżecie Miasta Tychy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez Miasto Tychy, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości 100 % kwoty przewidzianej na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez Miasto Tychy, z zastrzeżeniem ust. 11. Natomiast § 2 ust. 11 uchwały stanowi, że: Ostateczna kwota należnej dotacji, o której mowa w ust. 3-8 ustalana jest na podstawie rocznych sprawozdań budżetowych oraz rzeczywistej średniorocznej liczby uczniów. Kolejnym przepisem kwestionowanym przez pełnomocnika skarżących jest § 3 ust. 4 uchwały, gdzie wskazano, że: W przypadku, gdy ustalona wartość dotacji należnej za rok poprzedni, o której mowa w § 2 ust. 3-8 jest: 1) wyższa od kwoty wypłaconej, różnica zostanie przekazana na rachunek bankowy dotowanego podmiotu w terminie 15 dni od dnia jej ustalenia, 2) niższa od kwoty wypłaconej, różnica podlega zwrotowi do budżetu miasta Tychy w terminie 15 dni od otrzymania informacji o nadpłaconej kwocie od organu dotującego. Skarżący na podstawie przytoczonych uregulowań wezwani zostali do zwrotu "nadpłaty dotacji" za 2016 r. w kwocie [...] zł. Owa nadpłata wynikła z ustalenia "nowej" niższej stawki dotacji przypadającej na ucznia. Wyliczenia jej wysokości nastąpiło w oparciu o roczne sprawozdania budżetowe oraz rzeczywistą średnioroczną liczbę uczniów. Wobec tego przytoczone uregulowania uchwały muszą zostać poddane kontroli pod kątem ich zgodności z wyżej analizowanymi normami. Przede wszystkim podkreślić należy, że omawiana zmiana stawek dotacji nie była skutkiem zmian dokonanych w uchwale budżetowej. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że w myśl art. 90 ust. 2b u.s.o. przedmiotowe dotacje przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia. Uwzględniając także wymóg zgłaszania przez przedszkola niepubliczne organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, organ stanowiący gminy lub powiatu już w uchwale budżetowej, a więc "z góry" obowiązany jest ustalić wysokość dotacji na każdego ucznia, czyli na wszystkich zgłoszonych przez przedszkole uczniów. Oznacza to zarazem, że ustalając kwotę dotacji dla przedszkola niepublicznego zarówno organy gminy, jak i organ prowadzący takie przedszkole, mogą poznać miesięczną stawkę dotacji na jednego ucznia, bowiem wynika ona z podzielenia kwoty dotacji przez liczbę uczniów i miesięcy. Ta stawka dotacji (wynikająca w istocie już z uchwały budżetowej) stanowi więc dla organu prowadzącego przedszkole bardzo ważną informację dla planowania i ponoszenia wydatków w roku przyszłym oraz stanowi podstawę do rozliczania dotacji. W ocenie Sądu, w ustawie o systemie oświaty nie przewidziano więc możliwości innego ustalenia wielkości dotacji dla przedszkola niepublicznego niż w uchwale budżetowej. W niniejszej sprawie skarżący przez okres 2016 r. uzyskiwali dotację, której wysokość została określona zgodnie z art. 90 ust. 2b u.s.o. Natomiast w 2017 r. zostali wezwani do zwrotu "nadpłaty dotacji" za 2016 r. w związku z weryfikacją jej wysokości w oparciu o faktycznie poniesione wydatki na jednego ucznia w przedszkolach publicznych. Inaczej rzecz ujmując, owa konkluzja pojawiła się w związku z zestawieniem planu wydatków na publiczne przedszkola w 2016 r. z rocznym rozliczeniem rzeczywistych kosztów ich utrzymania. Wynika stąd, że zmiana wysokości dotacji nie była następstwem zmiany uchwały budżetowej za 2016 r. Wskazana powyżej zasada ustalania dotacji uzasadniona jest, zdaniem Sądu, koniecznością zapewnienia stabilnej sytuacji finansowej przedszkola. Dokonanie w trakcie roku, a zwłaszcza po jego upływie, zmian, w tym zmniejszenia takich stawek, narusza zatem tę stabilność i może być dokonane jedynie w wyjątkowych okolicznościach, w których dopuszczalne jest dokonywanie zmian prawa (w tym prawa miejscowego) z mocą wsteczną (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Sz 486/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 04 kwietnia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2555/13, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 595/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zdaniem Sądu, upoważnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalania "trybu udzielania i rozliczania dotacji", zawarte w art. 90 ust. 4 u.s.o., nie obejmuje więc uprawnienia do dokonywania pomniejszeń - w szczególności poza uchwałą budżetową - kwot dotacji w trakcie bieżącego roku budżetowego, jak również po jego zakończeniu Konkludując, Sąd stwierdza, że wskazany przez pełnomocnika skarżących § 2 ust. 5 w związku z ust. 11 uchwały pozostaje w opozycji do art. 90 ust. 2b u.s.o. Wprowadza on bowiem możliwość weryfikacji wysokości stawki dotacji przypadającej na jednego ucznia po zakończeniu roku budżetowego, co jest niedopuszczalne w świetle uregulowań ustawy o systemie oświaty. Przepis ten - § 2 ust. 5 w związku z ust. 11 uchwały jest niezgodny z art. 90 ust. 2b u.s.o. w zakresie w jakim dopuszcza zmianę wysokości otrzymanej dotacji po zakończeniu roku budżetowego, która nie znajduje oparciu w uchwale budżetowej. Zaprezentowane stanowisko pozostaje w zgodzie z wyrokami WSA w Gliwicach z dnia 20 lipca 2016 r. o sygn. akt: I SA/Gl 456/16, I SA/Gl 457/16, I SA/Gl 458/16 oraz I SA/Gl 459/16 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nadmienić należy, że orzeczenia te dotyczyły przepisów prawa miejscowego, wydanych na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o., które m.in. nie dopuszczały możliwości zmiany podstawy obliczania dotacji w sytuacji zmiany budżetu miasta w zakresie planowanych wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Wracając do meritum zagadnienia, skład orzekający we wspomnianych sprawach stwierdził, że określnie "wydatki bieżące" zawarte w art. 90 ust. 2b u.s.o., które należy rozumieć tak jak definiuje je ustawa o finansach publicznych, nie pozwala "(...) na przyjęcie, że chodzi wyłącznie o wydatki bieżące w wysokości ustalonej wg stanu na początek roku budżetowego, gdyż oznaczałoby to, że w przypadku zmian kwot wydatków bieżących na jednego ucznia w szkołach i przedszkolach publicznych odpowiednim zmianom nie ulegałaby wysokość dotacji dla szkół i przedszkoli oraz innych form wychowania, określonych w art. 80 i art. 90 ustawy oświatowej. Skoro ustawa o systemie oświaty posługuje się ogólnym zwrotem "wydatki bieżące" rozumieć należy, że chodzi wydatki bieżące ustalone w budżecie danej jednostki samorządu terytorialnego z uwzględnieniem zmian wprowadzonych w trakcie roku budżetowego (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 571/15). Dlatego zawężenie definicji wydatków bieżących w § 1 ust. 1 uchwały do wydatków ustalonych według stanu na początek roku budżetowego narusza przepisy art. 90 ust. 2b ustawy oświatowej." Wynika stąd, że zmiana wysokości dotacji oświatowej w trakcie roku budżetowego może być następstwem wyłącznie zmiany ustawy budżetowej w planowanych wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych. Tym samym, wbrew twierdzeniom pełnomocnika Rady Miasta zaprezentowanym w trakcie rozprawy sądowej, orzeczenia te nie uzasadniają prawidłowości zawartego w § 2 ust. 11 uchwały mechanizmu weryfikacji wysokości dotacji po zakończeniu roku budżetowego i jej rozliczeniu przez beneficjentów. Przechodząc do kolejnego zagadnienia nie można nie dostrzec, że przyczyny uzasadniające żądanie zwrotu dotacji zostały enumeratywnie wymienione w art. 252 ust. 1 u.f.p. Oznacza to, że organ administracji może zażądać zwrotu dotacji tylko w przypadku wystąpienia jednej z przesłanek, o której mowa we wspomnianym przepisie. Zgodnie z art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Ustawodawca wyjaśnił znaczenie pojęcia "dotacji pobranych w nadmiernej wysokości" oraz "dotacji nienależnych". W myśl art. 252 ust. 3 u.f.p. dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Z kolei dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (art. 252 ust. 4 u.f.p.). Pojęcie "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem" nie zostało wyjaśnione przez ustawodawcę. "W doktrynie pojęcie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem rozumiane jest wąsko. Polega w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona. Zgodnie ze słownikowym rozumieniem termin "przeznaczyć" oznacza "określić z góry cel, któremu ma służyć dana rzecz, przekazać coś dla kogoś, na czyjś użytek, na czyjąś korzyść". "Przeznaczeniem" jest z kolei "praktyczny cel, do którego coś jest przeznaczone, zakwalifikowanie, któremu dana rzecz służy, zastosowanie" (Słownik języka polskiego, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1988, t. II, s. 1025; por. L. Lipiec, Komentarz do art. 145 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, LEX 2008)" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Gl 1098/13. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przepis § 3 ust. 4 uchwały stanowi, że w przypadku, gdy ustalona wartość dotacji należnej za rok poprzedni, o której mowa w § 2 ust. 3-8 uchwały jest: 1) wyższa od kwoty wypłaconej, różnica zostanie przekazana na rachunek bankowy dotowanego podmiotu w terminie 15 dni od dnia jej ustalenia, 2) niższa od kwoty wypłaconej, różnica podlega zwrotowi do budżetu miasta Tychy w terminie 15 dni od otrzymania informacji o nadpłaconej kwocie od organu dotującego. Analiza przywołanego § 3 ust. 4 uchwały prowadzi do wniosku, że kreuje on dodatkową okoliczność mającą uprawniać organ administracji do żądania zwrotu dotacji. Dotyczy to pkt 2, gdzie w przypadku wyliczenia rzeczywistych kosztów utrzymania ucznia w kwocie niższej od tych wynikających z uchwały budżetowej, obliguje się beneficjenta do zwrotu powstałej w ten sposób "nadwyżki" dotacji. Jak już wcześniej dowiedziono, jest to niezgodne ze sposobem ustalania wysokości dotacji przypadającej na ucznia przedszkola niepublicznego, który określony został w art. 90 ust. 2b u.s.o. Ponadto, co również było szerzej omówione we wcześniej części uzasadnienia, niedopuszczalnym jest modyfikowanie wysokości dotacji już otrzymanych po zakończeniu roku budżetowego. Uregulowanie art. 90 ust. 2b u.s.o. bowiem nie przewiduje możliwości jakichkolwiek odstępstw od reguły tam wyrażonej. Z tego też względu Sąd stwierdza, że § 3 ust. 4 pkt 2 uchwały narusza przepisy ustawy o systemie oświaty. Ponadto art. 90 ust. 4 u.s.o. nie stanowi delegacji dla określania dodatkowych podstaw warunkujących prawo organu administracji do żądania zwrotu udzielonej dotacji oświatowej. Przywołane przez pełnomocnika Rady Miasta orzeczenia sądów administracyjnych na poparcie prawidłowości kwestionowanych uregulowań uchwały dotyczą odmiennych stanów faktycznych. Otóż wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2016 r. o sygn. akt II GSK 2363/14 odnosi się do sytuacji, gdzie w trakcie roku budżetowego jednostka samorządu terytorialnego zaprzestała prowadzenia danego rodzaju szkoły i zaistniała potrzeba ustalenia nowej wysokości dotacji. Natomiast wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2016 r. o sygn. akt I SA/Gl 891/15 dotyczył skargi na czynność organu wykonawczego gminy dotyczącą ustalenia stawki dotacji na rok 2015 na ucznia niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych. "Istotnym naruszeniem prawa" jest między innymi wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do jego podejmowania, przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło, podejmowanie aktów bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do ich podjęcia, a także przepisów prawa ustrojowego i przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię lub błędne zastosowanie (zob. wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79). W związku z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu nakładającą na organy administracji publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, zdaniem Sądu, podjęcie przez organ uchwały z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego określonego w art. 90 ust. 4 u.s.o i z naruszeniem art. 90 ust. 2b u.s.o. stanowiło istotne naruszenia prawa, które uzasadnia stwierdzenie nieważności: § 2 ust. 5 w zakresie odwołania się do ust. 11, § 2 ust. 11 i § 3 ust. 4 pkt 2 uchwały w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. Z uwagi na fakt, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego, upływ roku od jej podjęcia nie stanowił przeszkody do stwierdzenia nieważności wskazanych przepisów uchwały (art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g.). Pełnomocnik stron powołując się na art. 61 § 2 pkt 3 p.p.s.a. wniósł w skardze również o wstrzymanie wykonania uchwały Rady Miasta Tychy z dnia 28 stycznia 2016 r. nr XVIII/310/16. Żądanie to nie było przedmiotem rozpoznania Sądu. Wskazana podstawa prawna pozwala bowiem na stwierdzenie, że wniosek ten skierowany był do Rady Miasta. Ponadto przywołany przepis, jak również jego § 3 wyklucza możliwość wstrzymania wykonania przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. Tymczasem, co jest bezsporne w sprawie, zaskarżona uchwała jest prawem miejscowym. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie [...] zł, wynagrodzenie adwokata w kwocie [...] zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.) oraz opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa 17 zł.