I OSK 3676/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. i H.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1394/17 w sprawie ze skargi M.S. i H.M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1394/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę M.S. i H.M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, dalej jako "Minister" lub "MSWiA", z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z [...] listopada 2008 r. M.S. zwróciła się do Wojewody [...], dalej jako "Wojewoda", o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez F.M. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie wnioskiem z [...] lutego 2013 r., zwróciła się o zawieszenie przedmiotowego postępowania. Wskutek powyższego postanowieniem z [...] maja 2013 r., Wojewoda zawiesił przedmiotowe postępowanie, pouczając strony w treści uzasadnienia o treści art. 98 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", zgodnie z którym jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania strona nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Decyzją z [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Wojewoda umorzył niniejsze postępowanie. Od decyzji tej M.S. i H.M. wnieśli odwołanie. Decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...] po rozpatrzeniu powyższego odwołania Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2016 r., wskazując, że strona nie zwracała się do organu wojewódzkiego o podjęcie zawieszonego postępowania przed upływem trzyletniego terminu, tj. do dnia [...] maja 2016 r. Wniosek taki strona złożyła [...] sierpnia 2016 r., tj. w dniu otrzymania decyzji o umorzeniu postępowania. Od powyższej decyzji M.S. i H.M. wnieśli skargę do WSA. Sąd pierwszej instancji uznał skargę za niezasadną. WSA wskazał, że postępowanie administracyjne o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez F.M. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zostało zawieszone postanowieniem Wojewody z [...] maja 2013 r. na skutek wniosku skarżącej i zawierało pouczenie o treści art. 98 § 2 k.p.a. Skoro zaś w terminie 3 lat od momentu zawieszenia postępowania, tj. do dnia [...] maja 2016 r. nie wystąpiono o jego podjęcie, to zasadnie organ uznał wniosek strony skarżącej za wycofany i prawidłowo umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. WSA uznał, że na ocenę legalności zaskarżonej decyzji nie mogły mieć wpływu podniesione w skardze okoliczności. Po pierwsze strony reprezentowane były przez fachowego pełnomocnika, który złożył wniosek o zawieszenie postępowania, a odpis postanowienia z [...] maja 2013 r. zawierał pouczenie o treści art. 98 § 2 k.p.a. Po drugie w sytuacji, gdy wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty składa spadkobierca byłego właściciela, to on winien wykazać swoje prawa do spadkobrania i nie ma podstaw do obciążania tym obowiązkiem organu. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucili naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy wskazując, że "Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął literalną wykładnię przepisu art. 98 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, nazywanej dalej: "k.p.a.") a tym samym poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów i zaniechanie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, sąd doprowadził do pokrzywdzenia skarżących w dochodzeniu słusznie przynależnych im praw". W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podnieśli, że art. 98 § 2 k.p.a. będący przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie "budzi liczne kontrowersje". Dalej wskazali, że skoro postępowanie w sprawie zostało zawieszone, to przed wydaniem decyzji o jego umorzeniu, powinno zostać podjęte. Tymczasem organ po upływie wskazanego w tym przepisie terminu, "umorzył postępowanie nie zawiadamiając strony o planach swoich działań", a "samo pouczenie w momencie wydawania decyzji na trzy lata przed upływem terminu na podjęcie działań jest niewystarczające". W ocenie skarżących organ winien był zawiadomić ich o planowanym umorzeniu postępowania – w myśl zasady zaufania obywateli do Państwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej podniesiono, że WSA naruszył przepisy postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, wskazując przy tym jedynie na błędną wykładnię przepisu art. 98 § 2 k.p.a. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie doprecyzowano jakie konkretnie przepisy postępowania zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, ani jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Poprzestano jedynie na wskazaniu ogólnikowych twierdzeń (powtórzonych kilkukrotnie), że organ winien był zawiadomić strony o planowanych poczynaniach oraz, że przyjęcie literalnej wykładni przepisu art. 98 § 2 k.p.a., doprowadziło do "pokrzywdzenia skarżących w dochodzeniu słusznie przynależnych im praw". Związanie podstawami kasacyjnymi, o których była mowa na wstępie (art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.) oznacza, że zakres kontroli instancyjnej wyznacza sam wnoszący skargę kasacyjną, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania modyfikacji podstaw kasacyjnych, czy też domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., I FSK 1536/11). Środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika zgodnie z art. 175 p.p.s.a. (wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., II FSK 1501/20). W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna zarzuca wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, czyli opiera się na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a. jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Warunkiem rozpoczęcia biegu trzyletniego terminu do zgłoszenia wniosku o podjęcie postępowania, jest jego uprzednie skuteczne zawieszenie. Zawieszone postępowanie obejmowane jest regulacją ww. przepisu w konsekwencji fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Zatem, gdy strona na skutek niezłożenia w ustawowym terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01). W sprawie nie jest sporne, że postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wskutek wniosku strony z [...] lutego 2013 r., zostało zawieszone postanowieniem Wojewody z [...] maja 2013 r. Postanowienie to zawierało stosowne pouczenia – w tym o treści omawianego art. 98 § 2 k.p.a. – oraz zostało doręczone na adres kancelarii pełnomocnika skarżących dnia [...] czerwca 2013 r., (odebrane przez pracownika tejże kancelarii) co wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych zwrotnego potwierdzenia odbioru. Kluczowy dla rozstrzygnięcia jest fakt, że w ww. trzyletnim terminie, wniosek o podjęcie postępowania nie został złożony. Wniosek taki złożono bowiem dopiero pismem z [...] sierpnia 2016 r., po otrzymaniu decyzji o umorzeniu postępowania. Zawieszenie postępowania jest aktem procesowym (orzeczeniem) wydawanym w ramach toczącego się postępowania administracyjnego i wywołuje określone skutki prawne. Zgłoszenie wniosku o zawieszenie postępowania zobowiązuje bowiem organ do jego rozpatrzenia i wydania postanowienia w tym przedmiocie, na które to postanowienie przysługuje zażalenie. Ponowne podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego, zgodnie z zasadą dyspozycyjności (rozporządzalności) jest uzależnione od złożenia oświadczenia woli przez stronę. Dysponowanie przez stronę jej uprawnieniami w trakcie postępowania administracyjnego ma dla organu charakter wiążący, co sprawia, że organ nie może podjąć postępowania bez uzyskania oświadczenia woli strony (wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r., I OSK 1009/18). Strona nie jest przy tym zobligowana do dokonania jakiejkolwiek czynności procesowej w terminie określonym w art. 98 § 2, jednakże z jego upływem gaśnie jej uprawnienie do skutecznego złożenia wniosku o podjęcie postępowania, a organ je prowadzący, w związku z wygaśnięciem tego uprawnienia, ma obowiązek postępowanie umorzyć. Upływ tego terminu sprawia zatem, że strona nie uzyska rozstrzygnięcia konkretyzującego jej prawa i obowiązki we wszczętym już postępowaniu, w którym pierwotnie zamierzała taki akt uzyskać (wyrok NSA z 25 maja 2016 r., I OSK 2024/14, zob. także wyrok NSA z 22 maja 2020 r., II OSK 2940/19). Podkreślenia przy tym wymaga, że organ podejmując decyzję o umorzeniu postępowania na skutek upływu trzech lat od zawieszenia i braku wniosku strony o podjęcie, nie był zobowiązany do uprzedzenia strony o tym skutku, skoro stosowne pouczenie zostało stronom udzielone. Organ nie był też zobowiązany do informowania o zamiarze wydania decyzji, albowiem umorzenie postępowania dotyczy sprawy zawieszonej (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2020 r., I OSK 1143/19, zob. także wyrok NSA z 19 listopada 2020 r., I OSK 3069/18). Kategorycznej woli ustawodawcy, wyrażonej w sformułowaniu "uważa się za wycofane", nie może zmienić jakiekolwiek działanie lub zaniechanie organu administracji, zaś podjęcie zawieszonego postępowania podlega pełnej dyspozycyjności strony (o której była mowa powyżej), która złożyła wniosek o zawieszenie postępowania (wyrok NSA z 7 maja 2019 r., I OSK 1759/16). Podkreślić w tym miejscu należy, że wydane w sprawie postanowienie zawierało właściwe pouczenia, a strona skarżąca była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zatem miała świadomość na jakiej podstawie postępowanie jest zawieszone oraz jaki wiąże się z tym rygor. Reasumując skoro w terminie trzech lat od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania nie został przez stronę złożony wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, to organ zobowiązany był wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.