I OSK 1009/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie NSA Tamara Dziełakowska del. WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Protokolant starszy sekretarz sądowy J.C. po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 947/17 w sprawie ze skargi G.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od G.B. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 21 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 947/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę G.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, dalej jako "Minister" lub "MSWiA", z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z [...] marca 2013 r. Wojewoda [...] zawiesił na wniosek G.B. postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Mimo stosownych pouczeń przed upływem trzyletniego terminu określonego art. 98 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", który upłynął 29 marca 2016 r., skarżąca nie zwróciła się o podjęcie zawieszonego postępowania, co skutkowało uznaniem żądania wszczęcia postępowania za wycofane. WSA podniósł, że jeżeli zawieszenie postępowania następuje na żądanie strony to do jej decyzji ustawodawca pozostawił decyzję o wystąpieniu z żądaniem podjęcia zawieszonego postępowania. WSA uznał więc, ze niezasadnie skarżąca zarzuca organowi bezczynność, który jakoby mając na uwadze konieczność zabezpieczenia interesu społecznego winien był w jej interesie podjąć w części zawieszone postępowanie i wydać decyzję merytoryczną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G.B., zaskarżając ów wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", polegające na przyjęciu, że organy administracji prowadząc postępowanie właściwie zastosowały art. 98 § 2 k.p.a. w zw. z art. 104 i 105 § 1 k.p.a., z pominięciem art. 102 i 105 § 2 k.p.a. i w konsekwencji umorzyły w całości prowadzone postępowanie administracyjnego wobec upływu 3-letniego okresu zawieszenia postępowania, w sytuacji, "gdy mając zgromadzony materiał pozwalający na wydanie decyzji potwierdzającej co najmniej częściowo prawo G.B. do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i mając na uwadze konieczność zabezpieczenia interesu społecznego w wydaniu takiej decyzji, powinny były co najwyżej umorzyć postępowanie częściowo, w zakresie, w jakim wnioskodawczyni nie uzupełniła dokumentacji, której brak był podstawą uprzedniego zawieszenia postępowania, a tym samym WSA winien był uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu administracyjnego I instancji w całości". W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o (1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, (2) zasądzenie od Ministra na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, (3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie przyznała, że zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Jednakże dalej wskazała, że zgodnie z przepisem art. 102 k.p.a. w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. W jej ocenie taką poważną szkodą dla interesu społecznego jest sytuacja, w której organ administracyjny, mając już w aktach zgromadzony materiał dowodowy, pozwalający na przynajmniej częściowe potwierdzenie prawa do rekompensaty, tj. w tym zakresie, w jakim odwołująca przedłożyła we wcześniejszym toku postępowania dokumenty uzasadniające prawo do rekompensaty - pozostaje całkowicie bezczynny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jeżeli zaś w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 k.p.a.). W sprawie jest niesporne, że postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia majątku poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, zostało zawieszone postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r., na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Zawieszenie nastąpiło na wniosek strony zgłoszony pismem z dnia 27 listopada 2012 r. W analizowanym przypadku nie jest także sporne, że w terminie trzech lat od daty doręczenia postanowienia o zawieszeniu, wniosek o jego podjęcie nie został złożony, bowiem dopiero pismem z dnia 21 października 2016 r. skarżąca złożyła wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, określony w art. 98 § 2 k.p.a., jest terminem prekluzyjnym (nieprzywracalnym), o czym świadczy ugruntowane stanowisko doktryny i orzecznictwa (vide m.in.: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2166/15; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2358/14; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1692/14 - wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA" - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wydanie 11, 2011, s. 382). Pomimo faktu, że powołany termin jest umieszczony w ustawie ze swojej istoty procesowej, jaką jest k.p.a., nie oznacza to, że w przypadku jego przekroczenia dopuszczalne jest zastosowanie przepisu art. 58 k.p.a. o przywróceniu terminu. W doktrynie i orzecznictwie od dawna ukształtowany jest pogląd, że instytucja przywrócenia terminu nie ma zastosowania do wszystkich terminów określonych w k.p.a., bowiem część z nich ma charakter prekluzyjny (materialny). Jako inne przykłady terminów o charakterze materialnym w k.p.a. wskazuje się termin określony w art. 146 § 1 k.p.a. (Z. R. Kmiecik, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 265) czy termin wynikający z art. 156 § 2 k.p.a. (B. Adamiak, Glosa do wyroku WSA w Gliwicach z 3.12.2009 r., sygn. akt II SA/Gl 434/09 OSP 2012/2, poz. 5). Należy podkreślić, że w postanowieniu z dnia [...] marca 2013 r. Wojewoda [...] pouczył stronę, reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, o tym, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróci się o jego podjęcie, to żądanie wszczęcia postępowania będzie uznane za wycofane. Zatem strona miała świadomość na jakiej podstawie postępowanie jest zawieszone i jaki wiąże się z tym rygor. Dlatego zasadnie organ administracji w tej sytuacji zobowiązany był wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (vide m.in.: wyrok NSA z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01, z dnia 14 lipca 2011, sygn. akt I OSK 1180/11; wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2024/14; wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., sygn. akt I OSK1025/15; wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3230/15, CBOSA). Zawieszenie postępowania jest aktem procesowym. Jest to orzeczenie wydawane w ramach toczącego się postępowania administracyjnego i wywołujące określone skutki prawne. Zgłoszenie wniosku o zawieszenie postępowania zobowiązuje bowiem organ do jego rozpatrzenia i wydania postanowienia w tym przedmiocie. Na postanowienie o zawieszeniu postępowania przysługuje zażalenie. Nie można uznać za trafny argumentu, że w sytuacji gdy zgromadzony materiał pozwalał na wydanie decyzji potwierdzającej co najmniej częściowo prawo G.B. do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej, to organy powinny umorzyć postepowanie częściowo, w zakresie w jakim wnioskodawczyni nie uzupełniła dokumentacji, natomiast w pozostałym zakresie orzec o przyznaniu prawa do rekompensaty. Zawieszenie postępowania nastąpiło w sprawie administracyjnej, na którą składają się podmioty, przedmiot i zakres sprawy. Organy nie miały podstaw prawnych aby procedować w "jakimś zakresie" sprawy, a w innym nie. Podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego, zgodnie z zasadą dyspozycyjności (rozporządzalności) było uzależnione od złożenia oświadczenia woli przez stronę. Dysponowanie przez stronę jej uprawnieniami w trakcie postępowania administracyjnego ma dla organu charakter wiążący, co sprawia, że organ nie może podjąć postępowania bez uzyskania oświadczenia woli strony, zwłaszcza, że w sprawie strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.