II OSK 311/16

Dnia 26 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 325/15 w sprawie ze skargi A. P. i J. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 325/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gdańsku oddalił skargi A. P. i J. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak ustalono to w powyższym wyroku, decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Prezydent Miasta Gdyni, po rozpoznaniu wniosku [...] (inwestor), udzielił pozwolenia na budowę budynku biurowego wraz z infrastrukturą na działkach nr [...],[...],[...],[...] KM 76 obr. Gdynia przy ul. [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A. B. i J. B. żądając jej uchylenia w całości i orzeczenia co do istoty sprawy. Odwołujący twierdzili, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza inwestycji, które mogą powodować przekroczenie standardów jakości środowiska wymaganych dla zabudowy mieszkaniowej, kwestionując przy tym ilość zaplanowanych miejsc postojowych oraz powierzchnię użytkową budynku biurowego. Rozpoznając odwołanie Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] marca 2015 r. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy przywołał ustalenia, jakie dla terenu planowanej inwestycji zostały zawarte w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] w Gdyni, rejon [...] - odcinek południowy, uchwalonego uchwałą nr XXXIV/764/09 Rady Miasta Gdyni z dnia 26 sierpnia 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2009 r., Nr 131, poz. 2484 ze zm., dalej MPZP), stwierdzając dalej, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na działce nr [...] stanowiącej własność inwestora, u zbiegu ulic [...] i [...] w Gdyni-[...]. Analiza ustaleń planu doprowadziła Wojewodę Pomorskiego do wniosku, że planowane przedsięwzięcie nie jest z nim sprzeczne, bowiem plan dopuszcza zabudowę usługową, która nie powoduje przekroczenia standardów ochrony środowiska dla zabudowy mieszkaniowej. Stwierdzono również, że projekt zagospodarowania terenu spełnia warunki planu, gdyż intensywność zabudowy nie przekracza dopuszczalnej ujętej w MPZP, zachowano powierzchnię biologicznie czynną w wysokości minimalnej wynoszącej 35%, przewidziana powierzchnia zabudowy także uwzględnia ustalenia planu. Zaprojektowany budynek posiada 1 kondygnację podziemną i 3 kondygnacje nadziemne zgodnie z planem miejscowym, nie narusza ustaleń MPZP zaprojektowana wysokość budynku. W projekcie przewidziano dach płaski, co jest zgodne z ustaleniami planistycznymi. Budynek nie przekracza dopuszczalnej linii zabudowy, zarówno od ulicy [...], jak i od ulicy [...]. Podkreślono, że dojazd do nieruchomości przewiduje się z ulicy [...], a projekt zjazdu został pozytywnie uzgodniony z Zarządem Dróg i Zieleni. Inwestor uzyskał także decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] października 2014 r. zezwalającą na budowę zjazdu z ul. [...]. Według projektu zagospodarowania terenu przedmiotowe przedsięwzięcie planuje się podłączyć do miejskiej sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej. Zarząd Dróg i Zieleni zezwolił na umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] przyłącza wodociągowego i przyłącza kanalizacji sanitarnej, a w ul. [...] przyłącza kanalizacji deszczowej. Przyłącza do budynku zostały pozytywnie uzgodnione z gestorami sieci. Organ II instancji wskazał również, że w projekcie zagospodarowania terenu przewidziano 21 miejsc parkingowych, w tym dla osób niepełnosprawnych, co zgodne jest z wymaganiami planu, według którego dla zabudowy usługowej należy zabezpieczyć 3 miejsca postojowe na każde 100 m² pow. użytkowej budynku (pow. użytkowa budynku wg projektu wynosi 696,2 m²). W projekcie zostały spełnione wymagania ochrony przeciwpożarowej dla budynku biurowego. Organ odwoławczy uznał również, że projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm., rozp. MI z 2002), w zakresie odległości budynków od granicy działki, spełnienia warunków przesłaniania i dostępu do światła dziennego w odniesieniu do działek sąsiednich i przepisów przeciwpożarowych. W ocenie Wojewody Pomorskiego analiza projektu budowlanego nie wykazała, że projektowane przedsięwzięcie oraz charakter inwestycji spowoduje uciążliwości i utrudnienia, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w możliwości zagospodarowania działek sąsiednich, a w szczególności nieruchomości odwołujących się. Podkreślono, że projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i należące do właściwej izby zawodowej. Eksponowano ponadto fakt uzgodnienia projektu pod względem konserwatorskim z Miejskim Konserwatorem Zabytków, który miał stwierdzić, że budynek został dostosowany do modernistycznego charakteru zabudowy dzielnicy [...]. Jak podano dalej w kontrolowanym wyroku, w konkluzji swej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że projekt budowlany zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., uPb) i brak było podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę. Skargi na powyższą decyzję Wojewody Pomorskiego wnieśli A. P. (uprzednio B.) i J. B.. WSA w Gdańsku, działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., Ppsa), połączył sprawę ze skargi J. B. o sygn. akt II SA/Gd 326/15 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi A. P. prowadzoną pod sygn. akt II SA/Gd 325/15. W obu skargach zarzucono: 1) naruszenia prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy: a) § 2 ust. 2 MPZP, poprzez uznanie, że inwestycja nie narusza warunków określonych w tym przepisie, b) § 5 ust. 1 pkt 3) ppkt a) MPZP, poprzez uznanie, że zaprojektowany budynek spełnia wymagania określone w tym przepisie, c) § 10 ust. 2 pkt 3) ppkt e) MPZP, poprzez dopuszczenie możliwości odprowadzania wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej, d) § 3 punkt 17 rozp. MI z 2002, poprzez błędną interpretację definicji kondygnacji podziemnej; 2) naruszenia "prawa postępowania administracyjnego, które doprowadziły do nie uwzględnienia ważnego interesu strony skarżącej i miały wpływ na wynik sprawy": a) art. 7 oraz art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., K.p.a.) poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, a przez to sformułowanie błędnych wniosków co do skutków realizacji inwestycji, co doprowadziło do nie uwzględnienia słusznego interesu skarżących w sprawnym załatwieniu sprawy, b) art. 8 K.p.a. poprzez pobieżne odniesienie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, a w miejsce tego omawianie kwestii nie podnoszonych w skardze, a także poprzez zaakceptowanie zaproponowanych przez inwestora rozwiązań, które nie zostały dopuszczone w przypadku innych projektów budowlanych. W skardze J. B. zarzucono dodatkowo naruszenie art. 9 i art. 10 K.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania stron o postępowaniu administracyjnym, albowiem skarżący pomimo tego, że jest współwłaścicielem w ¾ części nieruchomości przy ul. [...] w Gdyni, nie brał udział w postępowaniu przed organem I instancji, a wstąpił do niego dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Zwrócono również uwagę na brak udziału w postępowaniu właścicielki nieruchomości przy ul. [...] – W. K. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji obu instancji. Wojewoda Pomorski wniósł o oddalenie obu wniesionych skarg podtrzymując w całości argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania – inwestor – [...], ustosunkowując się do wniesionych skarg, wniósł o ich oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem II SA/Gd 325/15 WSA w Gdańsku oddalił skargi. W motywach tego wyroku stwierdzono, że dokonana przez organy architektoniczno – budowlane ocena zgodności projektowanej inwestycji z obowiązującymi wymogami prawnymi, w tym z ustaleniami MPZP, nie nosi znamion uchybień. Sąd wojewódzki nie dopatrzył się także uchybień przepisów procesowych. Podkreślono, że stosownie do przepisu art. 35 ust. 4 uPb – w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy – właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Poddając analizie ustalenia MPZP stwierdzono w wyroku, że w planie tym zainwestowane działki przeznaczone są zarówno pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą lub bliźniaczą, zabudowę wielorodzinną w budynkach zawierających do 4 mieszkań, jak i zabudowę usługową. Ta ostatnia funkcja jest równorzędna z pozostałymi funkcjami. W karcie terenu nr [...] (MPZP), która obejmuje obszar inwestycji, uchwałodawca gminny wyłączył jedynie możliwość lokalizacji obiektów lub działalności, których uciążliwości na granicy działki mogłyby powodować przekroczenie standardów jakości środowiska wymaganych dla zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem WSA w Gdańsku oceny inwestycji w zakresie dopuszczalnej funkcji nie można było dokonywać w oparciu o postanowienia § 2 ust. 2 MPZP, w którym zdefiniowano pojęcie "usług niezakłócających funkcji mieszkaniowej". W rozumieniu wskazanego ustalenia planu w zakres tego pojęcia wchodzą usługi o nieuciążliwym charakterze, których funkcjonowanie nie powoduje przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska przewidzianych dla funkcji mieszkaniowej, a ponadto usługi, których funkcjonowanie nie wywołuje innych zakłóceń funkcji mieszkaniowej takich jak: nadmierny ruch lub postój pojazdów utrudniający dostęp do budynków mieszkalnych, naruszenie przestrzeni półprywatnych (klatki schodowe, ogródki lub dziedzińce w części mieszkalnej) przez klientów usług, zakłócenie ciszy nocnej, wytwarzanie takiej ilości odpadów, których gromadzenie narusza estetykę środowiska mieszkalnego itp. Zdaniem sądu pierwszej instancji zawarta w planie definicja "usług niezakłócających funkcji mieszkaniowej" obejmuje znacznie szerszy zakres usług niedopuszczalnych niż pojęcie "usług, których funkcjonowanie powoduje przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska przewidzianych dla funkcji mieszkaniowej". Zakładając racjonalność uchwałodawcy gminnego, sąd a quo stwierdził, że gdyby chciano wykluczyć z obszarów objętych kartą terenu nr [...] usługi "niezakłócające funkcji mieszkaniowej" w rozumieniu powyższej definicji, to uczyniono by to w sposób wyraźny, bądź poprzez odesłanie do dyspozycji § 2 ust. 2 MPZP. Natomiast w obszarze tym wyłączono jedynie możliwość lokalizacji obiektów lub działalności, których uciążliwości na granicy działki mogłyby powodować przekroczenie standardów jakości środowiska wymaganych dla zabudowy mieszkaniowej. WSA w Gdańsku wywiódł dalej, że biorąc pod uwagę charakter i funkcję planu miejscowego jako aktu prawa miejscowego kształtującego sposób wykonywania prawa własności, wykładnia zawartych w nim ograniczeń prawa własności nie powinna być wykładnią rozszerzającą. W konsekwencji na terenie tym zabudowa usługowa jest dopuszczalna, jeśli spełnia wskazane standardy ochrony środowiska przewidziane dla zabudowy mieszkaniowej. Analizując funkcję usług biurowych, którą realizować ma zaprojektowany budynek, sąd pierwszej instancji prezentował wywód, wedle którego działalność ta ze swojej istoty nie jest działalnością o charakterze inwazyjnym, która zakłócałaby istniejącą funkcję zabudowy mieszkaniowej. Z okoliczności sprawy nie wynikać miały takiego rodzaju uciążliwości na granicy działki zainwestowanej z działkami sąsiednimi, które mogłyby powodować przekroczenie standardów jakości środowiska wymaganych dla zabudowy mieszkaniowej, a skarżący nie wykazali naruszenia jakichkolwiek norm w tym zakresie. W tej sytuacji podnoszone przez nich zarzuty odnośnie niezgodności z planem projektowanej inwestycji uznano za nie zasługujące na uwzględnienie. Za niezasadny sąd wojewódzki uznał także zarzut zakłócenia historycznego rozplanowania i zabudowy terenu ulicy [...]. Przywołano ustalenia z karty terenu nr [...], z których wynika, że obszar inwestycji położony jest w strefie ochrony konserwatorskiej historycznego rozplanowania i zabudowy z dopuszczeniem pewnych przekształceń i uzupełnień (strefa II), obowiązują zasady określone w § 5 ust. 1 pkt 3 planu. Z tego ostatniego przepisu wynikają obowiązki: a) zachowania walorów historycznych i kompozycyjnych obszaru, jego rozplanowania oraz dyspozycji przestrzennej – ochrona ładu przestrzennego wzdłuż ul. [...], b) zachowania historycznej, wartościowej zabudowy, a w szczególności układu bryły i wysokości budynków i układu elewacji. Stwierdzono przeto, że teren projektowanej inwestycji objęty został jedną z form ochrony konserwatorskiej przewidzianej w art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1446, Uoz), a mianowicie ustaleniem ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przywołując dalej treść art. 39 ust. 1 i 3 uPb stanowiącego, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, a w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów nie wpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, sąd wojewódzki skonstatował, iż skoro z akt sprawy nie wynika, aby teren inwestycji był wpisany do rejestru zabytków, bądź ujęty w gminnej ewidencji zabytków, zatem "nie zaktualizowała się hipoteza art. 39 ust. 1 i ust. 3 uPb". Wyeksponowano, że niemniej jednak Miejski Konserwator Zabytków pozytywnie zaopiniował pod względem konserwatorskim projektowaną inwestycję, w ocenie tego organu nowoprojektowany budynek został dostosowany do modernistycznego charakteru zabudowy dzielnicy [...]. Organ konserwatorski nie zgłosił zastrzeżeń zarówno do bryły budynku, szerokości elewacji, materiału, z którego wykonana jest jego elewacja i przeszklenia, usytuowania na działce, jak i do rozmieszczenia takich elementów, jak obiekty techniczne na płaskim dachu czy fosy prowadzącej do wejścia głównego zaprojektowanej dla zapewnienia doświetlenia kondygnacji podziemnej. Miejski Konserwator Zabytków nie stwierdził, by projekt budynku naruszył chronione w planie historyczne rozplanowanie i zabudowę poprzez umiejscowienie głównego wjazdu i wejścia do budynku od strony ulicy [...]. Z tych przyczyn sąd wojewódzki nie znalazł podstaw do kwestionowana stanowiska dotyczącego zgodności projektowanego budynku z postanowieniami planu w zakresie ochrony zabytkowych walorów tego terenu, wyrażonego przez organ wyspecjalizowany w zakresie ochrony zabytków. W ocenie WSA w Gdańsku usytuowanie działek inwestora i zlokalizowanie budynku na działce narożnej przy skrzyżowaniu ulic uprawniało go do swobodnego wyboru, przy której z ulic umiejscowić wejście główne, a tym samym, od strony której z ulic należy wziąć pod uwagę szerokość frontu działki – parametru istotnego z punktu widzenia dopuszczalnej według planu szerokości elewacji frontowej budynku. Stwierdzono również, że projektowi budowlanemu nie można zarzucić sprzeczności z planem w zakresie szerokości elewacji. W tym aspekcie sąd wojewódzki wywodził, że przy interpretacji pojęć "frontu działki" i "szerokości elewacji frontowej", wobec ich niezdefiniowania w planie, należało posiłkować się definicjami sformułowanymi w § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Nie budziło również zastrzeżeń sądu pierwszej instancji w zakresie zgodności z planem użycie przy wykończeniu elewacji budynku szkła. Materiał ten jest wprost przewidziany jako dopuszczalny do pokrycia elewacji budynków w pkt 6 lit. d) karty terenu nr [...] i – zdaniem sądu wojewódzkiego – nadaje bryle budynku lekkości, co przy jego szerokości od strony ul. [...] jest z punktu widzenia ładu przestrzennego korzystne. Za niezasadny uznano zarzut dotyczący niezgodnego z planem rozwiązania kwestii wód deszczowych, w aspekcie zakazu ich odprowadzania do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej. Z MPZP wynika, że wody opadowe z terenów zabudowanych należy odprowadzać na tereny zieleni lub retencjonować w granicach własnej działki. Sąd a quo zwrócił uwagę, że interpretacją tego ustalenia uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego zajmował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 27 sierpnia 2013 r., II SA/Gd 353/13 (wyrok dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku tym stwierdzono, że uchwała o planie miejscowym poprzez wprowadzenie zapisu, że wody opadowe z terenów zabudowanych należy odprowadzać na tereny zieleni lub retencjonować w granicach własnej działki, nie ustanowiła zakazu odprowadzania wód opadowych z terenów zabudowanych do sieci miejskiej, nie zawiera ona bowiem wyraźnego zakazu w tym zakresie. Sąd orzekający w sprawie II SA/Gd 325/15 podzielił to stanowisko. Odpowiadając na zarzut nierównego traktowania inwestorów wyjaśniono, że skarżący odnosili się właśnie do wskazanej sprawy, w której Wojewoda zajął błędne stanowisko w powyższej kwestii, o czym przesądził sąd wojewódzki, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 sierpnia 2015 r., II OSK 8/14 (wyrok dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W dalszych wywodach w tej kwestii zawartych w wyroku sądu wojewódzkiego eksponowano, że zasady odprowadzania wód opadowych zostały uregulowane przepisami rozp. MI z 2002. W § 28 ust. 1 cyt. rozporządzenia postanowiono, że działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, natomiast w ust. 2 dopuszczono, że w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Zdaniem sądu pierwszej instancji skoro w niniejszej sprawie istniała możliwość przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej, takie rozwiązanie projektowe należy uznać za zgodne z prawem, niewątpliwie najskuteczniejszym jest odprowadzenie wód opadowych do miejskiej sieci, co udało się inwestorowi zapewnić poprzez uzyskanie warunków technicznych odprowadzania wód opadowych i roztopowych do miejskiego systemu odwadniania miasta. Za niezasadny uznano zarzut sprzeczności projektu budowlanego z postanowieniami planu w zakresie dopuszczalnej wysokości zabudowy. Plan na karcie terenu "nr [...]" w pkt 6 lit. b) tiret pierwszy przewidywał wysokość zabudowy do 10 m, do 3 kondygnacji nadziemnych. W rozpoznawanej sprawie projekt budowlany zakładał 3 kondygnacje nadziemne i jedną kondygnacje podziemną. WSA w Gdańsku weryfikując ilość kondygnacji odwołał się do treści § 3 pkt 17 tego rozp. MI z 2002, eksponując, że projekt budowlany przewiduje doświetlenie kondygnacji podziemnej tylko przy jednej ze ścian budynku, przy czym poziom terenu znajdującego się w sąsiedztwie budynku nie uległ zmianie w stosunku do poziomu naturalnego. Pozostałe trzy ściany kondygnacji podziemnej przylegają bezpośrednio do gruntu i nie zawierają doświetleń. W ocenie sądu a quo w wyniku takiego zabiegu projektowego kondygnacja znajdująca się w całości poniżej naturalnego poziomu gruntu nie utraciła charakter kondygnacji podziemnej, biorąc pod uwagę, że pojęcie to należy wykładać z uwzględnieniem celu ustaleń zawartych w MPZP. W tym kontekście uznano, że planowany obiekt nie narusza wymogów uchwały planistycznej, albowiem nad naturalnym poziomem gruntu widoczne są trzy kondygnacje budynku, istnienie wykopu doświetlającego nie zwiększa zatem ilości kondygnacji nadziemnych. Sąd wojewódzki nie dopatrzył się naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym. W szczególności za niezasadne sąd ten uznał zarzuty pozbawienia skarżącego J. B. udziału w postępowaniu przed organem I instancji, natomiast podniesiony przez zarzut ewentualnego braku udziału w postępowaniu innych osób uznano za nieskuteczny. Eksponując treść art. 4 uPb, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami i wywodząc, że powyższa regulacja, nawiązująca do treści art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), stanowi rozwinięcie i konkretyzację zasady wyrażonej w art. 140 Kodeksu cywilnego, w myśl której właściciel może, z wyłączeniem innych osób, m. in. korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa z tym, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, sąd wojewódzki doszedł do przekonania, że brak było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, skoro z art. 35 ust. 4 uPb wynika, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 cyt. ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W konkluzji wyroku II SA/Gd 325/15 stwierdzono, że decyzja Wojewody Pomorskiego, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Gdyni są zgodne z prawem, nie naruszają przepisów materialnoprawnych, ani przepisów postępowania, to zaś – w myśl art. 151 Ppsa – prowadziło sąd wojewódzki do oddalenia obu skarg. Skargą kasacyjną A. P. i J. B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyli ww. orzeczenie i wnieśli o uchylenie w całości wyroku II SA/Gd 325/15 oraz przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie, w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 188 Ppsa, uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, a ponadto zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych. Sądowi pierwszej instancji skarżący kasacyjnie zarzucają: A) na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego w zakresie: a) § 2 ust. 2 MPZP, poprzez uznanie, że przepis ten nie znajduje zastosowania dla ustalenia, czy zaprojektowany budynek biurowy spełnia warunki określone dla usług niezakłócających funkcji mieszkaniowej, b) pkt 4 ppkt c) karty terenu [...] MPZP poprzez uznanie, że wyłącznie ta regulacja znajduje zastosowanie dla ustalenia, czy zaprojektowany budynek biurowy spełnia warunki określone dla usług niezakłócających funkcji mieszkaniowej, c) § 3 ust. 1 pkt 3) MPZP poprzez uznanie, że zgodne z tym przepisem są następujące parametry zabudowy: usytuowanie elewacji frontowej od strony ul. [...], zwiększona kubatura budynku, szklana elewacja, fosa, zagłębienie w ziemi jednej kondygnacji oraz umieszczenie na dachu budynku urządzeń wskazanych na jednym z rzutów projektu, d) art. 39 ust. 1 i 3 uPb poprzez sugerowanie, że z uwagi na to, iż przepisy te nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie, udział Miejskiego Konserwatora Zabytków w postępowaniu o udzielenie pozwolenia nie był wymagany, e) naruszenie § 5 ust. 1 pkt 3 ppkt a) MPZP, poprzez uznanie, że zaprojektowany budynek spełnia wymagania określone w tym przepisie, f) art. 4 pkt 6 w zw. z art. 22 ust. 4 Uoz "poprzez ich pominięcie w analizowaniu podstaw prawnych przyjętego rozstrzygnięcia, a tym samym błędną interpretację zapisów MPZP dotyczących zasad ochrony dziedzictwa i dóbr kultury", g) § 10 ust. 2 pkt 3 ppkt e) MPZP poprzez nie wskazanie, że ten zapis planu został w wyniku przyjętej interpretacji uznany za sprzeczny z przywołanymi w uzasadnieniu przepisami wyższej rangi ustawowej, h) § 3 pkt 17 rozp. MI z 2002 (t.j. z 2015 r., Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) poprzez przyjęcie wadliwej interpretacji zawartej w tym przepisie definicji kondygnacji podziemnej, w wyniku czego uprawnione mają być zabiegi architektoniczne inwestora mające na celu znaczne zwiększenie powierzchni użytkowej i kubatury budynku; B) na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania w zakresie: a) art. 145 § 1 Ppsa poprzez nie uwzględnienie skargi, "podczas gdy przedmiotem zaskarżenia były decyzje administracyjne wydane z naruszeniem prawa we wszystkich zakresach, o których mowa w przywołanych przepisach, co zostało wskazane w pozostałych podpunktach niniejszych zarzutów", b) nie uwzględnienia zarzutu skarżącego J. B. co do naruszenia przez organ I instancji zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 9 i 10 K.p.a., poprzez nie informowanie skarżącego o toczącym się postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w wyniku czego został on pozbawiony możliwości dokonania wystarczającej analizy projektu budowlanego inwestora, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skarżący nie był w stanie odnieść się do szczegółowych uwarunkowań projektu budowlanego, c) naruszenie art. 7 oraz art. 12 K.p.a., "poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, a przez to sformułowanie błędnych wniosków co do skutków realizacji inwestycji, co doprowadziło do nie uwzględnienia słusznego interesu skarżących w sprawnym załatwieniu sprawy", d) naruszenie art. 8 K.p.a. "poprzez pobieżne odniesienie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, a w miejsce tego, omawianie kwestii nie podnoszonych przez skarżących, a także poprzez zaakceptowanie zaproponowanych przez inwestora rozwiązań, które nie zostały dopuszczone w ramach innych realizacji", e) naruszenie art. 9 i 10 K.p.a., "poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania strony o postępowaniu administracyjnym". W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący rozwinęli sformułowane podstawy kasacyjne. Ponadto podkreślają, że w wyniku zaakceptowania przez organy I i II instancji oraz sąd wojewódzki licznych zabiegów projektowych inwestora, przy ul. [...] powstać ma budynek, który będzie znacząco różnił się od wszystkich budynków objętych kartą terenu [...] (co stanowi naruszenie § 3 ust. 1 pkt 3 MPZP), a także nie będzie zgodny z żadną z zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 3 MPZP. W odpowiedzi [...] na skargę kasacyjną wnosi o oddalenie skargi kasacyjnej, podzielając argumentację przywołaną w uzasadnieniu wyroku sądu pierwszej instancji. Ustosunkowując się do zarzutów kasacyjnych wskazano, że J. B. umożliwiono wzięcie udziału w postępowaniu, z którego to prawa strona ta aktywnie skorzystała. Co się tyczy braku udziału innych podmiotów, to brak jest podstaw do tego, aby to właśnie skarżący podnosił taki zarzut. Co się tyczy zarzutów natury materialnoprawnej to również – w ocenie inwestora – nie są one trafne. Nie można było do inwestycji zastosować – z racji dopuszczenia w tym obszarze funkcji usługowej – ograniczenia wynikającego z treści § 2 ust. 2 MPZP. Projekt budowlany nie jest także sprzeczny z planem, gdy idzie o ilość kondygnacji budynku, jak również w kwestii odprowadzenia wód opadowych nie narusza prawa. Za niezrozumiały uznano zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 i 3 uPb, skoro inwestycja uzyskała akceptację ze strony organu konserwatorskiego, nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 4 pkt 6 w zw. z art. 22 ust. 4 Uoz. Za nietrafne uznano także podnoszenie kwestii dotyczącej błędnego ustalenia powierzchni działki inwestycyjnej, skoro pominięto obciążenie służebnością. W piśmie procesowym z dnia 16 października 2017 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie podniósł dodatkowe uzasadnienie uprzednio sformułowanych podstaw kasacyjnych, a także wywodził, że wybudowanie budynku biurowego zwiększyło ruch samochodowy w tym rejonie. W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – H. M. poparła treść skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. A. Gdy chodzi o zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, to Autor skargi kasacyjnej ograniczył go do wskazania na "art. 145 § 1" Ppsa i sprowadził do nieuwzględnienia skargi wobec naruszenia przez organy szeregu przepisów K.p.a. enumeratywnie wyłuszczonych w pkt B) b)-e) zarzutów kasacyjnych. Rzecz w tym, że tak skonstruowany zarzut kasacyjny dotknięty jest formalnym uchybieniem. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Art. 145 § 1 Ppsa dzieli się na trzy punkty, z których pierwszy dzieli się ponadto na litery, zaś w skardze kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie wskazano precyzyjnie, której (których) jednostki redakcyjnej dotyczy zarzut kasacyjny. Co do zasady nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie autora skargi kasacyjnej, będącego wszak profesjonalnym pełnomocnikiem i domyślanie się intencji strony kwestionującej wyrok. Jest to tym bardziej niedopuszczalne, że sąd kasacyjny jest co do reguły związany zarzutami skargi kasacyjnej, skoro rozpoznaje ten środek odwoławczy w jej granicach – art. 183 § 1 Ppsa. B. Art. 145 § 1 Ppsa określa przypadki, w których sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie albo uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, albo stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, względnie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Biorąc jednak pod uwagę stwierdzenie Autora skargi kasacyjnej negujące oddalenie "skargi" (w rzeczywistości WSA w Gdańsku oddalał dwie odrębne skargi A.P. i J. B.), a także wynikającą z motywów uchwały Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, regułę falsa demonstratio non nocet, a także to, że sąd wojewódzki oddalał skargi, przyjdzie uznać, że skarżący kasacyjnie kwestionują naruszenie przepisu art. 151 Ppsa wobec faktu oddalenia skarg. W przywołanym w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 Ppsa określono zatem różne formy orzeczeń uwzględniających skargę m. in. na decyzję administracyjną, tam zawarte przepisy mają charakter norm o charakterze ogólnym i sprowadzającym się do wskazania formy orzeczenia sądowego uwzględniającego skargę, są to przepisy o charakterze ogólnym i wynikowym. Skoro jednak w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, strona powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że podnoszone zarzuty naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów procesowych będą musiały zostać uznane jako nie oparte na usprawiedliwionej podstawie. C. Nie mogą zostać uznane – w aspekcie treści art. 174 pkt 2 Ppsa – za skuteczne zarzuty braku dostrzeżenia przez sąd wojewódzki naruszeń art. 7, 8, 9, 10 oraz 12 K.p.a. Podstawy kasacyjne obejmujące powyższe zarzuty nie zostały ponadto uzasadnione, jak tego wymaga art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa, w stopniu pozwalającym w pełni ustalić argumentację stron skarżących. Autor skargi kasacyjnej pomija, że art. 10 i 12 K.p.a. to przepisy o rozbudowanej strukturze, dzielą się na paragrafy, w skardze kasacyjnej zaś nie wskazano precyzyjnie, której z jednostek redakcyjnych tych artykułów dotyczą zarzuty. Z argumentacji podstaw kasacyjnych opierających się na przepisie art. 174 pkt 2 Ppsa wynika wyłącznie to, że skarżący kasacyjnie kwestionują prawidłowość działania organu I instancji, gdy idzie o zbyt późne powiadomienie J. B. o toczącym się postępowaniu, co uniemożliwiać miało zapoznanie się z projektem budowlanym, brak dostatecznego wyjaśnienia stan faktycznego sprawy, brak uwzględnienia słusznego interesu skarżących, pobieżne odniesienie się do zarzutów odwołania, brak wyczerpującego informowania strony o postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu wszystkie te zarzuty nie są uzasadnione. Niesporne jest, że przed wydaniem decyzji przez organ I instancji oboje skarżący mieli możliwość zapoznania się z zamierzeniem inwestora objętym projektem budowlanym, w wyniku czego skierowali faktycznie jednobrzmiące pisma wyrażające ich protest przeciwko zamierzonej inwestycji. Z treści tych pism wynika jednoznacznie, że skarżący znają charakter przedsięwzięcia i wysuwają przeciwko niemu oznaczone zarzuty. Do treści zarzutów podnoszonych w tych pismach odnosił się w swej decyzji organ I instancji. Znajomość charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji i planowanego sposobu zagospodarowania terenu pod inwestycję wynika ponadto z treści wniesionego odwołania. Prawidłowo zatem sąd wojewódzki skonstatował, że formułowane w skardze zarzuty odnośnie pozbawienia prawa J. B. do czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji, braku informowania go o sprawie, nie są zasadne. W judykaturze trafnie wskazuje się, że naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2017 r., II GSK 1750/15, LEX nr 2305500). Skarżący subiektywnie może być przekonany o tym, że w czasie kilku dni pomiędzy wniesieniem przez niego protestu przeciwko inwestycji, a datą wydania decyzji przez organ I instancji upłynął zbyt mało czasu na przeprowadzenie przezeń głębszej analizy projektu budowlanego, ale nie wykazał w skardze kasacyjnej, aby to – nawet przy przyjęciu, że stanowiło uchybienie procesowe organu I instancji – miało znaczenie dla pozbawienie go prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Nie mogą odnieść także skutku zarzuty naruszenia przepisów art. 7 i 8 K.p.a. w zakresie braku uwzględnienia interesów skarżących kasacyjnie oraz niedostrzeżenia faktu "pobieżnego odniesienia się" przez organ II instancji do zarzutów sformułowanych w odwołaniu od udzielonego pozwolenia na budowę. Zasadnie sąd a quo wyeksponował znaczenie art. 4 i art. 35 ust. 4 uPb w aspekcie braku możliwości nie udzielenia pozwolenia na budowę, gdy zamierzenie inwestora spełnia wymogi przewidziane przepisami prawa. W tym przypadku interesu skarżących nie można było ocenić jako "słusznego" w nawiązaniu do treści art. 7 K.p.a. Zarzuty dotyczące pobieżnego odniesienia się do treści odwołania nie zostały bliżej skonkretyzowane w skardze kasacyjnej, aby nie przyjąć ich subiektywnego charakteru. W skardze kasacyjnej brak natomiast jakiejkolwiek argumentacji wobec sformułowanego zarzutu naruszenia art. 12 K.p.a., nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się, w czym upatrywane jest uchybienie odnoszące się do zawartej tam regulacji (dotyczącej zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego) przez orzekające w sprawie organy, a czego miał nie dostrzec sąd wojewódzki, zatem przyjdzie uznać bezskuteczność tego zarzutu. D. Zarzuty niewłaściwego zastosowania przepisów § 2 ust. 2 oraz pkt 4) ppkt c) karty terenu [...] (§ 12 ust. 2) MPZP podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku. Skarżący kasacyjnie zarzucają sądowi wojewódzkiemu błędne niezastosowanie, przy ocenie dopuszczalności zaprojektowanego budynku biurowego, w aspekcie ustalenia czy spełnione są warunki dla usług niezakłócających funkcję mieszkaniową, zdefiniowanych w § 2 ust. 2 MPZP. W tym zakresie przywołując dowody w postaci nagrania filmowego odnośnie dużej ilości pojazdów utrudniających komunikację na ul. [...] w Gdyni, a także fragmenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz podając w wątpliwość kompetencje autora uzasadnienia do dokonywania wiążącej interpretacji przepisów prawa, skarżący kasacyjnie nie zgadzają się z takim stanowiskiem sądu a quo, wedle którego do przedmiotowej inwestycji nie ma zastosowania regulacja zawarta w § 2 ust. 2 MPZP. Dodatkowo eksponuje skarga kasacyjna kubaturę zaprojektowanego budynku, dodatkową kondygnację zagłębioną w ziemi, brak sprecyzowania usług, jakie mają być świadczone w budynku (za niewystarczające uznano – przeciwnie do sądu wojewódzkiego – określenie ich jako "usługi biurowe"), obawę przed generowaniem budową dużej ilości pojazdów; wszystkie te argumenty świadczyć miały na rzecz trafności podstawy kasacyjnej ujętej w pkt A) a) i b) zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny powyższej argumentacji nie podziela, przyznając zarazem, iż błędnie WSA w Gdańsku posługuje się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sformułowaniem "karta terenu nr [...]", co skarżący kasacyjnie wytykają – uchybienie to nie ma jednak istotnego znaczenia dla oceny trafności podstawy kasacyjnej. Niesporne jest, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2015 r., poz. 199, dalej Upzp). Z treści art. 6 ust. 1 Upzp wynika, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Innymi słowy dopuszczalność inwestycji w aspekcie przeznaczenia terenu zdeterminowane jest treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niewadliwie i w sposób niekwestionowany przez skarżących kasacyjnie, sąd wojewódzki ustalił, że z karty terenu [...] wynika, iż obszar inwestycyjny położony jest w terenie, dla którego MPZP przewiduje, że jego przeznaczenie określono jako MN2, MW1, U – zabudowa jednorodzinna wolno stojąca lub bliźniacza, zabudowa wielorodzinna w budynkach zawierających do 4 mieszkań, zabudowa usługowa. W odniesieniu zaś do zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu w ustaleniach planistycznych zawarto następujące ustalenie – "wyklucza się lokalizację obiektów lub działalności, których uciążliwości na granicy działki mogłyby powodować przekroczenie standardów jakości środowiska wymaganych dla zabudowy mieszkaniowej" (pkt 4) c) ustaleń dla terenu [...] – § 12 ust. 2 MPZP). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma sąd pierwszej instancji, wedle którego oceny przedmiotowej inwestycji w zakresie dopuszczalnej funkcji nie można było dokonywać w oparciu o treść § 2 ust. 2 MPZP. Niesporne jest, że z ustaleń dla karty terenu nr [...] wynika jedynie to, że wykluczona byłaby taka lokalizacja obiektów lub działalności, których "uciążliwości na granicy działki mogłyby powodować przekroczenie standardów jakości środowiska wymaganych dla zabudowy mieszkaniowej". Przykładem standardów jakości środowiska wymaganych dla zabudowy mieszkaniowej mogą być np. dopuszczalne poziomy hałasu, jakie dla takiej zabudowy – odrębnie dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz wielorodzinnej – zawarto w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112). Prawidłowo sąd wojewódzki wywiódł, iż biorąc pod uwagę charakter i funkcję planu, wykładnia zawartych w planie ograniczeń prawa własności nie powinna być wykładnią rozszerzającą. Wynika to poniekąd także z treści samego MPZP, albowiem z jego § 2 ust. 6 wynika, że "Zakres sposobów użytkowania dopuszczonych na danym terenie wydzielonym liniami rozgraniczającymi, ograniczony jest zapisami (określającymi funkcje wyłączone i adaptowane), zawartymi w karcie danego terenu w § 12 ust. 2". Trafnie sąd wojewódzki w ślad za orzekającymi organami przyjmują, że funkcja usługowa dla tego terenu nie została wyłączona. Argumentacja skarżących odnośnie wadliwie niezastosowania przepisu § 2 ust. 2 MPZP nie uwzględnia ponadto systemowej wykładni ustaleń planu. Przepis § 2 ust. 2 MPZP ma wyłącznie charakter definicyjny pojęcia tzw. "usług niezakłócających funkcji mieszkaniowej". Umknęło uwadze – czego także nie dostrzegł sąd a quo – że zdefiniowanie tego pojęcia nastąpiło na użytek określenia charakteru dopuszczalnej zabudowy w konturach oznaczonych jako "MN1", "MW1" i "MW2". W § 2 ust. 1 MPZP pojęcia te zdefiniowano następująco: "MN1 - Zabudowa jednorodzinna wolno stojąca, Dopuszcza się wydzielenie w budynkach nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku dla usług stanowiących uzupełnienie funkcji mieszkaniowej i niezakłócających jej", "MW1 - Zabudowa wielorodzinna w budynkach zawierających do 4 mieszkań, Tereny zabudowy wielorodzinnej realizowanej w budynkach zawierających do 4 mieszkań. W parterach budynków usytuowanych wzdłuż ulic publicznych dopuszcza się lokalizację wydzielonych lokali użytkowych dla usług stanowiących uzupełnienie funkcji mieszkaniowej i niezakłócających jej", "MW2 - Zabudowa wielorodzinna, Tereny zabudowy wielorodzinnej realizowanej w budynkach do 4 kondygnacji. W parterach budynków usytuowanych wzdłuż ulic publicznych dopuszcza się lokalizację wydzielonych lokali użytkowych dla usług stanowiących uzupełnienie funkcji mieszkaniowej i niezakłócających jej". Innymi słowy pojęcie "usług niezakłócających funkcji mieszkaniowej" zostało przez prawodawcę lokalnego zdefiniowane nie w odniesieniu do usług, które mogą oddziaływać na sąsiadującą zabudowę mieszkaniową, ale z uwagi na ograniczenia w dopuszczalności takiej funkcji w ramach terenów zabudowy mieszkaniowej, gdzie przewiduje się w budynkach mieszkaniowych wydzielone lokale użytkowe. Takiego charakteru zabudowy nie miało przedsięwzięcie objęte zaskarżoną decyzją. Powyższe uwagi dodatkowo przekonują o słuszności stanowiska zajętego w zaskarżonym wyroku w aspekcie powyżej przywołanej argumentacji skarżących kasacyjnie. E. Co się tyczy uwag autora skargi kasacyjnej podważających "kompetencje autora uzasadnienia do dokonywania wykładni przepisów prawa", w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa uwaga (s. 5 skargi kasacyjnej) zdaje się nie mieścić w granicach rzeczowej potrzeby korzystania z wolności słowa przez radcę prawnego przy wykonywaniu czynności zawodowych. Umyka uwadze pełnomocnika skarżących kasacyjnie, że przy podpisaniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie zgłaszano zdania odrębnego, przeto argumentacja w nim zawarta została zaakceptowana przez cały skład orzekający sądu wojewódzkiego. Czynienie w tej sytuacji uwag ad personam wobec autora uzasadnienia wyroku – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie świadczy o profesjonalizmie w wykonaniu zastępstwa procesowego. F. Zarzuty naruszenia przepisów § 3 ust. 1 pkt 3) MPZP oraz § 3 pkt 17 rozp. MI z 2002 podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku. Formułując te zarzuty skarżący kasacyjnie negują prawidłowość uznania przez sąd za zgodne z przepisami parametrów zabudowy zaprojektowanego budynku, w szczególności zarzucając wadliwą wykładnię pojęcia "kondygnacji podziemnej". W karcie terenu nr [...] przewidziano wysokość zabudowy do 10 m oraz do 3 kondygnacji nadziemnych. Skarżący kasacyjnie wywodzą, że najniższa zaprojektowana kondygnacja nie spełnia wymogów kondygnacji podziemnej, budynek w konsekwencji jest budynkiem czterokondygnacyjnym, przeto sprzecznym z ustaleniami planistycznymi. Odwołując się do słownikowego wyrażenia "przylegać" oraz negując dopuszczalność posłużenia się wykładnią celowościową przywołującą, że w § 108 ust. 2 rozp. MI z 2002 użyto określenia "bezpośrednio przylegającego", a takiego kwantyfikatora brak w § 3 pkt 17 cyt. rozporządzenia, skarżący kasacyjnie naprowadzają, że jest to wynikiem "niedbalstwa". W ocenie skarżących kasacyjnie nie można różnicować pojęć "przylegać" i "przylegać bezpośrednio". Eksponując zaprojektowanie wejścia do budynku od strony ul. [...], zaprojektowaną szerokość elewacji od strony ul. [...], wykorzystanie szkła jako materiału elewacyjnego, fosy odkrywającej ścianę kondygnacji zagłębionej w ziemi oraz usytuowanie na dachu budynku urządzeń technicznych, skarżący kasacyjnie wywodzą fakt naruszenia § 3 ust. 1 pkt 3) MPZP, z którego wynika, że ustalono następujące zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dla obszaru objętego planem: "kształtowanie zabudowy w nawiązaniu do sąsiedztwa – w zakresie wysokości zabudowy, nachylenia dachów, linii zabudowy i innych parametrów zabudowy". G. Zdaniem Sądu zarzuty skargi kasacyjnej odnośnie wadliwej wykładni przepisu § 3 pkt 17 rozp. MI z 2002 w odniesieniu do przedmiotu inwestycji – budynku biurowego zaprojektowanego u zbiegu ulic I. i [...] w Gdyni – nie są trafne. Wedle cyt. § 3 pkt 17 rozp. MI z 2002 przez kondygnację podziemną należy rozumieć kondygnację zagłębioną ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację. WSA w Gdańsku dokonując kwalifikacji najniższej kondygnacji budynku ustalił, że projekt budowlany przewiduje doświetlenie kondygnacji podziemnej przy jednej ze ścian budynku, które nastąpiło w wyniku wykonania wykopu bezpośrednio przy tej ścianie, przy czym poziom terenu znajdującego się w sąsiedztwie budynku nie uległ zmianie w stosunku do poziomu naturalnego. Pozostałe trzy ściany kondygnacji podziemnej przylegają bezpośrednio do gruntu i nie zawierają doświetleń. Sąd wojewódzki rozważając w związku z tym, czy w wyniku takiego zabiegu projektowana kondygnacja znajdująca się w całości poniżej naturalnego poziomu gruntu utraciła charakter kondygnacji podziemnej, analizował pojęcie "przylegającego do niego terenu" i doszedł do przekonania, że powinno ono być wykładane nie dosłownie, jako terenu przylegającego bezpośrednio do ściany budynku, a w kontekście "zapisu uchwały planistycznej". Zdaniem sądu pierwszej instancji zawarte w uchwale planistycznej pojęcie kondygnacji podziemnej należy wykładać z uwzględnieniem celu ustaleń zawartych w tej uchwale, którym jest zapewnienie przewidzianego przez organ planistyczny ładu przestrzennego i harmonijne ukształtowanie zabudowy na objętym planem terenie. Z tego punktu widzenia w ocenie WSA w Gdańsku "pierwszorzędne znaczenie ma ilość kondygnacji widoczna nad poziomem gruntu", co prowadziło ten sąd do wniosku, że w tym kontekście planowany obiekt nie narusza wymogów uchwały planistycznej, nad naturalnym poziomem gruntu widoczne są bowiem trzy kondygnacje budynku, istnienie wykopu doświetlającego nie zwiększa zatem ilości kondygnacji nadziemnych. Zdaniem sądu pierwszej instancji w okolicznościach niniejszej sprawy, wobec bliskości doświetlanej ściany budynku w stosunku do gruntu o naturalnym poziomie wymóg "przylegającego do niego terenu" należy uznać za spełniony, mimo braku bezpośredniej styczności z gruntem jednej ściany kondygnacji zagłębionej w gruncie. Zachowanie wokół budynku naturalnej rzędnej terenu oraz wielkość planowanego doświetlenia, przemawiają za uznaniem, że zaplanowanie doświetlenia kondygnacji podziemnej nie pozbawiło kondygnacji wkopanej w ziemię charakteru kondygnacji podziemnej. Powyższą argumentację sądu wojewódzkiego uznać należy za prawidłową i nie naruszającą prawidłowej wykładni przepisu § 3 pkt 17 rozp. MI z 2002. Nie można podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, że skoro w § 108 ust. 2 cyt. rozporządzenia, a który nie odnosi się do analizowanego zagadnienia, posłużono się sformułowaniem "przylega bezpośrednio", oznacza to, że brak takiego kwantyfikatora nie jest – jak to w skardze kasacyjnej wskazano wynikiem "niedbalstwa" – a celowym i zamierzonym zabiegiem legislacyjnym. Trafnie przeto w odpowiedzi na skargę kasacyjną wyłuszczono, iż fakt braku bezpośredniej styczności nie czyni dowodem na okoliczność nieprzylegania tej kondygnacji do ziemi, ani tym bardziej nie czyni z niej kondygnacji nadziemnej. Prawidłowość stanowiska sądu wojewódzkiego odnośnie kwalifikacji kondygnacji zagłębionej, jako "kondygnacji podziemnej" w rozumieniu § 3 pkt 17 rozp. MI z 2002, wynika ponadto jeszcze z innego względu, który także nie został dostrzeżony, ani w wyroku, ani w skardze kasacyjnej. Otóż, w treści § 12 ust. 1 pkt 1) MPZP, gdzie znajduje swe miejsce wyjaśnienie pojęć użytych w "kartach terenów", w odniesieniu pojęcia "intensywności zabudowy" wskazano, że "za kondygnację nadziemną, do obliczeń intensywności zabudowy, należy przyjąć każdą kondygnację lub jej część, której poziom podłogi znajduje się w poziomie lub powyżej poziomu przylegającego terenu". A contrario zatem, każda inna kondygnacja w rozumieniu uchwałodawcy lokalnego nie spełniającego tego warunku będzie musiała być uznana za kondygnację podziemną. Trafnie przeto – również w odpowiedzi na skargę kasacyjną – wskazuje się, że przy kwalifikowaniu charakteru kondygnacji zagłębionej, gdzie z jednej strony zlokalizowana jest fosa doświetlająca, znaczenie ma dokonanie ustalenia stosunku położenia tej kondygnacji względem poziomu terenu wokół budynku, jako terenu przyległego, nie ma zaś znaczenia to, czy ściany tej kondygnacji stwarzają oparcie dla naporu ziemi z każdej strony, do czego dążą w swej argumentacji skarżący kasacyjnie. H. Nie może odnieść także zamierzonego skutku zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt 3) MPZP, z którego wynika, że dla obszaru objętego planem ustalono następujące zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: "kształtowanie zabudowy w nawiązaniu do sąsiedztwa – w zakresie wysokości zabudowy, nachylenia dachów, linii zabudowy i innych parametrów zabudowy". Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 8 K.p.a. w aspekcie "pobieżnego odniesienia się" do zagadnienia bryły budynku – w tym zakresie kwestionuje się stwierdzenie sądu wojewódzkiego, że elewacja ze szkła nadaje budynkowi lekkości. Z mocy § 3 ust. 1 pkt 3) MPZP wynika nakaz "nawiązywania do sąsiedztwa", co w potocznym rozumieniu oznaczać ma "branie za podstawę" "bazowanie", "opieranie się na czymś". Takie rozumienie tego pojęcia nie może w praktyce oznaczać prostej replikacji sąsiedniej zabudowy. Cyt. przepis ma charakter ogólniejszej natury, albowiem z mocy § 3 ust. 2 MPZP postanowiono, że "Szczegółowe warunki ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, odnoszące się do poszczególnych terenów położonych na obszarze objętym planem, zawarto w kartach tych terenów w § 12 ust. 2". Zatem, gdy zachowane zostały tam przyjęte ustalenia planistyczne brak będzie podstaw do czynienia skutecznego zarzutu naruszenia przepisu § 3 ust. 2 MPZP. Niesporne przy tym będzie, w aspekcie poprzednich uwag zawartych w pkt G niniejszego uzasadnienia, że nawiązano do sąsiedztwa w zakresie wysokości zabudowy, skoro projektowany budynek nie przekracza dopuszczalnej wysokości 10 m, posiada dach płaski, nie naruszono także linii zabudowy. Nie można uznać za naruszenie § 3 ust. 1 pkt 3) MPZP faktu zaprojektowania elewacji frontowej (wejścia) budynku od strony ul. [...], skoro budynek ten położony jest na działce narożnej, a z ustaleń szczegółowych dla karty terenu nr [...] nie wynika taki zakaz, przeciwnie w pkt 9) dla tej karty terenu przewidziano dojazd zarówno od strony ul. [...], jak i ul. [...]. Nie stanowiło naruszenia powyższego przepisu także okoliczność zaprojektowania na elewacjach budynku materiału szklanego, skoro materiał tego rodzaju został przewidziany w pkt 6) d) karty terenu nr [...]. Co się tyczy naruszenia zarzutu naruszenia przepisu art. 8 K.p.a. przez sąd wojewódzki w następstwie "pobieżnego odniesienia się" do zagadnienia elewacji wykonanej ze szkła, to wypadnie zauważyć, że sąd administracyjny nie stosuje cyt. przepisu, jest on adresowany wobec organów prowadzących postępowanie administracyjne i stosujących przepisy Kodeksu. Z tych względów zarzut ten uznać należy za bezskuteczny. I. Zarzuty kasacyjne ujęte w pkt. A) d)-f) podstaw kasacyjnych podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają one ze sobą w związku. Skarżący kasacyjnie zarzucają naruszenie przepisu art. 4 pkt 6 w zw. z art. 22 ust. 4 Uoz "poprzez ich pominięcie w analizowaniu podstaw prawnych przyjętego rozstrzygnięcia, a tym samym błędną interpretację zapisów MPZP dotyczących zasad ochrony dziedzictwa i dóbr kultury", a także naruszenie § 5 ust. 1 pkt 3 ppkt a) MPZP, poprzez uznanie, że zaprojektowany budynek spełnia wymagania określone w tym przepisie. Z treści przywołanego art. 4 pkt 6 Uoz wynika, że "Ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu:.. uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska", zaś art. 22 ust. 4 cyt. ustawy określa, ze "Wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy". W skardze kasacyjnej wywodzi się, że gminną ewidencją zabytków w Gdyni objęto 13 budynków zlokalizowanych przy ul. [...]. Kwestionują skarżący kasacyjnie stwierdzenie WSA w Gdańsku odnośnie tego, że z akt sprawy nie wynika, aby teren inwestycji został wpisany do rejestru zabytków, bądź ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Zarzut naruszenia przepisu art. 39 ust. 1 i 3 uPb został sprowadzony do zakwestionowania stanowiska przyjętego w zaskarżonym wyroku, że przepisy te nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie, nadto, że udział w postępowaniu Miejskiego Konserwatora Zabytków nie był wymagany. Zauważyć wypadnie, że przepisy art. 39 ust. 1 i 3 uPb stanowiły odpowiednio, iż "Prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków" (ust. 1), oraz "W stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyżej określone zarzuty kasacyjne nie są oparte na usprawiedliwionej podstawie. Niewadliwie ustalił sąd wojewódzki, że zaskarżona decyzja nie została wydana w przedmiocie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego objętego ochroną konserwatorską wpisanego do rejestru zabytków, już tego względu nie wchodziło w grę stosowanie przepisu art. 39 ust. 1 uPb. Jak wynika z dołączonego do skargi kasacyjnej załącznika nr 2, przedmiotem pozwolenia na budowę nie jest objęty budynek czy obszar uwidoczniony w gminnej ewidencji zabytków dla Gdyni. Co się tyczy zarzutu naruszenia przepisu art. 39 ust. 3 uPb, to w ocenie Sądu nie jest on uprawniony. Niesporne jest, że wyspecjalizowany organ ochrony konserwatorskiej zajął stanowisko względem zamierzenia inwestycyjnego, co uczynił aktem z 9 września 2014 r. (k. 55 projektu budowanego). W ocenie Miejskiego Konserwatora Zabytków budynek biurowy został dostosowany do modernistycznego charakteru zabudowy dzielnicy [...], organ ten nie zgłaszał zastrzeżeń co do bryły, usytuowania wejścia do budynku, nie stwierdzając ponadto, by projekt budowlany naruszać miał historyczne rozplanowanie i zabudowy tego obszaru, by w konkluzji uzgodnić projekt pod względem konserwatorskim. W tej sytuacji nieskuteczne są zarzuty naruszenia przepisów art. 4 pkt 6 w zw. z art. 22 ust. 4 Uoz, a także § 5 ust. 1 pkt 3) ppkt a) MPZP. W odniesieniu do tego ostatniego przepisu wypadnie uwypuklić, że plan miejscowy dopuszcza "pewne przekształcenia i uzupełnienia". J. Nie może odnieść skutku zarzut naruszenia § 10 ust. 2 pkt 3 ppkt e) MPZP "poprzez nie wskazanie, że ten zapis planu został w wyniku przyjętej interpretacji uznany za sprzeczny z przywołanymi w uzasadnieniu przepisami wyższej rangi ustawowej". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie rozwinięto bliżej tak skonstruowanego zarzutu kasacyjnego, nie określając formy jego naruszenia – czy ma on polegać na błędnej wykładni, czy na niewłaściwym zastosowaniu, uchybiając w ten sposób wymogom formalnym, jakim winna odpowiadać skarga kasacyjna (art. 176 § 1 pkt 2) w zw. z art. 174 pkt 1) Ppsa. Z części uzasadnienia skargi kasacyjnej odnośnie "Odprowadzania wód opadowych" wynika, że skarżący w istocie uznają za prawidłowe stanowisko, zgodnie z którym wody opadowe powinny być odprowadzane do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej, jak to zaprojektowano w odniesieniu do budynku biurowego, objętego kontestowanym pozwoleniem na budowę. Z dalszych wywodów uzasadnienia wynika, że skarżący kasacyjnie negatywnie oceniają stanowisko Wojewody Pomorskiego, jakie ten organ zajmował odnośnie zaprojektowania odprowadzenia wód opadowych w odniesieniu do innych inwestycji, które były przedmiotem uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 8/14 oraz WSA w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 326/15, zlokalizowanych w tym samym obszarze planistycznym, by w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji dokonywać odmiennej, przychylnej inwestorowi wykładni przepisów prawa. Tak rozumiany zarzut kasacyjny nie może być traktowany jako oparty na usprawiedliwionej podstawie, choćby z tego względu, że skarżący kasacyjnie nie negują prawidłowości projektu, gdy idzie o sposób odprowadzenia wód deszczowych. Przywoływanie stanowiska Wojewody Pomorskiego, które organ ten zajmował w tej kwestii w odniesieniu do innych inwestycji, a które nie zostało zaaprobowane jako zgodne prawem przez sądy administracyjne, nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie. K. Z powyższych powodów i działając na podstawie art. 184 Ppsa skargę kasacyjną oddalono, jako nie opartą na usprawiedliwionych podstawach.