II GSK 2404/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant asystent sędziego Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 27 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 130/17 w sprawie ze skargi M. W. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2017r., sygn. akt II SA/Wr 130/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M.W. na uchwałę Rady Miejskiej w \P. z dnia [...] lutego 2016r. Nr [..]w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy [..]. Przestawiając stan sprawy przyjęty za podstawę wyroku Sąd I instancji stwierdził, że skargą z dnia 29 czerwca 2016r. M.W. zaskarżyła § 1 uchwałę Nr [..] Rady Miejskiej w P. z dnia [..] lutego 2016r. w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy P. w zakresie zatwierdzającym załącznik przewidujący postanowienia konstruujące opłatę abonamentową. Uchwale tej zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) § 1 uchwały w zw. z art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz.U. z 2015r. poz. 139), zwanej u.z.z., w zw. z § 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. nr 127, poz. 886), zwanego rozporządzeniem, oraz § 15 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia 28 kwietnia 2009r. Nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy P. poprzez błędną ich wykładnię i nieuprawnione określenie w zaskarżonej uchwale sposobu wymierzania taryfy w postaci abonamentowej jako należności wymierzanej przez Spółkę z tytułu: a) utrzymywania gotowości systemu do świadczenia usług dostawy wody, b) ponoszenia przez Spółkę kosztów odczytu dla każdego z odbiorców oraz c) kosztów zatrudnienia pracownika na stanowisku inspektora ds. księgowych, podczas, gdy Rada Miejska mogła podjąć uchwałę określającą opłaty tylko w przypadkach enumeratywnie wymienionych w art. 24 ust. 1 i ust. 5 u.z.z. w zw. z § 2 pkt 11 rozporządzenia; 2) § 1 uchwały w zw. z art. 2 pkt 12 u.z.z. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i nieuprawnione ustalenie "opłaty abonamentowej", podczas gdy zgodnie z przepisem art. 2 pkt 12 u.z.z. uchwalając taryfę rada gminy może w stosunku do wskazanej w tym przepisie kategorii adresatów normy ustalić tylko "opłaty za zaopatrzenie w wodę"; 3) § 1 uchwały w zw. z art. 2 i art. 6 u.z.z. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i nieuprawnione wprowadzenie przez Radę Miejską opłaty abonamentowej, wskazując jako podstawę ustalenia jej wysokości okoliczności niezwiązane z utrzymaniem urządzeń technicznych w gotowości przedsiębiorstwa do świadczenia usług wobec ustawowo wskazanej kategorii odbiorców; 4) § 2 pkt 11 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i nieuprawnione wprowadzenie opłat za koszt utrzymania urządzeń w gotowości dostawy wody bez wskazania podstawy wyliczenia tej partii opłaty abonamentowej, podczas gdy w rzeczywistości "gotowość do świadczenia usług" jest stanem w jakim koszt Spółki generuje fakt niekorzystania z wody i jej niedostarczania, tj. powstania zależności organizacyjnej m.in. pomiędzy właścicielem, a lokatorem budynku wielolokalowego, a więc w okolicznościach gdy nie ma czego "rozliczać" ani odczytywać z liczników, gdyż zużycie nie następuje; 5) § 1 uchwały w zw. z § 13 ust. 6 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i nieuprawnione wprowadzenie opłaty abonamentowej, a w konsekwencji zwiększenie ogólnego kosztu dostępu mieszkańca gminy do wody i generowanie, zgodnie z nielegalnym zamiarem Spółki dodatkowego dochodu natury komercyjnej, podczas gdy mechanizm zawarty w § 13 ust. 6 rozporządzenia nakazuje pomniejszyć cenę wody o tę partię kosztów korzystania z dostępu do wody jaka stanowiłaby jej cenę, w warunkach gdy takiego wyliczenia Spółka we wniosku stanowiącym integralną część zaskarżonej uchwały nie zaprezentowała, w konsekwencji pozbawiając Radę Miejską oraz mieszkańców P. elementarnego instrumentu kontroli tego, czy Spółka kierowała się intencją komercyjną (zakazaną przez u.z.z.), czy też - zgodnie z jej funkcją użyteczności publicznej, polegającą na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb ludności. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności tej uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania, tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oddalając skargę M.W. na tę uchwałę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że zaskarżona uchwała choć dotyczy interesu prawnego skarżącej, jak wskazał NSA w podjętym w tej sprawie postanowieniu z dnia [..] stycznia 2017r., sygn. akt II GSK 5550/16, to jednak interesu owego nie narusza. O naruszeniu interesu prawnego można mówić bowiem w razie, gdyby zaskarżona uchwała byłaby niezgodna z prawem. Takiej niezgodności jednak Sąd w niniejszej sprawie się nie dopatrzył. Sąd wskazał, że ustawodawca przyznał kompetencję do określania taryf opłat za wodę przedsiębiorstwom wodno-kanalizacyjnym (art. 20 u.z.z.), a uprawnienie do ich zatwierdzenia radom gmin, które dokonują tego w drodze uchwały (art. 24 ust. 1 u.z.z.). Realizację tego obowiązku można traktować, jako fragment władztwa rady gminy nad działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Wyjaśnił też, że pojęcie "taryfy" z uwagi na jej zdefiniowanie w art. 2 pkt 12 u.z.z. należy rozumieć, jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Jednym z elementów taryfy są opłaty abonamentowe. Zgodnie z § 2 pkt 11 rozporządzenia, stawka opłaty abonamentowej to wielkość wyrażona w jednostkach pieniężnych, w zł na odbiorcę usług za okres rozliczeniowy, którą odbiorca usług jest obowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za utrzymanie w gotowości do świadczenia usług urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz jednostkę usługi odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego i rozliczenia należności za ilość dostarczonej wody lub ilość odprowadzonych ścieków; do stawki opłaty abonamentowej dolicza się podatek wymieniony w pkt 9. Zdaniem Sądu, w pojęciu "rozliczenia należności za ilość dostarczonej wody lub ilość odprowadzonych ścieków" mieszczą się koszty wynagrodzenia pracownika przedsiębiorstwa zajmującego się księgowością, tj. koszty związane z pracą pracownika odpowiedzialnego za dokonywanie rozliczeń z klientami. Bez pracy tej osoby praktycznie niemożliwe byłoby przecież działanie przedsiębiorstwa wodociągowego w zakresie pobierania opłat od klientów. Sposoby wyliczenia opłaty abonamentowej w tym zakresie omówiono zaś na s. 5 taryf (tabela 1) a omówienie to jest jasne i wyczerpujące. W niektórych grupach taryfowych składowe opłaty wynoszą 0 zł w sytuacji, gdy dane pozycje nie dotyczą określonej grupy taryfowej. Sąd nie zgodził się z autorem skargi, że w opłacie abonamentowej uwzględniono niewłaściwe składowe tejże opłaty. Sąd wskazał, że z art. 2 pkt 12 u.z.z. wynika, że taryfa jest zestawieniem cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę, z § 5 rozporządzenia zaś, że taryfy zawierają m.in. cenę za metr sześcienny wody oraz stawki opłat abonamentowych. Z art. 6 ust. 6a u.z.z. nie wynika, że opłaty abonamentowe obciążają wyłącznie odbiorcę rozliczającego się z przedsiębiorstwem bez pośrednictwa zarządcy budynku wielolokalowego. Sąd I instancji wskazał, że kontrola legalności uchwał rad gmin polega na zbadaniu ich zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, stanowiącymi podstawę wydania aktów prawa miejscowego. W tak rozumianym zakresie kontroli legalności zaskarżonej uchwały nie mieści się jednak ocena zgodności jednej uchwały z inną uchwałą danej rady gminy. Ponadto § 15 uchwały Nr [...] dotyczy umów zawieranych przez klientów z przedsiębiorstwem wodociągowym, a więc trudno wskazać, w jaki sposób uchwała o zatwierdzeniu taryf mogłaby "naruszyć" ten przepis. Sąd zauważył, że podstawę wyliczeń podano w taryfach i podlegały one weryfikacji w toku postępowania przed organami gminy. Na s. 2 uzasadnienia uchwały wyjaśniono, że organ gminy dokonał sprawdzenia kosztów. Natomiast sposób wyliczenia owych kosztów przedsiębiorstwo omówiło na s. 5 taryf. Z tabel opracowanych przez przedsiębiorstwo (np. tabela G) wynika nadto, że koszty utrzymania gotowości urządzeń wyszczególniono jako osobne źródła przychodu przedsiębiorstwa. Za błędne Sąd I instancji uznał stanowisko skarżącej, że "gotowość do świadczenia usług" jest stanem, w jakim koszt przedsiębiorstwa generuje fakt niekorzystania z wody przez klientów przedsiębiorstwa. Zdaniem Sądu I instancji utrzymanie gotowości urządzeń nie zachodzi wyłącznie w razie niekorzystania z tych urządzeń, ale jest stanem, w którym przedsiębiorstwo ponosi koszty związane z tym, że wymagana jest określona sprawność urządzeń (art. 5 ust. 1 u.z.z. i § 2 pkt 12 rozporządzenia). Sąd zauważył, że art. 24 ust. 5 u.z.z. wprowadza klauzulę generalną "zgodności z przepisami" taryf zatwierdzanych przez radę gminy. Odmowa zatwierdzenia taryf może nastąpić zatem wyłącznie w razie wykazania sprzeczności taryfy z konkretnym przepisem prawa. Z art. 24 ust. 4 u.z.z. nie wynika, aby rada gminy przed podjęciem uchwały w przedmiocie zatwierdzenia taryfy, a więc o jej zatwierdzeniu albo o odmowie jej zatwierdzenia, nie mogła kontrolować taryfy w tym samym zakresie. Rada gminy jest uprawniona, wręcz zobowiązana, do oceny czy przedstawione jej do zatwierdzenia taryfy są zgodne z prawem, w tym w zakresie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 u.z.z. Rolą rady gminy nie jest jedynie zatwierdzenie lub odmowa zatwierdzenia taryfy zgodnie z wnioskiem organu wykonawczego gminy. Jest zatem zobowiązana do kontrolowania czynności wykonanych przez organ wykonawczy gminy, o których mowa w art. 24 ust. 4 u.z.z. Zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonej uchwały wskazuje, że Rada Miejska w P. sprostała tym wymaganiom i dokonała wszechstronnej analizy przedłożonego jej wniosku taryfowego, a następnie – nie naruszając art. 24 ust. 1 u.z.z. – zatwierdziła taryfy. Natomiast Sąd mógłby stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały wyłącznie w razie stwierdzenia, że zatwierdzone taryfy naruszają prawo. W skardze kasacyjnej od tego wyroku M.W. zarzuciła naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, w postaci: 1) § 1 uchwały Nr [...] w zw. z art. 24 ust. 1 i ust. 5 u.z.z. w zw. z § 2 pkt 11 rozporządzenia oraz § 15 ust. 2 Nr [..]poprzez aprobatę dokonanej przez WSA błędnej ich wykładni zaprezentowanej w zaskarżonej do WSA uchwale i nieuprawnione określenie w niej sposobu wymierzania taryfy w postaci opłaty abonamentowej, jako należności wymierzanej przez Spółkę z tytułu: a) utrzymywania gotowości systemu do świadczenia usług dostawy wody, b) ponoszenia przez Spółkę kosztów odczytu dla każdego z odbiorców oraz c) kosztów zatrudnienia pracownika na stanowisku inspektora ds. księgowych, podczas, gdy Rada Miejska w P. mogła podjąć uchwałę określającą opłaty tylko w przypadkach enumeratywnie wymienionych w art. 24 ust. 1 i ust. 5 u.z.z. w zw. z § 2 pkt 11 rozporządzenia; takie zaś nie nastąpiły; § 1 uchwały Nr [...] w zw. z art. 2 pkt 12 u.z.z. poprzez aprobatę przez WSA ich niewłaściwego zastosowania poprzez dopuszczenia ustalenia w zaskarżonej uchwale «opłaty abonamentowej», podczas, gdy zgodnie z przepisem art. 2 pkt 12 u.z.z. uchwalając taryfę rada gminy mogła, w stosunku do wskazanej w tym przepisie kategorii adresatów normy, ustalić tylko «opłaty za ... zaopatrzenie w wodę»; § 1 uchwały Nr [...] w zw. z art. 2 i art. 6 u.z.z. poprzez aprobatę przez WSA ich niewłaściwego zastosowania polegającego na nieuprawnionym wprowadzeniu przez Radę Miejską w P. opłaty abonamentowej, wskazując jako podstawę ustalenia jej wysokości okoliczności nie związane z utrzymaniem urządzeń technicznych w gotowości przedsiębiorstwa do świadczenia usług wobec ustawowo wskazanej kategorii odbiorców; 4) § 2 pkt 11 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i aprobatę przez WSA nieuprawnionego wprowadzenia w zaskarżonej uchwale rady miejskiej, opłat za koszt utrzymania urządzeń w gotowości dostawy wody, bez wskazania podstawy wyliczenia tej partii opłaty abonamentowej, podczas, gdy w rzeczywistości «gotowość do świadczenia usług» jest stanem, w jakim koszt Spółki generuje fakt niekorzystania z wody i jej niedostarczania, tj. powstania zależności organizacyjnej m.in. pomiędzy właścicielem a lokatorem budynku wielolokalowego, a więc w okolicznościach gdy nie ma czego «rozliczać» ani odczytywać z liczników, gdyż zużycie nie następuje; 5) § 1 uchwały Nr [..] w zw. z § 13 ust. 6 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię przez WSA prowadzącą do akceptacji nieuprawnionego wprowadzenia w zaskarżonej uchwale Rady Miejskiej w P. opłaty abonamentowej, a w konsekwencji zwiększenie ogólnego kosztu dostępu mieszkańca Gminy do wody i generowanie, zgodnie z nielegalnym zamiarem Spółki dodatkowego dochodu natury komercyjnej, podczas, gdy mechanizm zawarty w § 13 ust. 6 rozporządzenia nakazuje pomniejszyć cenę wody o tę partię kosztów korzystania z dostępu do wody, jaka stanowiłaby jej cenę, w warunkach, gdy takiego wyliczenia Spółka we wniosku stanowiącym integralną część zaskarżonej uchwały nie zaprezentowała, w konsekwencji pozbawiając Radę Miejską w P. oraz mieszkańców P. elementarnego instrumentu kontroli tego, czy Spółka kierowała się intencją komercyjną (zakazaną przez u.z.z.), czy też - zgodnie z jej funkcją użyteczności publicznej, polegającą na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb ludności; II. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, w postaci: 1) art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez odstąpienie od dokonania kontroli legalności zaskarżonej do WSA uchwały Rady Miejskiej w P. pod względem jej zgodności z przepisami prawa miejscowego w postaci uchwały zatwierdzającej regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, podczas gdy regulacja ta stanowiła prawidłowo dobrany wzorzec kontroli; w szczególności zaś obejmowała wskazany w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP przepis prawa powszechnie obowiązującego, ograniczając się w uzasadnieniu wyroku do stwierdzenia, że przepisy zaskarżonej do WSA uchwały mogły być oceniane tylko pod względem ich zgodności z regulacjami stanowiącymi delegację do jej wydania (s. 8 i 9 uzasadnienia wyroku); 2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez odniesienie uzasadnienia co do zgodności zaskarżonej uchwały z art. 24 ust. 1 i 5 u.z.z. i § 2 pkt 11 rozporządzenia (wymagającego prezentacji rozliczenia należności za ilość dostarczonej wody lub ilość odprowadzonych ścieków), do sfery faktów, a nie wzorca kontroli legalności; w wywodzie tym wskazano wyłącznie bowiem, że kwestionowane uwzględnienie w wyliczeniach «ilości wody» należności zatrudnionej w spółce księgowej odpowiada realiom działalności Spółki, gdyż - zgodnie z wiedzą faktyczną (bo przecież nie jurydyczną) - «bez pracy tej osoby praktycznie niemożliwie byłoby przecież działania przedsiębiorstwa»; podobnie odnosząc się do naruszenia § 2 pkt 11 rozporządzenia, WSA stwierdził, że fakt gotowości urządzeń sam przez się uzasadnia powstanie kosztu, wymagającego wymierzenia opłaty, nie odnosząc się do kluczowego dla tego zarzutu argumentu - w jaki sposób zakreślono katalog osób obciążonych opłatami, który uwzględnia tych którzy z instalacji nie korzystają z racji braku wykonalnej relacji umownej, a więc oświadczeń woli obu stron, przedsiębiorstwa i mieszkańca (tu wzorce kontroli zakazują obciążeń) oraz tych którzy mocą własnej woli powstrzymują się od korzystania z dostępnej dlań wody (tu opłata abonamentowa zgodnie z wzorcami legalności może być generowana); art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez odstąpienie od uzasadnienia zarzutu naruszenia przez zaskarżoną uchwałę przepisu § 13 ust. 3 rozporządzenia; uzasadnienie w tym zakresie (pomimo rozbudowanych wątków zarzutu zawartego w petitum i uzasadnieniu skargi), ograniczono do stwierdzenia, że «wyliczenie stawek jest wyczerpujące i ... sąd nie podzielił zarzutu skarżącej»; art. 141 § 4 w zw. z art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez brak uzasadnienia wskazującego, z jakich powodów zarzut sformułowany w skardze, obejmujący naruszenie przez zaskarżoną uchwałę art. 6 ust. 1, 6a u.z.z. oparto na niewłaściwej wykładni tego unormowania; w uzasadnieniu wyroku stwierdzono tylko, że wykładnia zaprezentowana w skardze okazała się nieprawidłowa; regulacje art. 141 § 4 w zw. z art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wymagały tymczasem określenia, jakie znaczenie winno mieć w ocenie WSA prawidłowe brzmienie wyinterpretowanej normy prawnej i za pomocą jakiej metody wykładni winno być wygenerowane; art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez błędne stwierdzenie, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały mogłoby nastąpić tylko wówczas, gdyby «analiza zaskarżonej uchwały przez pryzmat zarzutów podniesionych w skardze» okazała się prawidłowa (s. 10 uzasadnienia wyroku); wspomniany przepis formułuje tymczasem zasadę niezwiązania sądu I instancji granicami zarzutów i podstawy prawnej skargi; WSA pomylił więc własną funkcję z rolą przypisaną Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, gdyż przyznał, że oceniając legalność zaskarżonej uchwały skontrolował ją wyłącznie pod kątem zarzutów skargi, a i to nie wszystkich, co wykazano w poprzednich zarzutach kasacyjnych. Wskazując na te zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie do Rady Miasta P. na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną przez M.W. skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych, co oznacza, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zarzuty kasacyjne – obejmujące naruszenie prawa materialnego i prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - nie są bowiem uzasadnione. Najdalej idącymi w skutkach zarzutami kasacyjnymi są zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co uzasadnia ich łączne i w pierwszej kolejności rozpoznanie (pkt II pkt 1, 2, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej). Rozważając te zarzuty, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. Sporządzone według tych wymogów uzasadnienie wyroku ma w przyszłości umożliwić stronie oraz sądowi odwoławczemu prześledzenie dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także – zapoznanie się z procesem myślowym, który doprowadził sąd I instancji do podjęcia zaskarżonego orzeczenia. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Jak bowiem przyjmuje judykatura, z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (tak wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017r., II GSK 5181/16, LEX nr 2305501). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie poddanego kontroli instancyjnej wyroku spełnia określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. wymagania. Zawiera ono motywy podjętego rozstrzygnięcia sprawy i umożliwia Sądowi kasacyjnemu dokonanie oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku. Sposób sformułowania zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., nawet wówczas gdy jest on powiązany z innymi przepisami prawa, jak i uzasadnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie nie wykazuje, wbrew wymogowi ustawowemu, wpływu naruszenia tych przepisów na wynik sprawy, a w konsekwencji nie wykazuje, czy gdyby do naruszenia tych przepisów nie doszło w sprawie mogło zapaść inne rozstrzygniecie niż kwestionowane skargą kasacyjną. W istocie uzasadnienie skargi kasacyjnej stanowi powielenie treści zarzutów, a wywody skarżącej wskazują raczej, że jej zdaniem Sąd I instancji powielił stanowisko organu nie dokonując własnej oceny spornych w sprawie kwestii, w szczególności co do treści normy materialnoprawnej. Nie sposób natomiast domniemywać, jakie istotne w sprawie znaczenie mogłoby mieć nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentacji strony w zakresie naruszenia art. 6 ust. 6a u.z.z. czy § 15 ust. 2 uchwały Nr [...] skoro pierwszy z tych przepisów nie reguluje kwestii opłaty abonenckiej jako elementu taryfy i jej elementów składowych, lecz obowiązki właściciela lub zarządcy budynku, drugi zaś reguluje kwestię zawierania przez przedsiębiorcę umów z osobą korzystającą z lokalu. Wobec treści tej regulacji można stwierdzić, iż pominięcie przez Sąd I instancji argumentacji strony w tym zakresie nie mogłoby zmienić treści zaskarżonego wyroku. Przedmiotem postępowania była uchwała zatwierdzająca taryfę za zborowe: zaopatrzenie w wodę i odprowadzania ścieków, natomiast obowiązki właściciela czy zarządcy nieruchomości w sytuacji określonej w art. 6 ust. 6a u.z.z. dotyczą późniejszego etapu, tj. etapu stosowania taryfy i regulują stosunki między właścicielami lub zarządcami nieruchomości a lokatorami oraz między odbiorcami usługi a przedsiębiorcą. Skarżąca kasacyjnie z kolei, zarzucając Sądowi I instancji ograniczenie rozważań do stwierdzenia, że wyliczenie stawek jest wyczerpujące, pomija prezentowany w judykaturze pogląd, że poza uprawnieniami sądów administracyjnych jest badanie i ocena sposobu merytorycznej kontroli taryfy spoczywającej na właściwym organie administracji publicznej, przed ich uchwaleniem i tylko konkretne zarzuty wykazujące naruszenie zasad procedury uchwałodawczej mogłyby podważać zaskarżoną uchwalę (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2009r., II OSK 1470/09, Lex nr 597298). Skarżąca kasacyjnie mogłaby skutecznie zarzucić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas gdyby Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów skargi, co prowadziłoby do pominięcia istotnych (nie zaś jakichkolwiek) okoliczności sprawy lub części normy prawnej dla rozstrzygnięcia sprawy. Pomimo zarzucanego mankamentu uzasadnienia wyroku skarżąca kasacyjnie sformułowała jednak polemiczne zarzuty przeciwko przyjętej przez Sąd I instancji podstawie podjętego rozstrzygnięcia, czego dowodem są obszerne zarzuty naruszenia prawa materialnego. Sposób sformułowania uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwalał zatem tak na poznanie motywów przyjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, jak i umożliwiał podjęcie polemiki z nimi. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., tj. zarzut pkt II ppkt 5 petitum skargi kasacyjnej. Zarzut ten nie spełnia wymogów ustawowych. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem norm, których złamania sam skarżący wprawdzie nie sygnalizował w złożonej skardze, ale których naruszenie sąd I instancji powinien dostrzec z urzędu (tak wyrok NSA z dnia 23 marca 2017r., I OSK 446/16, LEX nr 2305606). Stawiając zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. strona skarżąca powinna zatem wskazać, naruszenia jakiego przepisu, niewymienionego w skardze, a mogącego mieć lub mającego wpływ na wynik sprawy, sąd I instancji nie zauważył, choć powinien z uwagi na jego oczywistość (tak wyrok NSA z dnia 10 maja 2017r., II FSK 935/15, LEX nr 2315411). Normę art. 134 p.p.s.a. można naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie gdy w postępowaniu, którego dotyczy skarga, popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Nie jest natomiast dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy (tak np. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2017r., II FSK 1473/15, LEX nr 2322972). Powyższych wymogów skarga kasacyjna nie spełnia, co czyni ją nieskuteczną w tym zakresie. Skarżąca kasacyjnie, zarzucając naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie zaniechania przez Sąd I instancji wyjścia poza zarzuty skargi, nie wskazała, jakie to inne okoliczności faktyczne czy przepisy prawa niż objęte zarzutami skargi a mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy, nie zostały uwzględnione w zaskarżonym wyroku. Uzasadnienie skargi kasacyjnej, jak i treść zarzutu kasacyjnego ogranicza się do lakonicznego i zdawkowego stwierdzenia, że w sprawie doszło do naruszenia tego przepisu we wskazany w zarzucie sposób. Samo powołanie w zarzucie kasacyjnym art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest jednakże – biorąc pod uwagę jego charakter – wystarczające dla skutecznego sformułowania zarzutu kasacyjnego, uniemożliwia bowiem Sądowi kasacyjnemu z uwagi na zakres kompetencji przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Pominięcie istotnych prawnie kwestii, pomimo nie związania zarzutami skargi, z punktu widzenia przeprowadzenia kontroli instancyjnej, mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej w ramach prawidłowo sformułowanego zarzutu naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. ewentualnie w powiązaniu z konkretnym przepisem prawa materialnego, co jednak w tej sprawie nie miało miejsca. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa nadto, iż zarzut kasacyjny, wbrew wymogowi ustawowemu, nie został uzasadniony w należyty sposób. Pomijając powielenie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej treści zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie nie wykazała – wbrew ustawowemu obowiązkowi - wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Wobec treści skargi nie sposób domyślać się jakie to okoliczności faktyczne, czy prawne, jak i jakie dowody, czy też naruszenia prawa nie zostały uwzględnione przy rozpoznawaniu tej sprawy przez Sąd I instancji, a które niezależnie od żądań i wniosków skargi, w granicach sprawy, wyznaczonej przedmiotem zaskarżenia nie zostały zauważone przez Sąd I instancji. Oceniając w tym aspekcie zaskarżony wyrok, Sąd kasacyjny nie dopatrzył się związku przyczynowego między zarzucanym naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. (w sposób wskazany w skardze kasacyjnej) a rozstrzygnięciem skargi przez Sąd I instancji, co uwzględniając dodatkowo treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku i ocenę zarzutów kasacyjnych w tym zakresie przemawiałoby za uwzględnieniem tej skargi. Ani bowiem pominięcie części argumentacji skargi z przyczyn już wskazanych, ani też (bliżej niesprecyzowane) zaniechanie przez Sąd I instancji wyjścia poza zarzuty tej skargi, w sytuacji gdy skarga ta kompleksowo odnosi się do istoty sprawy nie podważa prawidłowości zaskarżonego wyroku z punktu widzenia treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzuty błędnej wykładni § 1 zaskarżonej uchwały w zw. z art. 24 ust. 1 i ust. 5 u.z.z. w zw. z § 2 pkt 11 rozporządzenia z 2006r. oraz § 15 ust. 2 uchwały Nr [...]; § 2 pkt 11 rozporządzenia z 2006r., a także art. 1 zaskarżonej uchwały w zw. z § 13 ust. 6 rozporządzenia z 2006r., tj. zarzuty kasacyjne pkt I ppkt 1, 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzucenie Sądowi I instancji dokonania wadliwej wykładni prawa wymagało przede wszystkim wskazania, jak przepis prawa, zdaniem skarżącej kasacyjnie, powinien być rozumiany. Tego wymogu skarga kasacyjna nie spełnia, co już czyni ją w tym zakresie nieskuteczną. Nie sposób bowiem domniemywać, w czym skarżąca kasacyjnie upatruje wadliwej wykładni objętych zarzutem kasacyjnym przepisów prawa materialnego. W zakresie zarzutów prawa materialnego uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, iż wprowadzona uchwałą opłata abonencka ma na celu zapewnienie przedsiębiorcy wodociągowemu kompensaty kosztów organizacyjnych, nie przewidzianych przez przepisy prawa podczas gdy stawka opłaty może być uzasadniona w związku z utrzymaniem w gotowości urządzeń służących przedsiębiorcy do dostarczania wody na rzecz lokatorów, z którymi przedsiębiorstwo zawarło umowę i pod warunkiem zmniejszenia wysokości ceny wody lub odprowadzania ścieków; elementy stawki opłaty nie należą do sfery sprawności urządzeń należących do przedsiębiorstwa; a wprowadzenie spornej opłaty zwiększyło (zamiast zmniejszyć) koszty dostępu mieszkańców gminy do wody. Wobec tej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zarzuca w istocie wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Oceniając w tym zakresie zarzuty kasacyjne stwierdzić należało, że stanowisko Sądu I instancji zarówno co do wprowadzenia do taryfy opłaty abonenckiej, jak i jej elementów kalkulacyjnych jest zgodne z art. 2 pkt 11 u.z.z., § 5 pkt 2 i 5 oraz § 13 ust. 3 rozporządzenia z 2006r. Elementem taryfy są bowiem stosownie do art. 2 pkt 11 u.z.z. m.in. stawki opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzania ścieków; w myśl § 5 pkt 2 i 5 rozporządzenia z 2006r. taryfy, w zależności od ich rodzaju i struktury, dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców zawierają stawkę opłaty abonamentowej na odbiorcę. Z literalnego i jasnego brzemienia tych przepisów wynika wprost, iż jednym z elementów taryfy jest opłata abonamentowa. Stawkę opłaty abonamentowej kalkuje się na mocy pominiętego w skardze kasacyjnej przepisu § 13 ust. 3 rozporządzenia z 2006r. na podstawie kosztów: 1) utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych; 2) odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego; 3) rozliczenia należności za wodę lub ścieki. Wobec treści tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości, jakie elementy kalkulacyjne są uwzględniane w stawce opłaty abonamentowej, jak i to że kontrolowane przez Sąd I instancji uchwałą stawki spornej opłaty zostały skalkulowane zgodne z brzemieniem tego przepisu. Wobec nie podważenia wykładni wskazanych przepisów uznać trzeba, że przedsiębiorca wodociągowy uprawniony był do wprowadzenia w taryfie opłaty abonenckiej, jak i określenia jej elementów kalkulacyjnych, takich jak kwestionowane w skardze kasacyjnej koszty utrzymania gotowości systemu świadczenia usług dostawy wody, koszty odczytu urządzenia pomiarowego dla każdego odbiorcy oraz koszty zatrudnienia pracownika na stanowisku inspektora do spraw księgowych. Nie sposób natomiast przyjąć, jak na to wskazuje uzasadnienie skargi kasacyjnej, że elementy te zostały w sposób wadliwy skalkulowane, w szczególności, by organ naruszył zakaz podwójnego uwzględniania kosztów gotowości urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, a wynikający z § 13 ust. 6 rozporządzenia z 2006r. Z przepisu tego wynika, że włączenie do stawki abonamentowej kosztów utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych pomniejsza odpowiednio o tę część koszty eksploatacji i utrzymania tych urządzeń przy kalkulowaniu cen za wodę lub ścieki. Skuteczne zarzucenie naruszenia tego przepisu wymagało wykazania stosowną argumentacją, opartą o zapisy odpowiedniej tabeli, że zatwierdzając przedłożoną przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne taryfę rada gminy, co zaakceptował Sąd I instancji, koszty utrzymania urządzeń w gotowości zostały wliczone dwukrotnie, raz w cenę, drugi raz jako element kalkulacyjny stawki opłaty abonamentowej. W tym zakresie skarga kasacyjna opiera się na ogólnikowych i lakonicznych stwierdzeniach. Stanowi ona w istocie polemikę ze stanowiskiem zaskarżonego wyroku, w którym za zasadne Sąd I instancji uznał przyjęte dla skalkulowania opłaty abonamentowej kwestionowane skargą kasacyjną elementy kalkulacyjne, zwłaszcza zaś koszty gotowości urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych a argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do wzrostu opłat za korzystanie z usług przedsiębiorstwa wodociągowego, jak i sugerująca pokrywanie kosztów inwestycji przez przedsiębiorstwo z opłaty abonamentowej pomija uwzględniony w taryfie wzrost ponoszonych przez przedsiębiorstwo kosztów w roku obowiązywania nowych taryf w stosunku do poprzedniego roku obrachunkowego. Z pkt 3 taryfy Stawka opłaty abonamentowej i tabeli nr 1 Składniki kalkulacji opłaty abonamentowej i opisu do niej wynika wprost, że wartość niezbędnych przychodów będących podstawą do ustalenia stawki opłaty abonamentowej pomniejsza koszty eksploatacji będące podstawą ustalenia ceny jednostkowej za dostarczaną wodę i odprowadzane ścieki. Co istotne kosztami gotowości i rozliczenia zostali obciążeni wszyscy odbiorcy niezależnie od tego, czy rozliczają się według wskazań wodomierza, czy według przeciętnych norm zużycia wody, natomiast kosztami odczytu wyłącznie odbiorcy posiadający wodomierze. Zarzuty błędnego zastosowania § 1 zaskarżonej uchwały w zw. z art. 2 pkt 12 u.z.z., § 1 zaskarżonej uchwały w zw. z art. 2 i art. 6 u.z.z. oraz § 2 pkt 11 rozporządzenia z 2006r., tj. zarzuty pkt I ppkt 2, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej, nie zostały prawidłowo sformułowane. Objęte analizowanymi zarzutami przepisy art. 2 i art. 6 u.z.z. (powiązane z § 1 zaskarżonej uchwały) mają mniejsze jednostki redakcyjne, co oznacza, że skuteczne sformułowanie zarzutu naruszenia tych przepisów wymagało wskazania, które jednostki redakcyjne tych przepisów zostały naruszone skarżonym wyrokiem i na czym to naruszenie polegało. Jak bowiem przyjmuje judykatura, koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polega (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2014r., I OSK 718/14, Lex nr 1511161). Z tego względu zarzut naruszenia tych przepisów nie może być uznany za skuteczny. Niezależnie od tego podnieść należy, że pierwszy z tych przepisów zawiera definicje legalne pojęć używanych w ustawie, drugi zaś reguluje zagadnienie umów na świadczenie usług. Uwzględniając lakoniczne uzasadnienie skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia tych przepisów, odwołujące się do zarzucenia wliczenia do opłaty abonenckiej kosztów wynagrodzenia i innych kosztów pracy oraz przerzucenia na odbiorców kosztów "rozbudowy zatrudnienia", przyjąć należy, iż przepisy te nie odnoszą się do elementów kalkulacyjnych opłaty abonenckiej, co oznacza, iż nie mogły one zostać naruszone w ten sposób. Przyjmując natomiast, iż naruszenie art. 2 u.z.z. skarżąca kasacyjnie wiąże z wadliwym zastosowaniem pkt 12 tego przepisu, to przyjąć należałoby, iż wadliwego zastosowania tego przepisu w zw. z § 1 zaskarżonej uchwały i § 2 pkt 11 i 12 rozporządzenia z 2006r. upatruje w wadliwym obciążeniu odbiorców, z którymi przedsiębiorstwo zawarło umowę, kosztami z tytułu gotowości do świadczenia usług i kosztami odczytu stanu urządzeń pomiarowych przez pracownika podczas gdy opłata jest ustalana, zdaniem skarżącej kasacyjnie, za zbiorowe zaopatrzenie w wodę. Tego stanowiska skarżąca kasacyjnie nie precyzuje jednakże w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nie sposób więc domniemywać, w czym upatruje wadliwości zaskarżonego wyroku w tym zakresie poza tym, iż kwestionuje przyjęcie jako elementów kalkulacyjnych wskazanych kosztów. Wobec tego podkreślić należy, iż z przepisów § 2 pkt 11 i 12 rozporządzenia z 2006r. wynika, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, że elementem kalkulacji opłaty abonentowej jest koszt jednostki odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego, rozliczenia należności oraz koszt utrzymania w gotowości do świadczenia usług urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, przy czym gotowość do świadczenia usług obejmuje koszty eksploatacji i utrzymania urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, nie przekraczające wskazanego w przepisie limitu. Z tabeli nr 1 i opisu pkt 3 taryfy Rodzaje i struktura taryf wynika, że koszt zapewnienia urządzeń w gotowości, stanowiący 15% ogółu kosztów, obejmuje koszty związane z utrzymaniem pełnej gotowości systemu do świadczenia usług i że 23% kosztów ogółem stanowią koszty dzierżawy majątku oraz podatku od nieruchomości, a nadto obciążają one wszystkich odbiorców niezależnie od sposobu rozliczania wody i ścieków. Podnieść też trzeba, że przedsiębiorstwo jest zobligowane utrzymać urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne w gotowości niezależnie od tego czy odbiorca usług korzysta z nich na podstawie umowy zawartej z przedsiębiorcą, czy na podstawie umowy właściciela/zarządcy budynku z przedsiębiorcą. W przypadku tego kosztu istotna jest bowiem gotowość do ciągłego i nieprzerwalnego świadczenia usług, a odbiorca ponosi koszty z tego tytułu bez względu na to czy odbiorca korzysta czy nie z usług w tym czasie, i czy korzysta z nich bezpośrednio czy pośrednio. Nie są więc zrozumiałe powody, dla których zdaniem skarżącej kasacyjnie odbiorcy, z którymi przedsiębiorca zawarł umowę o świadczenie usług, mieliby nie mieć w opłacie abonenckiej wkalkulowanych kosztów z tego tytułu. W ten sam sposób należy ocenić ponoszone przez przedsiębiorstwo koszty rozliczenia, które zostały skalkulowane jak wynika z taryfy w oparciu o koszty zatrudnienia księgowego (wynagrodzenia) i koszty materiałów użytych do tego rozliczenia. Natomiast kosztami odczytu urządzeń pomiarowych, obejmującymi koszty bezpośrednio związane z odczytem (koszty pracy inkasenta i utrzymania i eksploatacji urządzeń do odczytu), zostali obciążeni ci odbiorcy, którzy posiadają te urządzenia pomiarowe. Szczegółowe wyliczenie poszczególnych kosztów stanowi odrębny element taryfy, co nie pozwala uznać za trafny argument skargi kasacyjnej nie wskazania podstawy wyliczenia, zwłaszcza kosztów gotowości do świadczenia usług. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.