VII SA/Wa 2919/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. j. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] sp. j. z siedzibą w W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] spółka jawna z siedzibą w W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z [...] października 2016 r. (nr [...]) orzekającą o nakazie rozbiórki wolnostojącego nośnika reklamowego znajdującej się na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy [...] róg [...] w W.. Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy administracji wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2016 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290) nakazał skarżącej Spółce rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego znajdującego się na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy [...] w W., której skarżąca jest dzierżawcą, na mocy umowy dzierżawy z [...] kwietnia 2003 r. zawartej z Miastem [...]. Organ I instancji ustalił, że sporny nośnik reklamowy (tablica reklamowa o wymiarach 3,0 m x 6,0 m), został zamontowany na trzech słupach stalowych, przytwierdzonych do gruntu. Górna krawędź tablicy znajduje się na wysokości ok. 4,5 m. Zdaniem organu, sporny obiekt budowlany ze względu na wielkość i trwałe związanie z gruntem jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane (wolnostojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym) i w związku z tym jego realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że wielkość urządzenia reklamowego i jego konstrukcja (trwałe związanie z gruntem) powoduje, że nie można go przesunąć w inne miejsce, zniszczyć za pomocą sił przyrody. Te cechy inwestycji świadczą o tym, że jest ono budowlą - urządzeniem reklamowym o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, którego wykonanie stanowi roboty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 6 tej ustawy. Nie ma więc podstaw prawnych do zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy. Organ podał, że zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy nie jest budową o której mowa w powołanym przepisie. Chodzi tu bowiem o umocowanie jakiegoś elementu do istniejącej już konstrukcji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie nie jest dopuszczalne przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego ze względu na niezachowanie minimalnych odległości między nośnikiem reklamowym a innym nośnikiem i znakami drogowymi, ustalonych w uchwale Rady [...] nr [...] z [...] listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Parku [...] (Dz. Urzędowy Województwa [...] z 2010r., poz. [...]). Zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 7 ppkt c tiret drugie tej uchwały, minimalna odległość między wolnostojącymi nośnikami reklam i elementami informacji wizualnej, które są usytuowane po tej samej drogi winna wynosić co najmniej 30 m między obiektami o powierzchni od formatu małego do formatu średniego włącznie ze słupami ogłoszeniowo-reklamowymi. Według § 5 ust. 3 pkt 7 ppkt d tiret drugie wolnostojące nośniki reklamowe powinny być oddalone od znaków drogowych (i znaków MSI) znajdujących się po tej samej stronie drogi, o minimum 20 m. Z protokołu oględzin wynika, że bezpośrednio przy nośniku reklamowym znajduje się inny wolnostojący nośnik reklamowy, ponadto sporny nośnik reklamowy jest oddalony od znaków drogowych o ok. 9 -11 m. Z tych wszystkich powodów, zdaniem organu, zostały spełnione przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki spornego urządzenia reklamowego. [...] sp. jawna z siedzibą w W. wniosła odwołanie od tej decyzji. Odwołująca się zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6, art. 7 k.p.a. przez niedostateczne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy. Zdaniem strony skarżącej, decyzja została wydana z naruszeniem art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed [...] września 2015 r. przez przyjęcie, że w dacie powstania tablicy reklamowej sporna inwestycja stanowiła budowlę, a jej zamontowanie stanowiło roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy (wymagała uzyskania pozwolenia na budowę), podczas gdy w dacie jej powstania tablica reklamowa nie stanowiła budowli i nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji nie było podstaw do orzeczenia nakazu jej rozbiórki w oparciu o art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. W uzasadnieniu spółka podniosła, że organ pominął całkowicie, że w dacie objęcia przez nią we władanie działki nr [...] z obrębu [...] ([...] kwietnia 2003 r.) nośnik reklamowy był już posadowiony na tej nieruchomości. Ponadto jest to wolnostojąca tablica reklamowa (która dopiero od [...] września 2015 r. wymagała uzyskania pozwolenia na budowę) a nie urządzenie reklamowe (którego budowa przed nowelizacją z 24 kwietnia 2015 r. wymagała uzyskania pozwolenia na budowę). W związku z tym w chwili jego posadowienia (ponad 13 lat temu), nie wymagał on uzyskania pozwolenia na budowę. Spółka stwierdziła ponadto, że zainstalowała na istniejących już słupach nową tablicę reklamową, co nie wymagało w świetle art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołująca się dodała, że w sąsiedztwie spornego nośnika reklamowego znajduje się inny nośnik, to nie jest możliwe, aby inny nośnik spełniał wymagania planu i nie musiał zostać rozebrany. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2016 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. W uzasadnieniu podkreślił, że ustawa Prawo budowlane rozróżnia dwa rodzaje urządzeń reklamowych: po pierwsze - wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, których budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 3 pkt 3 ustawy) po drugie - tablice i urządzenia reklamowe instalowane na obiektach budowlanych, czy urządzenia reklamowe nie związane trwale z gruntem, na instalowanie których jest wymagane jedynie zgłoszenie (art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2) Organ podkreślił, że wielkość urządzenia reklamowego i jego konstrukcja (trwałe związanie z gruntem) powoduje, że nie można go przesunąć w inne miejsce, zniszczyć za pomocą sił przyrody. Te cechy inwestycji świadczą o tym, że jest ono budowlą - urządzeniem reklamowym o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, którego wykonanie stanowi roboty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 6 tej ustawy. Nie ma więc podstaw prawnych do zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że sporny nośnik reklamowy w świetle postanowień m.p.z.p. ma format średni i w związku z tym jego usytuowanie w odległości bliższej niż 30 m od innego nośnika reklamowego i 20 m od znaków drogowych i znaków MSI, nie jest dopuszczalne. [...] sp. jawna z siedzibą w W. w skardze na tę decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze skarżąca powtórzyła zarzuty sformułowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a ponadto zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu spółki. W uzasadnieniu podniosła, że od [...] kwietnia 2003 r. dzierżawi nieruchomość na której znajduje się nośnik reklamowy. Spółka wyjaśniła, że w toku postępowania administracyjnego oświadczyła wprawdzie, że jest właścicielem nośnika reklamowego, niemniej jednak oświadczenie to dotyczyło samej tablicy reklamowej. Spółka zainstalowała jedynie samą tablicę na istniejących słupach. Organy nie wyjaśniły natomiast kiedy i kto posadowił te słupy. Skarżąca powtórzyła ponadto argumenty zawarte w odwołaniu i stwierdziła, że w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że skarżąca dopuściła się samowoli budowlanej. W chwili powstania nośnika reklamowego nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę na jego posadowienie, a ponadto skarżąca nie wybudowała słupków, a jedynie zainstalowała na nich tablicę reklamową. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona przez [...] spółka jawna z siedzibą w W. decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z [...] października 2016 r. o nakazie rozbiórki wolnostojącego nośnika reklamowego znajdującego się na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy [...] róg [...] w W. narusza prawo, co oznacza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Spółka wnosząca skargę kwestionuje uznanie przez organy administracyjne znajdującej się na nieruchomości nr [...] tablicy reklamowej zainstalowanej na nośniku reklamowym za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, wymagającą uzyskania pozwolenia budowlanego. Przyznaje bowiem, że zamontowała tę tablicę na istniejącym już na wydzierżawionym przez nią gruncie nośniku reklamowym, trwale związanym z gruntem. Podaje, że wydzierżawiła grunt wraz z posadowionym na nim nośniku reklamowym i na tym nośniku zainstalowała tablicę reklamową. W zaskarżonej decyzji organ ograniczył się jednak do stwierdzenia, że sporny obiekt to urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem, wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie rozważył natomiast, tych zarzutów, które skarżąca podnosiła w odwołaniu, a które jak była wyżej o tym mowa, wskazują że rola skarżącej w powstaniu tej tablicy reklamowej sprowadzała się jedynie do zainstalowania tej tablicy na istniejącym już nośniku (urządzeniu reklamowym). Zgodnie z art. 52 prawa budowlanego, nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora, właściciela nieruchomości lub zarządcy. W świetle tych przepisów w stanie faktycznym wskazanym przez skarżącą, nakaz tej rozbiórki mógłby być skierowany do skarżącej Spółki jedynie w zakresie tablicy zamontowanej przez nią na nośniku reklamowym, a nie w zakresie obejmującym całe urządzenie reklamowe (nośnik plus tablica). Wynika z tego, że dla prawidłowego wskazania adresata nakazu rozbiórki całego urządzenia reklamowego, konieczne jest wyjaśnienie istotnych z punktu widzenia zastosowanych przepisów prawnych, okoliczności faktycznych, w szczególności wyjaśnienie, czy skarżąca wydzierżawiła nieruchomość wraz z posadowionym na niej nośnikiem reklamowym czy też sama ten nośnik wybudowała i czy rzeczywiście udział skarżącej w powstaniu urządzenia reklamowego w obecnym kształcie sprowadzał się jedynie do zamontowania tablicy na istniejącym już nośniku reklamowym. Można dodać, że z zestawienia treści art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego wynika niewątpliwie, że ustawodawca traktuje urządzenia reklamowe (tablice reklamowe) z punktu widzenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w różny sposób, w zależności od tego, czy stanowią budowlę, a więc są wolno stojące i trwale związane z gruntem, czy też nie kwalifikują się jako budowla. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że o tym, czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 1509/06, z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 923/05, z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1331/08, z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1461/08, wszystkie dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl.). Przepisy art. 29 ust. 1 i 2 ustawy określają wyjątki od przewidzianej w prawie budowlanym generalnej zasady i obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 12 tej ustawy). Wyjątki te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Zasadą jest więc, że wniesienie budowli, za którą ustawa uznaje m. in. urządzenie reklamowe wolno stojące i trwale związane z gruntem, wymaga pozwolenia budowlanego. Wyjątkiem natomiast zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, które nie są wolnostojące i nie są trwale związane z gruntem. Wynika z tego, że kryterium rozróżnienia pomiędzy budową budowli - urządzenia reklamowego a instalowaniem tablicy lub urządzenia reklamowego są cechy tego urządzenia (wolno stające lub niesamodzielne, połączone z inną konstrukcją) i sposób jego posadowienia (trwałe lub nietrwałe związanie z gruntem). Sąd podziela stanowisko organów co do interpretacji przepisów prawnych dotyczących rozpoznawanej sprawy, w szczególności co do tego, że wybudowanie nośnika reklamowego stanowiącego urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego wymaga pozwolenia budowlanego, a od 2015 r. takiego pozwolenia wymaga również wybudowanie tablicy reklamowej trwale związanej z gruntem. Czym innym jest natomiast z prawnego puntu widzenia zainstalowanie tablicy reklamowej czyli umocowanie jej na istniejącym już jakimkolwiek obiekcie budowlanym. Istotą rozpoznawanej sprawy nie jest jednak spór o interpretację i zastosowanie przepisów dotyczących budowy urządzenia reklamowego czy instalowania urządzenia reklamowego, lecz okoliczności faktyczne, ściślej wyjaśnienie, na czym w istocie polegało działanie skarżącej związane z istniejącym stanem rzeczy - urządzeniem reklamowym wraz z tablicą reklamową, posadowionym na działce ew. nr [...] z obr. [...] przy [...] róg [...] w W.. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ odwoławczy naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a., ponieważ nie ustalił dostatecznie okoliczności istotnych w tej sprawie i w konsekwencji niezasadnie zastosował art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W ponownym postępowaniu organ ustali, czy skarżąca wydzierżawiła nieruchomość wraz z posadowionym na niej nośnikiem reklamowym czy też sama ten nośnik wybudowała i czy rzeczywiście udział skarżącej w powstaniu urządzenia reklamowego w obecnym kształcie sprowadzał się jedynie do zamontowania tablicy na istniejącym już nośniku reklamowym. Może na to wskazywać zużycie spornego urządzenia reklamowego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 1 tej ustawy.