II SA/Ol 780/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Olsztyn na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 lipca 2017 r., nr PN.4131.191.2017 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność załącznika do uchwały Nr XXXVII/641/17 Rady Miasta Olsztyna z dnia 28 czerwca 2017 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Olsztyn w zakresie § 8 ust. 2, § 8 ust. 7 oraz § 13 ust. 1 pkt 4 w odniesieniu do wyrazów zawartych w nawiasie; 2) oddala skargę w pozostałej części; 3) odstępuje od obciążenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kosztami postępowania na rzecz strony skarżącej. W dniu 28 czerwca 2017 r. Rada Miasta Olsztyna podjęła uchwałę Nr XXXVII/641/17 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Olsztyn (dalej jako: "regulamin"), w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały. Podstawę prawną wydanej uchwały stanowił art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm., dalej jako: "u.cz.p.g.") W dniu 5 lipca 2017 r. uchwała ta została przekazana do ogłoszenia Wojewodzie Warmińsko-Mazurskiemu, który działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej jako: u.s.g.), stwierdził jej nieważność w części dotyczącej: § 2 pkt 3 w zakresie wyrazów "w sposób nie stwarzający zagrożenia dla osób trzecich i ich mienia", § 3 ust. 3 w zakresie wyrazów "po uzgodnieniu z właścicielem pojemników ustawionych w punkcie", § 4 ust. 1 w zakresie wyrazów "tj. z chodników położonych wzdłuż nieruchomości powinno odbywać się niezwłocznie, natomiast innych zanieczyszczeń - w miarę potrzeby", § 4 ust. 2, § 8 ust. 1 pkt 4 lit. c) zdanie drugie, § 8 ust. 2, § 8 ust. 7 w zakresie wyrazów "dostarczonego przez podmiot posiadający stosowne zezwolenia i przez niego odbierane na podstawie indywidualnych umów", § 8 ust. 8, § 8 ust. 9, § 10 ust. 3, § 10 ust. 4 w zakresie wyrazów "trwale oznaczonym, na wyrównanej, w miarę potrzeb utwardzonej nawierzchni, zabezpieczonej przed zbieraniem się na niej wody i błota", § 12 ust. 2, § 13 ust. 1 pkt 4, § 14, § 18 ust. 1 pkt 4 oraz § 18 ust. 2 pkt 3 załącznika do uchwały. W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że rada gminy uchwalając regulamin nie może zamieszczać w nim postanowień wykraczających poza zakres art. 4 ust. 2 u.cz.p.g., który ma charakter zamknięty. Uznał, że poza delegacją ustawową Rada Miasta wprowadziła postanowienia zawarte w pkt 3 § 2 regulaminu, w którym zobowiązała właściciela nieruchomości do zapewnienia, podmiotowi odbierającemu odpady komunalne, w tym również odpady zbierane selektywnie, dostęp do pojemników w sposób nie stwarzający zagrożenia dla osób trzecich i ich mienia. Zdaniem organu nadzoru w ramach regulacji art. 4 ust 2 powołanej ustawy, nie mieści się możliwość wprowadzania nakazów oraz regulacji dotyczącej stosunków sąsiedzkich, regulowanych art. 144 k.c. Podał, że § 4 ust. 1 regulaminu, w którym Rada postanowiła, iż usuwanie błota, śniegu i lodu z części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego, tj. z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, powinno odbywać się niezwłocznie, natomiast innych zanieczyszczeń w miarę potrzeby, nie mieści się w delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.cz.p.g. Zauważył, że zakres obowiązków właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż chodników, wynika bezpośrednio z ustawy z art. 5 ust. 1 pkt 4 i brak jest podstawy prawnej do regulowania tej kwestii w przedmiotowym regulaminie. Organ nadzoru przyjął, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b, w związku z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.cz.p.g. nie upoważnia rady gminy do określania częstotliwości wykonywania wymienionych obowiązków, ani też sposobu i miejsca gromadzenia błota, śniegu, lodu i zanieczyszczeń. Natomiast Rada Miasta postanowiła, że obowiązek powinien być realizowany niezwłocznie lub w miarę potrzeby, a w § 4 ust. 2 regulaminu przyjęła, iż uprzątnięte błoto, śnieg należy gromadzić w sposób umożliwiający odpływ wody do kanalizacji deszczowej. Zdaniem organu nadzoru poza delegację ustawową wykraczają również § 3 ust. 3 oraz § 8 ust. 7 regulaminu, gdyż dotyczą one kwestii, których uregulowanie winno nastąpić w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 6r ust. 3 u.cz.p.g. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Za wykraczającą poza zakres art. 4 ust. 2 u.cz.p.g. organ nadzoru uznał również treść § 8 ust. 1 pkt 4 lit. c i § 8 ust. 8 regulaminu, w których Rada Miasta podała adresy stron internetowych, zawierające wykaz punktów prowadzących zbiórkę przeterminowanych leków oraz regulamin PSZOK. Zważył, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach stanowi akt prawa miejscowego i nie może być traktowany jako informator o sposobie pozyskiwania danych związanych z wykonywaniem postanowień regulaminu. Wojewoda nie zgodził się również z legalnością § 8 ust. 2 regulaminu. Wyjaśnił, że Rada ustalając zasady w zakresie prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów, wskazała, że odpady zbierane w sposób selektywny powinny być opróżnione z zawartości oraz możliwie najbardziej zgniecione. Zdaniem organu nadzoru, powyższe postanowienia nie mieszczą się w zakresie objętym dyspozycją przepisu art. 4 ust. 2 u.cz.p.g., a tym samym omawiana kwestia wykracza poza kompetencje przyznane radzie gminy powołanym przepisem, bowiem rada nie posiada kompetencji do zobowiązywania właścicieli nieruchomości do oczyszczania z resztek czy też trwałego zgniatania odpadów. Wprawdzie z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.cz.p.g. wynika kompetencja rady gminy do określenia wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów, to jednak, w świetle definicji pojęcia selektywnego zbierania odpadów, zawartej w art. 3 pkt 24 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U z 2016r. poz. 1987, ze zm.), uznać należy zobowiązywanie do oczyszczania z resztek czy zgniatania odpadów za przekroczenie przyznanego radzie gminy uprawnienia. W ocenie Wojewody w materii regulaminowej nie mieszczą się również postanowienia § 8 ust. 9, w których Rada wskazała, iż właściciel nieruchomości zapewnia utrzymanie czystości i porządku na jej terenie przez dostosowanie wielkości zbiornika bezodpływowego do liczby osób przebywających na jej terenie oraz postanowienia § 10 ust. 3 regulaminu określające lokalizację zbiornika bezodpływowego nieczystości ciekłych lub oczyszczalni przydomowej. Organ nadzoru wskazał, że rada gminy w ramach upoważnienia wynikającego z art. 4 ust 2 pkt 3 u.cz.p.g. uprawniona jest jedynie do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Organ nadzoru nie zgodził się też z regulacją § 10 ust. 2 regulaminu, odnoszącego się do miejsca, w którym ustawiane będą pojemniki na odpady komunalne. Lokalny prawodawca postanowił, że ma to być miejsce "trwale oznaczone, na wyrównanej, w miarę potrzeb utwardzonej nawierzchni, zabezpieczonej przed zbieraniem się na niej wody i błota". Wojewoda stwierdził, że ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.cz.p.g. przyznaje radzie gminy kompetencję do określenia w regulaminie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Wskazanego uprawnienia nie można jednak odnosić do miejsc, w których ustawiane mają być ww. pojemniki. Dalej Wojewoda argumentował, że w § 12 ust. 2 regulaminu Rada Miasta, określając inne postanowienia wynikające z Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami, tj. realizując dyspozycję zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 5 u.cz.p.g., wskazała, iż właściciele nieruchomości zobowiązani są podejmować działania zmierzające do ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów poprzez m.in. używanie toreb wielokrotnego użytku; stosowanie baterii i akumulatorów o przedłużonej żywotności; uzupełnianie zużytych tonerów. Zdaniem organu nadzoru, powyższe postanowienia nie mieszczą się w zakresie objętym dyspozycją przepisu art. 4 ust. 2 u.cz.p.g. Wskazał, iż regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach jest aktem prawa miejscowego, niewykonywanie jego postanowień, zgodnie z art. 10 ust. 2a u.cz.p.g., jest zagrożone karą grzywny. Natomiast zgodnie z ustawą o odpadach wojewódzki plan gospodarki odpadami ma charakter aktu planistycznego i nie ma charakteru normatywnego. Nie jest zatem możliwe uznanie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami za akt prawa miejscowego, nakładający określone obowiązki czy nadający określone uprawnienia. Postanowienia planu wojewódzkiego nie mogą zatem nakładać na właścicieli nieruchomości wyżej wskazanych obowiązków. Tym bardziej brak jest podstaw do nadawania jego postanowieniom takiego charakteru, poprzez formułowanie jego postanowień w formie wymagań w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie. Ewentualne postanowienia w tym zakresie, mogą zostać ujęte w regulaminie czystości co najwyżej w formie zaleceń i pouczeń (jako działania o charakterze edukacyjnym), nie w formie nakazów. Wyjaśniając stwierdzenie nieważności § 13 ust. 1 pkt 4 regulaminu, zobowiązującego osoby utrzymujące zwierzęta domowe do zabezpieczenia przed wydostaniem się zwierząt domowych z pomieszczeń, w których są utrzymywane (ssaki, w tym gryzonie, gady, płazy, ptaki, stawonogi, w tym pajęczaki i owady), organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.), ww. zwierzęta nie są zwierzętami domowymi w rozumieniu tego przepisu. Tym samym brak jest podstaw prawnych do określenia w przedmiotowym regulaminie, obowiązków dotyczących ww. zwierząt, gdyż przekracza to upoważnienie rady gminy, zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.cz.p.g. Zdaniem Wojewody § 14 został podjęty bez podstawy prawnej, gdyż zakazano nim prowadzenia hodowli zwierząt domowych, która pogarsza warunki zdrowotne, sanitarne i porządkowe otoczenia lub powoduje zanieczyszczenie powietrza, gleby, wody i inne uciążliwości. Takie ustalenie nie mieści się w uprawnieniu z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.cz.p.g. Dostrzeżono, że kwestie związane z utrzymywaniem zwierząt domowych reguluje przywołana wyżej ustawa o ochronie zwierząt. Z ustawy tej wynika, że jedynym obostrzeniem dotyczącym hodowli i utrzymywania zwierząt domowych jest przewidziany przez ustawodawcę nakaz uzyskania zezwolenia na hodowlę psów uznanych za agresywne. Dodatkowo, w systemie prawa brak definicji legalnej "hodowli zwierząt domowych", co powoduje, iż przyjęta przez Radę regulacja jest nieczytelna i pozostawia pole do uznaniowej interpretacji co jest, a co nie jest ową hodowlą. Taki stan prawa jest niedopuszczalny w przepisach wprowadzających obowiązki zagrożone sankcją karną. Ustosunkowując się do brzmienia § 18 ust. 1 pkt 4 regulaminu, w którym Rada Miasta, określając obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji, postanowiła że w uzasadnionych przypadkach, w miarę potrzeby, obowiązkową deratyzację przeprowadza się również na innych terenach i terenach ogólnodostępnych, Wojewoda wskazał, że z mocy art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1866 ze zm.), na właścicielu (posiadaczu, zarządcy) nieruchomości ciąży ustawowy obowiązek przeprowadzenia deratyzacji w przypadku wystąpienia gryzoni na jego nieruchomości. Skonstatował również w świetle brzmienia § 18 ust. 2 pkt 3 regulaminu, że art. 4 ust. 2 pkt 8 u.cz.p.g. wymaga wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, terminów jej przeprowadzania, czyli wskazania konkretnych obszarów i terminów przeprowadzenia deratyzacji. Tymczasem użyte przez Radę Miasta sformułowanie "w uzasadnionych przypadkach, w miarę potrzeby, również w innych terminach" takiego warunku nie spełnia. W ustawowym terminie Gmina Olsztyn wywiodła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się jego uchylenia w części: § 2 pkt 3 w zakresie wyrazów "w sposób nie stwarzający zagrożenia dla osób trzecich i ich mienia", § 3 ust. 3 w zakresie wyrazów "po uzgodnieniu z właścicielem pojemników ustawionych w punkcie", § 4 ust. 1 w zakresie wyrazów "tj. z chodników położonych wzdłuż nieruchomości powinno odbywać się niezwłocznie, natomiast innych zanieczyszczeń - w miarę potrzeby", § 4 ust. 2, § 8 ust. 1 pkt 4 lit. c) zdanie drugie, § 8 ust. 2, § 8 ust. 7 w zakresie wyrazów "dostarczonego przez podmiot posiadający stosowne zezwolenia i przez niego odbierane na podstawie indywidualnych umów", § 8 ust. 8, § 8 ust. 9, § 10 ust. 3, § 10 ust. 4 w zakresie wyrazów "trwale oznaczonym, na wyrównanej, w miarę potrzeb utwardzonej nawierzchni, zabezpieczonej przed zbieraniem się na niej wody i błota", § 12 ust. 2, § 13 ust. 1 pkt 4, § 14. Pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi nadzoru naruszenie: 1. art. 4 ust. 2 pkt. 2 i pkt 3 u.cz.p.g. poprzez uznanie, że postanowienia zawarte w § 2 pkt 3 regulaminu w zakresie słów "w sposób nie stwarzający zagrożenia dla osób trzecich i ich mienia" wykraczają poza wskazane upoważnienie ustawowe; 2. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.cz.p.g. polegającego na nieuzasadnionym przekonaniu, że powyższy przepis nie upoważnia rady gminy do określenia w regulaminie zarówno sposobu i warunków utrzymania w czystości chodników położonych wzdłuż nieruchomości oraz częstotliwości usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń; 3. art. 4 ust. 2 u.cz.p.g. polegającego na nieuzasadnionym uznaniu, że treść tego przepisu nie daje możliwości do wprowadzenia w regulaminie postanowień określonych w § 3 ust. 3 i § 8 ust. 7 załącznika do uchwały; 4. art. 4 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 9 u.cz.p.g. poprzez uznanie, że wprowadzone w § 8 ust. 1 pkt 4 lit. c oraz ust. 8 odwołanie do wskazanej strony internetowej jest niedopuszczalne; 5. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.cz.p.g. w zw. z art. 3 pkt 24 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach, poprzez uznanie, że wprowadzony w § 8 ust. 2 regulaminu wymóg opróżniania oraz zgniatania odpadów nie mieści się w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz uznanie, że wprowadzenie wymogu opróżniania odpadów stoi w sprzeczności z treścią definicji selektywnego zbierania określonej w art. 3 pkt 24 ustawy o odpadach; 6. art. 4 ust. 2 u.cz.p.g. poprzez uznanie, że postanowienia zawarte w § 8 ust. 9, § 10 ust. 3 i 4 regulaminu wykraczają poza dopuszczalne ramy ustawowego upoważnienia do podjęcia uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie; 7. art. 4 ust. 2 pkt 5 u.cz.p.g. poprzez uznanie, że wprowadzone w § 12 ust. 2 regulaminu postanowienia inkorporowane z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami są niedopuszczalne; 8. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.cz.p.g. polegające na błędnym uznaniu, że § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika do uchwały nakładając obowiązek zabezpieczenia pomieszczeń przed wydostaniem się z nich zwierząt domowych wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6; 9. art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt polegające na błędnym uznaniu, iż przepisy formułujące definicję "zwierząt domowych" nie obejmują swym zakresem kategorii zwierząt wymienionych w § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika do uchwały. Skarżąca argumentowała, że art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt nie wymienia konkretnych gatunków zwierząt, które mogą być uznane za zwierzęta domowe. Wskazuje jedynie na pewne atrybuty przesądzające o zakwalifikowaniu poszczególnych zwierząt jako domowych. Do tych atrybutów należy: fakt przebywania z człowiekiem i traktowanie zwierzęcia jako towarzysza. Dlatego, zdaniem skarżącej, zasadne jest uznanie wskazanych w § 13 ust. 1 pkt 4 typów zwierząt jako zwierząt domowych; 10. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.cz.p.g. polegające na nieuzasadnionym przekonaniu, że ograniczenia w zakresie hodowli zwierząt domowych wprowadzone w § 14 załącznika do uchwały nie mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 200 2r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego, oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia objęte zostało rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, który korzystając z uprawnień jakie daje mu art. 91 ust. 1 u.s.g., dokonał we własnym zakresie oceny legalności przedmiotowego regulaminu, uznając go za wadliwy w części i wyeliminował z obrotu prawnego wyszczególnione przepisy. W związku z tym kontroli Sądu podlega tylko legalność rozstrzygnięcia nadzorczego, a więc dokonana przez Wojewodę ocena zakwestionowanych przepisów w zakresie ich zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Przy czym ocena ta wymaga analizy prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych. Sąd miał więc na uwadze zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). W myśl tej zasady w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym, sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nieznajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Poza tym, każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodnie ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, publ. w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych www.nsa.gov.pl). W omawianym przypadku zakres spraw przekazanych do uregulowania w gminnym regulaminie utrzymania czystości i porządku oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu prawa miejscowego wyznacza art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z przepisami tego unormowania w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały: Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony) 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu, ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawowe wyliczenie zagadnień, które regulamin winien zawierać jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że nie można w nim zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy. Z drugiej strony unormowanie to zawiera katalog obligatoryjnych elementów objętych uregulowaniem w regulaminie gminnym. Tym samym w regulaminie powinny znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 12 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Op 229/12). W świetle poczynionych uwag za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami (w szczególności z normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności – art. 7 Konstytucji RP) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw mających być objętych regulaminem, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego winna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie merytorycznej, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Poddając we wskazanym zakresie analizie regulacje, których nieważność stwierdził Wojewoda, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności § 8 ust. 2, § 8 ust. 7 oraz § 13 ust. 1 pkt 4 z wyłączeniem wyrazów zawartych w nawiasie. Nie zasługuje na uwzględnienie sprzeciw Wojewody wobec treści § 8 ust. 2 regulaminu. Unormowanie to ustanawia w zakresie prowadzenia selektywnego zbierania odpadów zasadę polegającą na zmniejszaniu objętości odpadów poprzez ich opróżnianie i zgniatanie. Nie można uznać, że zapis taki wykracza poza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.cz.p.g, zobowiązujące radę gminy do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w tym dotyczące wymagań w zakresie selektywnego zbierania. Z unormowania tego wynika, że rada jest uprawniona do określenia zasad prowadzenia selektywnego zbierania odpadów i powołany zapis regulaminu zasad tych nie narusza. Nie można bowiem uznać, że wykracza poza upoważnienie ustawowe obowiązek opróżniana odpadów z zwartości, skoro z samej definicji selektywnego zbierania odpadów, zawartej w art. 3 pkt 24 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm.) wynika, że jest to zbieranie, w ramach którego dany strumień odpadów, w celu ułatwienia specyficznego przetwarzania, obejmuje jedynie odpady charakteryzujące się takimi samymi właściwościami i takimi samymi cechami. Zatem z samej definicji wynika, że selektywne zbieranie polega na wyodrębnieniu odpadów o takich samych właściwościach, a nie mieszanie takich odpadów z ich zawartością. Także ustalenia dotyczące zgniatania odpadów nie wykraczają, zdaniem Sądu, poza upoważnienie określone w powyższych przepisach. Priorytetowe założenia nowoczesnej gospodarki odpadami komunalnymi skupiają się przede wszystkim na minimalizacji wytwarzania odpadów, w czym mieści się także ograniczenie objętości odpadów już wytworzonych. W tym kontekście zapisy zobowiązujące do zmniejszania objętości odpadów poprzez ich zgniatanie, co jest możliwe po opróżnieniu ich zawartości, mieści się w ramach kompetencji przyznanej gminie do określenia zasad prowadzenia selektywnego zbierania odpadów (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 lipca 2016r., sygn. akt II SA/Ol 597/16 oraz z dnia 17 sierpnia 2017r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego w tej części rozstrzygnięcie nadzorcze podlegało uchyleniu. Nie można także zgodzić się z zasadnością stwierdzenia nieważności § 8 ust. 7 regulaminu w zakresie wyrazów "dostarczonego przez podmiot posiadający stosowne zezwolenia i przez niego odbierane na podstawie indywidualnych umów". Treści tego zapisu nie sprzeciwia się art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.cz.p.g., zgodnie z którym regulamin określa wymagania w zakresie prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Nie narusza przepis ten również art. 6r ust. 3 u.cz.p.g. Zgodnie z tym unormowaniem rada gminy ma obowiązek określenia, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczególny sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Delegacja ustawowa zawarta w art. 6r ust. 3 ustawy daje przede wszystkim uprawnienie gminie do przeprowadzania kalkulacji i ustalenia limitu odpadów odbieranych w zamian za opłatę (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 691/14 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 maja 2016r., sygn. akt IV SA/Po 841/15, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczność, iż w ramach wymienionej podstawy prawnej rada gminy określa sposób świadczenia usług podmiotów uprawnionych do odbierania odpadów, nie oznacza, że w treści regulaminu nie można w ogóle nawiązać do sposobu świadczenia usług przez podmiot posiadający stosowne zezwolenia. Zakwestionowany zapis w kontekście brzmienia całego § 8 ust. 7 służył jedynie wskazaniu, że odpady ulegające biodegradacji z nieruchomości niezamieszkałych oraz nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe wytwórca odpadów składa nie do jakiegokolwiek kontenera, ale właśnie dostarczonego przez uprawniony podmiot. Wyeliminowanie z obrotu prawnego wskazanej części tego przepisu skutkowało dowolnością w składowaniu odpadów ulegających biodegradacji na terenie oznaczonych nieruchomości. Dlatego uzasadnionym było uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w tej części. Dokonując oceny brzmienia § 13 ust. 1 pkt 4 regulaminu Sąd doszedł do przekonania, że stwierdzeniu nieważności podlegać powinien jedynie cały nawias, a więc wszystkie wyrazy w nim zawarte, określające gatunki zwierząt, które lokalny prawodawca dopuścił do uznania jako domowe. Wojewoda słusznie dostrzegł, że wskazanie przez Radę Miasta ogólnie jako zwierzęta domowe "ssaki, w tym gryzonie, gady, płazy, ptaki, stawonogi, w tym pajęczaki i owady" wykracza poza definicję zwierząt domowych z art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt, gdyż pomija wynikający z tego unormowania warunek, że za zwierzę domowe można uznać zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu, a więc nie każdego ssaka, gada czy płaza. Wskazana nieprawidłowość nie wymagała stwierdzenia nieważności całego § 13 ust. 1 pkt 4, ale wystarczającym było wyeliminowanie wyrazów zamieszczonych w nawiasie. Co do zasady bowiem nie budzi zastrzeżeń określenie w regulaminie obowiązku zabezpieczania pomieszczeń, w których są utrzymywane zwierzęta domowe, przed wydostaniem się tych zwierząt. Dlatego należało zgodzić się z rozstrzygnięciem nadzorczym w odniesieniu do wyrazów zawartych w nawiasie, a w pozostałej części uchylić rozstrzygnięcie nadzorcze co do § 13 ust. 1 pkt 4. W pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu jako niezasadna, z niżej podanych powodów. W kontekście słusznie zakwestionowanego przez Wojewodę brzmienia § 2 pkt 3 załącznika do regulaminu, w którym Rada Miasta zobowiązała właścicieli nieruchomości do zapewnienia dostępu do pojemników w sposób nie stwarzający zagrożenia dla osób trzecich i ich mienia, wskazać należy, że obowiązek nienarażania życia, zdrowia, czy mienia wynika kompleksowo z przepisów Kodeksu cywilnego, Kodeksu karnego, czy Kodeksu wykroczeń i nie ma potrzeby przypominania o tym w regulaminie. Powielenie tego typu zapisów naraża tylko właścicieli na dodatkowa odpowiedzialność karną z art. 10 ust. 2a u.cz.p.g., który przewiduje karę grzywny za niewykonywanie obowiązków określonych w regulaminie. W ocenie Sądu § 3 ust. 3 załącznika do regulaminu podlegał stwierdzeniu nieważności w zakresie słów "po uzgodnieniu z właścicielem pojemników ustawionych w punkcie", z powodu sprzeczności z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.cz.p.g., w świetle którego punkty selektywnego zbierania odpadów mają obowiązek odbierać lub przyjmować wyselekcjonowane odpady bezwarunkowo. Odrębną natomiast jest kwestią ustalenie odpłatności za usługę i sposób świadczenia usług, o czym powinna stanowić Rada Miasta na podstawie art. 6r ust. 3 u.cz.p.g. Nie można było zatem uwarunkować realizacji obowiązku selektywnego gromadzenia odpadów od zgody właściciela pojemników w punkcie. Nie budzi wątpliwości Sądu również zasadność stwierdzenia nieważności § 4 ust. 1 regulaminu w zakresie wyrazów "tj. z chodników położonych wzdłuż nieruchomości powinno odbywać się niezwłocznie, natomiast innych zanieczyszczeń - w miarę potrzeby" oraz § 4 ust. 2 regulaminu. W istocie zakwestionowany zapis § 4 ust. 1 odpowiada treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.cz.p.g, który stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Natomiast w świetle tego unormowania i brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.cz.p.g. zgodzić się należy z organem nadzoru, że wskazany w § 4 ust.1 regulaminu obowiązek nie mieści się w delegacji wynikającej z art. 4 ust.2 pkt 1 lit. b) u.cz.p.g., gdyż może on dotyczyć wyłącznie utrzymania czystości i porządku w odniesieniu do części nieruchomości służących do użytku publicznego. Natomiast obowiązki właścicieli nieruchomości wynikają wprost z ustawy, tj. ze wskazanego wyżej art. 5 ust.1 pkt 4 u.cz.p.g. Zgodzić należy się też z Wojewodą, że omawiana delegacja ustawowa nie upoważnia do określania częstotliwości i sposobu uprzątania tych zanieczyszczeń. Wbrew przekonaniu skarżącej akt prawa miejscowego, jakim jest regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, nie może zawierać treści mających jedynie walor informacyjny. Przepisy zamieszczane w akcie prawa miejscowego, który jest aktem wykonawczym w stosunku do konkretnej delegacji ustawowej, muszą mieć charakter wiążący, a więc zawierać nakazy i zakazy, kształtujące zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, z uwzględnieniem specyfiki danej gminy. Dlatego nie ma racji bytu treść § 8 ust. 1 pkt 4 lit. c zdanie drugie i § 8 ust. 8 regulaminu, w których odpowiednio wskazano, ze wykaz punktów prowadzących zbiórkę przeterminowanych leków dostępny jest na stronie www.bip.olsztyn.eu, czysty.olsztyn.eu oraz wskazano, że zasady korzystania z PSZOK określa Regulamin PSZOK, zamieszczony na stronie internetowej czysty.olsztyn.eu. O zbędności zamieszczania tego typu informacji w regulaminie, przekonuje także treść art. 3 ust. 2 pkt 9 u.cz.p.g., który nakłada na gminę obowiązek udostępniania na stronie internetowej urzędu gminy oraz w sposób zwyczajowo przyjęty informacje o punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych, zawierające m.in. ich adresy i godziny przyjmowania odpadów. Bezpodstawnie też lokalny prawodawca rozstrzygał w § 8 ust. 9 i § 10 ust. 3 regulaminu o wielkości i lokalizacji zbiornika bezodpływowego, czy przydomowej oczyszczalni ścieków. Tematyka taka wykracza poza treść delegacji art. 4 ust. 2 pkt 2 u.cz.p.g., który pozwala tylko na określenie warunków rozmieszczenia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, a nie zbiorników na nieczystości ciekłe. Lokalizację takich zbiorników reguluje już rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Prawidłowo organ nadzoru rozstrzygnął co do § 10 ust. 4 regulaminu w zakresie, w jakim nakazuje właścicielowi nieruchomości ustawienie pojemników na odpady w miejscu trwale oznaczonym, na wyrównanej, w miarę potrzeb utwardzonej nawierzchni, zabezpieczonej przed zbieraniem się na niej wody i błota. Stwierdzić należy, że art. 4 ust. 2 pkt 2 u.cz.p.g., upoważniający radę gminy do określenia warunków rozmieszczenia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, nie zezwala na ustalanie charakterystyki miejsca ustawienia pojemników, ale istotne jest w świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 u.cz.p.g., aby właściciel wyposażył nieruchomość w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych i aby podmiot odbierający odpady miał możliwy dostęp do tych pojemników w czasie ustalonego odbioru odpadów. Przy czym nie ma podstaw do nakazywania właścicielowi, aby równał i utwardzał teren ustawienia pojemników w celu odebrania odpadów komunalnych i zmuszania go do oznakowania miejsca umieszczenia pojemników. Lokalny prawodawca powinien mieć na uwadze, że treść nakazów obciążających właściciela nieruchomości powinna być logiczna, obiektywnie wykonalna, w zakresie niezbędnym do zapewnienia utrzymania porządku w gminie, a przez to jak najmniej ingerująca w wykonywanie prawa własności, które podlega szczególnej ochronie prawnej. Uwzględnić należy więc, że podmiot odbierający odpady komunalne nie musi wcale dojeżdżać do miejsca stałego usytuowania pojemników, gdy możliwie jest przemieszczenie samego pojemnika, np. wystawienie go przez właściciela na czas odbioru odpadów. Sąd podziela w całości argumenty Wojewody w odniesieniu do niedopuszczalności brzmienia § 12 ust. 2 regulaminu, który nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek używania toreb wielokrotnego użytku, stosowania baterii i akumulatorów o przedłużonej żywotności oraz uzupełniania zużytych tonerów, w oparciu o postanowienia wynikające z Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami. Logiczny jest wniosek, że skoro WPGO nie zawiera norm powszechnie obowiązujących, nie jest bowiem aktem prawa miejscowego, nie może być zatem sam w sobie źródłem ograniczeń dla właścicieli nieruchomości. Tym samym zasady dotyczące innych wymagań wynikających z WPGO, jak to stanowi art. 4 ust. 2 pkt 5 u.cz.p.g. należy formułować w formie zaleceń, postulatów, czy pouczeń, a nie nakazów. W wyroku z dnia 9 września 2014r., sygn. akt II OSK 654/14 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie jest aktem, którego ranga pozwala na formułowanie nowych obowiązków wobec właścicieli nieruchomości. W akcie tym w zakresie wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami dopuszczalne jest kierowanie do adresatów norm jedynie zaleceń, pouczeń i zapisów o charakterze edukacyjnym, mających kreować pewne zachowania w sferze postępowania z odpadami. Na akceptację zasługują także motywy podane przez Wojewodę co do konieczności stwierdzenia nieważności § 14 regulaminu, zakazującego hodowli zwierząt domowych, która pogarsza warunki zdrowotne, sanitarne i porządkowe otoczenia lub powoduje zanieczyszczenie powietrza, gleby, wody i inne uciążliwości. Tak sformułowany przepis jest wysoce ocenny i w zasadzie uniemożliwia jakąkolwiek hodowlę zwierząt domowych na terenie gminy. Natomiast ustawa o ochronie zwierząt dopuszcza hodowlę rasowych psów i kotów (art. 10a ust. 6 ustawy o ochronie zwierząt). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 148 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w omówionym zakresie § 8 ust. 2, § 8 ust. 7 oraz § 13 ust. 1 pkt 4. W pozostałej części skarga podlegała oddaleniu z mocy art. 151 p.p.s.a. Na zasadzie art. 206 p.p.s.a Sąd odstąpił od obciążenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kosztami postępowania na rzecz strony skarżącej z uwagi na uwzględnienie skargi jedynie w nieznacznej części.