I OSK 917/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: NSA Jolanta Rudnicka del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 971/17 w sprawie ze skargi B. P. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przeznaczenia do sprzedaży lokali mieszkalnych w domach stanowiących własność komunalną 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od B. P. na rzecz Rady Miejskiej w [...] kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 971/17 oddalił skargę B. P. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przeznaczenia do sprzedaży lokali mieszkalnych w domach stanowiących własność komunalną. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Pismem z dnia [...] października 2016 r. B. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta i Gminy w G. z dnia [...] stycznia 1993 r. w sprawie przeznaczenia do sprzedaży lokali mieszkalnych w domach stanowiących własność komunalną, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, poprzez wykreślenie z wykazu budynków, których najemcy mogą zakupić lokale mieszkalne zapisu "[...]". W uzasadnieniu skargi B. P. przytoczyła treść zaskarżonej uchwały oraz wskazała, że przed wniesieniem skargi pismem z dnia [...] lipca 2016 r. wezwała Radę Miejską w G. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zaskarżonej uchwały oraz uchwał: nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] zmienionej następnie uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., jednakże Rada wezwania nie uwzględniła, czemu dała wyraz w uchwale nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 8 K.p.a., art. 2 Konstytucji RP oraz naruszenie jej interesu prawnego i pozostałych najemców lokali mieszkalnych położonych w nieruchomości przy ul. [...] w G., wskazując, że na podstawie uchwały Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. lokale mieszkalne znajdujące się w budynku przy ul. [...] w G., stanowiącym własność komunalną, zostały przeznaczone do sprzedaży na rzecz ich najemców. Jako najemca lokalu mieszkalnego nr [...] wskazanej nieruchomości, w dniu [...] maja 2015 r., złożyła wniosek o wykup tego lokalu i pismem z dnia [...]lipca 2015 r. została poinformowana, że zajmowany przez nią lokal będzie pierwszym sprzedanym lokalem w budynku przy ul. [...] oraz o wszczęciu procedur poprzedzających sprzedaż. Kolejnym pismem z dnia [...] października 2015 r., Burmistrz poinformował skarżącą o wstrzymaniu sprzedaży lokalu, a swoje stanowisko podtrzymał w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. Uzasadniając wstrzymanie sprzedaży, organ wskazał na wprowadzenie dodatkowego warunku sprzedaży lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...], polegającego na sprzedaży wszystkich lokali w jednej dacie z uwagi na wysokie koszty dalszego remontu budynku. Nie zgadzając się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Burmistrza G. skarżąca w dniu [...] grudnia 2015 r., na podstawie art. 227 K.p.a., wniosła skargę na działanie tego organu, wskazując na dotychczas podejmowane przez Radę Miejską w G. uchwały w sprawie sprzedaży budynku przy ul. [...] oraz udzielenia bonifikaty przy sprzedaży, nie wprowadzające dodatkowych warunków zbycia lokali. Jej zdaniem, Burmistrz winien kontynuować procedury związane ze sprzedażą i niezwłocznie tę sprzedaż sfinalizować. Rada Miejska w G. uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., po rozpatrzeniu skargi B. P., uznała skargę za bezzasadną. Skarżąca pismem z dnia [...]lutego 2016 r. wezwała Radę Miejską w G. do usunięcia naruszenia prawa powyższą uchwałą, jednakże organ ten wezwania nie uwzględnił (uchwała nr [...] z dnia [...] marca 2016 r.). Nawiązując do treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] lipca 2016 r., skarżąca podniosła nadto, że Gmina G., pomimo wstrzymania procedury sprzedaży lokali w budynku przy ul. [...], kontynuowała procedury zmierzające do sprzedania mieszkania skarżącej oraz pozostałych lokali na rzecz najemców oraz prowadziła rozmowy z najemcami. Z ustaleń dokonanych podczas spotkań w dniach [...] marca i [...] kwietnia 2016 r. wynikało, że najemcy trzech lokali wyrazili zamiar wykupu lokalu, natomiast jednemu najemcy, niezainteresowanemu wykupem, Gmina zaproponowała zamianę lokalu i wystawienie tego lokalu do sprzedaży. Lokale przeznaczone do sprzedaży zostały wycenione przez rzeczoznawcę majątkowego, a operat szacunkowy, na wniosek najemców, został im przedłożony. Skarżąca złożyła zastrzeżenia do wyceny w kwestii poniesionych kosztów modernizacji lokalu, dokonanej za zgodą właściciela, poprzez wykonanie na własny koszt łazienki wraz WC. W dniu [...] czerwca 2016 r. skarżąca otrzymała do wiadomości pismo skierowane z Urzędu Miasta i Gminy G. do rzeczoznawcy zajmującego się wyceną nieruchomości, dotyczące zlecenia sporządzenia wyceny szacunkowej lokali wraz z rozliczeniem poniesionych nakładów, których najemcy są zainteresowani wykupem. W ocenie B. P., działania Gminy wskazują na rozpoczęcie i kontynuację zapisów uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. w zakresie sprzedaży lokali przy ul. [...]. Skarżąca w dniu [...] lipca 2016 r. otrzymała operat szacunkowy z wyceną lokalu na kwotę 115.300 zł, uwzględniający poniesione nakłady i operatu tego nie kwestionuje. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera informacji o trwającej procedurze wykupu lokali w budynku przy ul. [...], jak również tego, że na zlecenie Gminy w tym budynku przeprowadzono inwentaryzację budowlaną w celu ustalenia prawidłowych udziałów w nieruchomości wspólnej. Zmiana uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 1993 r., poprzez wykreślenie z wykazu budynków, w których najemcy mogą nabyć lokale mieszkalne, zapisu "[...]", w sytuacji, kiedy trwają procedury związane ze sprzedażą mieszkań w tym budynku na rzecz zainteresowanych najemców, bez wątpienia narusza ich interes prawny. Skarżąca podniosła dalej, że jest osobą starszą i niepełnosprawną. Zajmowany przez nią lokal wymaga generalnego remontu oraz przystosowania go do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Wykup mieszkania pozwoliłby na niezwłoczne przystąpienie do remontu i poprawienie warunków życia. Uwarunkowanie sprzedaży lokali w nieruchomości przy ul. [...] w G. jednoczesnym wykupem przez najemców wszystkich lokali w budynku jest – jej zdaniem ─ sprzeczne z prawem. Zgodnie bowiem z treścią art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami pierwszeństwo w nabyciu lokali przysługuje najemcy, który legitymuje się umową najmu na czas nieoznaczony. Postawienie potencjalnym nabywcom uprawnionym do nabycia lokalu dalszych ograniczeń nieprzewidzianych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niedopuszczalne. Przepisy tej ustawy nie wiążą przywileju pierwszeństwa ze spełnieniem przez najemcę żadnych innych kryteriów, poza kryterium najmu zajmowanego lokalu na czas nieoznaczony. Gdy lokal przeznaczony zostanie do sprzedaży, nie można przyjąć, aby uchwała Rady, bądź inne rozstrzygnięcia decyzyjne Burmistrza, mogły w tym zakresie wprowadzać jakiekolwiek dodatkowe kryteria poza tymi, które wynikają z powołanego wyżej przepisu. W tym zakresie skarżąca powołała się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 281/14 oraz z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 298/14. W ocenie skarżącej, ustanowiony przez Gminę warunek jednoczesnego wykupu lokali przez wszystkich najemców wyklucza możliwość skorzystania z uprawnienia najemców, którzy spełniają wymogi określone w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem nie wszyscy najemcy muszą wyrażać chęć nabycia zajmowanych przez siebie lokali mieszkalnych, co uniemożliwia pozostałym wykup. Do skargi załączyła kserokopie dokumentów na poparcie zaprezentowanych w skardze twierdzeń. Rada Miejska w G. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie w całości. Postanowieniem z 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1188/16, wydanym na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.- dalej jako "P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił powyższą skargę B. P. wskazując, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a, gmina, jako właściciel mienia komunalnego, ma prawo–wynikającem.in. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 – dalej jako "u.s.g."), do określenia zasad zbywania nieruchomości. Do chwili sporządzenia wykazu, o którym stanowi art. 35 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm. – dalej jako "u.g.n."), nieruchomości te pozostają poza obrotem prawnym i są niedostępne dla osób ubiegających się o ich nabycie, gdyż przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do właściciela. Z kolei art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. realizuje na poziomie prawa miejscowego gwarancję bezprzetargowego nabycia lokalu mieszkalnego przy umowie najmu zawartej na czas nieoznaczony. Ustawowe pierwszeństwo nabycia nieruchomości nie jest jednak źródłem roszczenia "przymuszającego" właściciela do sprzedaży nieruchomości, daje najemcy jedynie potencjalne uprawnienie do bezprzetargowego trybu nabycia. Powyższe, w ocenie Sądu, świadczy o tym, że skarżąca legitymuje się wyłącznie interesem faktycznym. Osoba nie mająca interesu prawnego nie może natomiast poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., co przesądziło o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Postanowieniem z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1406/17 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej B. P., uchylił ww. postanowienie z dnia [...] marca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarżąca - będąc najemcą lokalu mieszkalnego z zasobów gminnych, jak również z uwagi na złożenie procedowanego przez Gminę wniosku o wykup zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego w budynku, który został wykreślony z listy adresów przeznaczonych do bezprzetargowej sprzedaży lokali mieszkalnych - posiada interes prawny pozostający w związku z art.34 ust.1 pkt 3 i ust. 5 u.g.n., określającym uprawnienie najemcy lokalu mieszkalnego, którego najem został nawiązany na czas nieoznaczony, do uzyskania pierwszeństwa w nabyciu zajmowanego lokalu w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym. W ocenie NSA, interesem prawnym skarżącej jest to, aby złożona przez nią w odpowiednim czasie odpowiedź na przedstawioną przez Gminę ofertę została wzięta pod uwagę przez procedujące organy na zasadach w tym czasie obowiązujących. Odmienne zapatrywanie nie pozwalałoby najemcom lokali w sposób aktualny i rzeczywisty zainteresowanym nabyciem zajmowanych mieszkań w budynku, dotychczas przeznaczonym przez gminę do sprzedaży w drodze bezprzetargowej, na eliminowanie naruszeń prawa dostrzeżonych przy dokonywaniu kwalifikacji budynków do sprzedaży w tym trybie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej legitymującego ją do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Jakkolwiek bowiem jej sytuacja faktyczna i prawna nie pozwalała domagać się sprzedaży mieszkania na warunkach wstępnie przez nią zaakceptowanych, to całkowite wykluczenie tej nieruchomości z możliwości wykupu lokalu przez najemcę w drodze bezprzetargowej, tworzyła sytuację procesową, w której skarżąca miała swój interes prawny do uruchomienia kontroli zgodności z prawem podjętej uchwały. W toku ponownego rozpoznania skargi B. P., na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. jej pełnomocnik podtrzymał wnioski i twierdzenia zawarte w skardze, wskazując, że jeżeli została wszczęta procedura sprzedaży mieszkania organ zobowiązany jest ją sfinalizować, co wynika z zasady zaufania do organu władzy publicznej, a zaskarżona uchwała pozbawia skarżącą możliwości nabycia mieszkania. Pełnomocnik podał też, że inna uchwała - nr [...] z 2016 r. wprowadza warunek, że wszystkie mieszkania muszą być wykupione, co w obecnej chwili jest niemożliwe do spełnienia. Sprawa zamiany mieszkania dla osoby niezainteresowanej wykupem do chwili obecnej nie została sfinalizowana i nie wiadomo, czy kiedykolwiek to nastąpi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę zauważył, że sprawa jest rozpoznawana ponownie, po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wcześniej wydanego w tej sprawie postanowienia przez WSA w Szczecinie, który odrzucił skargę uznając brak interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w G. Z uwagi na treść art. 190 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a." Sąd pierwszej instancji jest związany orzeczeniem NSA. Zgodnie bowiem z art. 190 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 P.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnych aspektach sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciąży na organie i sądzie. Może on być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 września 2005 r., sygn. III SA/Wa 1434/05). W uzasadnieniu postanowienia z dnia 6 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1277/17 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszewie jednoznacznie wskazał, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej legitymującego ją do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 - dalej jako "u.s.g.". Stwierdzenie to, jak wyżej wyjaśniono, wiąże Sąd ponownie rozpatrujący sprawę i obliguje do skontrolowania prawidłowości podjęcia zaskarżonej uchwały. Sąd wskazał, że zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego, oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy wymaganej procedury. Analizując zatem prawidłowość realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, związanych ze stanowieniem prawa miejscowego, odnoszącego się do zasad sprzedaży lokali mieszkalnych, będących własnością Gminy G., Sąd winien mieć na uwadze zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). W myśl tej zasady w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym, sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są tej legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nieznajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Poza tym, każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Sąd podniósł, że materialnoprawną podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 34 ust. 1 pkt 3 i art. 37 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm. - dalej jako "u.g.n." oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. stanowi normę kompetencyjną, zgodnie z którą do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. O ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt (burmistrz) może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Z kolei przepisy art. 34 ust. 1 pkt 3 i art. 37 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.g.n. stanowią, że w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków: jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony (art. 34 ust. 1 pkt 3) oraz zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34 (art. 37 ust.1 i ust. 2 pkt 1). Przechodząc do analizy zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] czerwca 2016 r.nr [...] wskazać należy, iż jej treść normatywna polega na dokonaniu zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta i Gminy w G. z dnia [...] stycznia 1993 r., w sprawie przeznaczenia do sprzedaży lokali mieszkalnych w domach stanowiących własność komunalną, w ten sposób, że: "w wykazie nr [...], budynków położonych w m. G., w których najemcy mogą nabyć lokale mieszkalne, stanowiącym załącznik do uchwały, uchyla się zapis: [...]". Z uzasadnienia uchwały wynika, że w wykazie tym zamieszczony był między innymi budynek nr [...]przy ul. [...] w G., w którym znajduje się pięć lokali mieszkalnych. Budynek wybudowany został przed 1945 rokiem, jest w złym stanie technicznym i wymaga przeprowadzenia szeregu prac remontowych. Skarżąca ─ jako najemca lokalu mieszkalnego nr [...] ─ wystąpiła z wnioskiem o jego sprzedaż. W ocenie Gminy, z uwagi na wysokie koszty remontu, zmiana struktury własności budynku może utrudnić bądź uniemożliwić przeprowadzenie w nim koniecznych prac remontowych. Z tego względu zdecydowano się zastosować inne zasady sprzedaży lokali mieszkalnych w tym budynku, które określono w uchwale z tego samego dnia – [...] czerwca 2016 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] w G. oraz udzielenia bonifikaty przy sprzedaży lokali. W § 2 tej uchwały Rada wyraziła zgodę na udzielenie 90 % bonifikatę od ceny sprzedaży lokali (podobnie jak dotychczas), zaś w § 3 sprzedaż lokalu w tym budynku uwarunkowano jednoczesnym wykupem przez najemców wszystkich lokali w budynku, z wyłączeniem lokalu socjalnego. Powyższe uchwała również była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie wiadomym jest, iż kwestionowany przez skarżącą warunek jednoczesnego zbycia wszystkich lokali w budynku przy ul. [...], zawarty w § 3 uchwały nr [...], został przez tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. II SA/Sz 972/17 uznany za wydany z naruszeniem prawa, co oznacza, iż nie może on być powołany przez Gminę jako podstawa odmowy sprzedaży lokalu na rzecz skarżącej, z powołaniem się na niespełnienie warunku sprzedaży wszystkich lokali, co otwiera skarżącej drogę do sfinalizowania rozpoczętej procedury zakupu lokalu. Wracając natomiast do oceny uchwały objętej niniejszą sprawą, stanowiącej o wyłączeniu budynku przy ul. [...] z ogólnych zasad sprzedaży mieszkań uregulowanych w uchwale Rady Gminy G. nr [...] z dnia [...]stycznia 1993 r., podkreślić należy, że jednostkom samorządu terytorialnego, jako osobom prawnym przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej (art. 165 Konstytucji RP). Podkreślić też należy, iż jednostka samorządu terytorialnego nie jest zwykłą osobą prawną, ponieważ wykonuje zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, w tym zadania własne (art. 163 i art. 166 Konstytucji RP).Dodatkowo w stosunku do gminy prawodawca przyjął tzw. domniemanie kompetencji w wykonywaniu zadań publicznych (art. 164 ust. 3 Konstytucji RP). Mając na uwadze powyższe uregulowania stwierdzić należy, iż żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy ustawy o samorządzie gminnym nie konkretyzuje obowiązku gminy do dokonania zbycia lokalu tylko ze względu na wniosek złożony przez najemcę. Gmina, jako właściciel mienia komunalnego, ma prawo – wynikające m.in. z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. - do określania zasad zbywania nieruchomości. Nieruchomości gminne są mieniem publicznym, którym gmina gospodaruje i to ona, a w szczególności jej organ stanowiący jakim jest rada, decyduje czy i jakie nieruchomości przeznaczy do sprzedaży. Do chwili sporządzenia wykazu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n., nieruchomości te pozostają poza obrotem prawnym i są niedostępne dla osób ubiegających się o ich nabycie, gdyż przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do właściciela (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2002 r., sygn. akt I SA 632/02, Lex nr 156824). Gmina zatem decyduje czy i które lokale przeznacza do sprzedaży. W tym uprawnieniu mieści się też uprawnienie do wycofania określonych lokali z zamiaru ich sprzedaży, a także określenia dodatkowych uwarunkowań ich sprzedaży, co wiąże się z obowiązkiem racjonalnego gospodarowania mieniem gminy, w tym jej zasobem mieszkaniowym. W ocenie Sądu, unormowanie jakie kategorie lokali mieszkalnych zostają włączone bądź wyłączone ze sprzedaży mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego gminy. Organ wykonawczy gminy decyduje natomiast o tym, które konkretne lokale mieszkalne z kategorii lokali dopuszczonych przez radę do zbycia należy przeznaczyć do sprzedaży. W tym celu sporządza stosowny wykaz i podaje go do publicznej wiadomości (art. 35 u.g.n.). Z kolei przepis art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. realizuje na poziomie prawa miejscowego gwarancję bezprzetargowego nabycia lokalu mieszkalnego przy umowie najmu zawartej na czas nieoznaczony. Zauważyć jednak trzeba, że prawo pierwszeństwa, przewidziane w tym przepisie, nie jest prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie przymuszające właściciela do sprzedaży nieruchomości. Z powyższego wynika zatem, że gmina ma swobodę w określeniu, które lokale mieszkalne w ramach posiadanego zasobu przeznaczy do zbycia na rzecz osób fizycznych czy osób prawnych. Gospodarka zasobem w opisany wyżej sposób musi być zgodna z prawem (art. 85 u.s.g.), zasadami prawidłowej gospodarki, a obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochroną (art. 50 u.s.g.). Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika czym spowodowane zostało działanie mające na celu przedmiotowe ograniczenie sprzedaży lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] na rzecz najemców. W związku z powyższym stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, choć naruszała interes prawny skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to jednak nie narusza prawa, tj. obiektywnego porządku prawnego, wynikającego z treści przytoczonych wyżej przepisów jak też norm kompetencyjnych organu stanowiącego gminy, w związku z przysługującym gminie prawem własności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła B. P. reprezentowana przez Radce prawnego K. K., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej jako "P.p.s.a." w związku z art. 7 i 8 K.p.a. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi, podczas gdy z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że doszło do naruszenia przez organ praworządności, interesu społecznego i słusznego skarżącej oraz do prowadzenia postępowania przez organ w sposób nie budzący do niego zaufania; - art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 34 ust. 5 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz błędne przyjęcie, że po stronie skarżącej nie istnieje roszczenie przymuszające Gminę G. do sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w nieruchomości przy ulicy [...] w G. oraz, że żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami czy ustawy o samorządzie gminnym, nie konkretyzuje obowiązku gminy do dokonania zbycia lokalu; - art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz błędne przyjęcie, że po stronie skarżącej nie istnieje roszczenie przymuszające Gminę G. do sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w nieruchomości przy ulicy [...] w G. oraz, że żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami czy ustawy o samorządzie gminnym, nie konkretyzuje obowiązku gminy do dokonania zbycia lokalu; - art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że wprowadzenie dodatkowego warunku sprzedaży lokali poprzez możliwości sprzedaży wszystkich lokali na rzecz najemców w jednej dacie jest dopuszczalne, podczas gdy wprowadzenie takiego warunku narusza przepisy prawa; - art. 34 ust. 4 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie faktu, że Gmina G. zawiadomiła skarżącą o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym jej pierwszeństwie w jej nabyciu podczas, gdy z okoliczności niniejszej sprawy bezsprzecznie wynika, że skarżąca otrzymała takie zawiadomienie od organu; - art. 35 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnie i błędne uznanie, że do chwili sporządzenia wykazu określonego w art. 35 ust. 1 u.g.n. nieruchomości te pozostają poza obrotem prawnym i są niedostępne dla osób ubiegających się o ich nabycie, gdyż przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do właściciela, podczas gdy obowiązek taki nie dotyczy najemców lokali mieszkalnych, którymi najem został nawiązany na czas nieoznaczony, którzy są zawiadamiani przez organ bezpośrednio; - art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię i błędne uznanie, że Gmina G. ma swobodę w określeniu, które lokale mieszkalne w ramach posiadanego zasobu przeznaczy do zbycia na rzecz osób fizycznych czy osób prawnych oraz, że w uprawnieniu wynikającym z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym mieści się też uprawnienie do wycofania określonych lokali z zamiaru ich sprzedaży, a także określenia dodatkowych uwarunkowań ich sprzedaży, co wiąże się z obowiązkiem racjonalnego gospodarowania mieniem gminy, w tym jej zasobem mieszkaniowym; - art. 66 Kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że po stronie skarżącej nie istnieje roszczenie przymuszające Gminę G. do sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w nieruchomości przy ul. [...] w G., mimo, że z akt sprawy wynika, że doszło do złożenia oferty przez Gminę G. oraz skarżąca posiada prawo do roszczenia zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości; - art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 7 Konstytucji RP i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało tym, że Sąd pierwszej instancji nie działał w granicach i na podstawie przepisów prawa, naruszając tym zasadę praworządności, zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz poczucie ochrony sądowej przez obywateli, a w konsekwencji bezpodstawnego oddalenia skargi. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania włącznie z orzeczeniem o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Jednocześnie skarżąca zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiadając na skargę kasacyjną Rada Miejska w G. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są zasadne, stawiane przez skarżącą, zarzuty naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego i procesowego. Na wstępie należy wskazać, że w odróżnieniu od podmiotów prawa prywatnego (osób fizycznych i osób prawnych) organy władzy publicznej, co wyraźnie wynika z art. 7 Konstytucji RP, działają na podstawie i w granicach prawa. O ile podmioty prywatne mogą więc czynić wszystko czego im prawo nie zabrania, o tyle organy władzy publicznej mogą podejmować tylko te działania, na które im prawo zezwala (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1066/17, Lex nr 2371162). Zawarta w art. 7 Konstytucji zasada legalizmu i zasada praworządności wiąże wszystkie organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego (zob. wyroku NSA OZ w Gdańsku z dnia 30 września 1992 r. sygn. akt SA/Gd 1008/92, ONSA 1993 nr 2 poz.51). W działaniach tych jednostek nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę, zgodnie z którą "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje" (P. Dobosz (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2007 r., s. 103). Przedmiotem zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...]czerwca 2016 r. nr [...] była zmiana uchwały Nr [...] Rady Miasta i Gminy w G. z dnia [...] stycznia 1993 r. w sprawie przeznaczenia do sprzedaży lokali mieszkalnych w domach stanowiących własność komunalną, poprzez wykreślenie z wykazu budynków, których najemcy mogą zakupić lokale mieszkalne zapisu "[...]". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a w szczególności art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy, dają podstawę do ustalania przez radę gminy, które nieruchomości i które lokale przeznaczone zostaną do sprzedaży (zob. również wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2269/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Gd 125/008, Lex nr 566213). Powyższa uchwała została podjęta na podstawie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a u.s.g. Przepis ten stanowi normę kompetencyjną, która wskazuje, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Decydowanie o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży na etapie konstruowania wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, jest niczym innym jak decydowaniem o zmianie przeznaczenia nieruchomości, a nie podejmowaniem samej czynności sprzedaży. Organ gminy bowiem rozstrzyga o tym, czy określona nieruchomość ma pozostać w gminnym zasobie nieruchomości, czy też nie. Rozstrzyganie o tym w formie uchwały właściwego organu gminy następuje w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza rozporządzenie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnych (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 6 listopada 2000 r., OPS 11/00, ONSA 2001, z. 2, poz. 52). Z uwagi na powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, identyczny charakter ma również uchwała zmieniająca uchwałę w zakresie wykazu nieruchomości komunalnych przeznaczonych do sprzedaży. Pogląd powyższy został także wyrażony w wyroku NSA z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akr I OSK 2269/13 ( wyrok dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl). Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji wskazał, że gmina ma swobodę w określeniu, które lokale mieszkalne w ramach posiadanego zasobu przeznaczy do zbycia na rzecz osób fizycznych czy osób prawnych, a zatem do chwili sporządzenia i ogłoszenia wykazu nieruchomość pozostaje poza obrotem prawnym. Ponadto gmina wyjaśniła przesłanki leżące u podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały wskazując, że budynek nr [...]przy ul. [...] w G., w którym znajduje się pięć lokali mieszkalnych, został wybudowany przed 1945 r., jest w złym stanie technicznym i wymaga przeprowadzenia szeregu prac remontowych. Od momentu podjęcia uchwały o przeznaczeniu do sprzedaży, żaden lokal nie został sprzedany. Z uwagi na wysokie koszty remontu,, zmiana struktury własności budynku może uniemożliwić przeprowadzenie w nim koniecznych prac. Niezasadne są zatem zarzuty naruszenia art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a u.s.g. i art. 35 ust. 1 u.g.n. Przepis art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. stanowi, że przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Należy wskazać, że pierwszeństwo najemcy w nabyciu zajmowanego lokalu powstaje dopiero w przypadku zbywania nieruchomości, tymczasem w niniejszej sprawie gmina zrezygnowała ze sprzedaży lokali. Z kolei art. 34 ust. 4 u.g.n., w wersji obowiązującej w dacie podjecia zaskarżonej uchwały stanowił, że osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 3, zawiadamia się na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu. Termin ten nie może być krótszy niż 21 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Przy doręczaniu zawiadomień stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że czynności podejmowane przez gminę w zakresie sprzedaży nieruchomości, której gmina ta jest właścicielem, mają charakter cywilnoprawny, w konsekwencji wszelkie sprawy z tego tytułu rozstrzygane są przez sądy cywilne (zob. postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2192/11, LEX nr 1339610). Jeżeli skarżąca korzystając z pierwszeństwa w nabyciu lokalu, na skutek zawiadomienia, o którym mowa w art. 34 ust. 4 u.g.n., złożyła oświadczenie, że wyraża zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie (art. 34 ust. 5 u.g.n.) i doszło do podpisania protokołu uzgodnień, obejmującego między innymi zgodę na proponowaną cenę nabycia, to wówczas swoje roszczenie z tytułu prawa pierwszeństwa może realizować przed sądem powszechnym (zob. wyrok SN z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II CSK 302/10, Lex nr 784913). Podnieść także należy, że zaskarżona uchwała nie wprowadziła warunku, że wszystkie lokale w nieruchomości przy ul, [...] w G. muszą być wykupione w tym samym dniu. Wobec powyższego, chybione są zarzuty naruszenia art. 34 ust 1 pkt 3 i art. 34 ust. 4 u.g.n. Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 66 Kodeksu cywilnego należy uznać za niezasadny, gdyż wskazanego przepisu sąd nie stosował. Nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 i 8 K.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 7 Konstytucji RP i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP bowiem jak wynika z powyższych ustaleń, Sąd pierwszej instancji orzekający w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy ocenił będącą przedmiotem zaskarżenia uchwałę jako zgodną z prawem. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art.184 P.p.s.a została oddalona. Z uwagi na sytuację majątkową skarżącej, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.