VII SA/Wa 4/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w O. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2016 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w sprawie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "[...]" w O. kwotę 100 (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Stowarzyszenia "[...]" w O. jest postanowienie z [...] października 2016 r. znak: [...] o umorzeniu postępowania z wniosku o dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Postępowanie w sprawie miało następujący przebieg: Postanowieniem z [...] października 2013 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wszczął z urzędu, na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z wnioskiem organizacji społecznej, postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków ruchomych, polichromowanych stropów drewnianych, znajdujących się w renesansowym dworze w M., gm. W., powiat [...]. Pismem z [...] października 2013 r. Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w O. zwróciło się na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o dopuszczenie do udziału w powyższym postępowaniu. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] listopada 2013 r. nr [...], na podstawie art. art. 31 § 1 i 2 k.p.a., odmówił dopuszczenia ww. Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. znak: [...] po rozpatrzeniu zażalenia wskazanego Stowarzyszenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał za organem I instancji, że wystąpienie Stowarzyszenia z wnioskiem mieściło się w celach statutowych Stowarzyszania, ale do spełnienia żądania opartego na art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. niezbędne jest spełnienie także drugiej przesłanki, w postaci interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem organizacji do udziału w postępowaniu. Uznał zaś, że ta przesłanka w sprawie nie wystąpiła. Stowarzyszenie "[...]" w O., nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 19 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 437/14 uchylił skarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, rozpoznając sprawę po wyroku Sądu, postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. znak: [...], ponownie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Na skutek skargi Stowarzyszenia "[...]" w O. wniesionej na powyższe postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1320/15 uchylił skarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał m.in., że dopuszczenie organizacji społecznej, której cele statutowe są zbieżne z przedmiotem konkretnego postępowania administracyjnego, może przyczynić się do lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych w sprawie. Ponadto Sąd podzielił stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 20 stycznia 2010 r. sygn.. akt II OSK 139/09, zgodnie z którym skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, to dopiero ustalenie okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Nadto, Sąd stwierdził, że tak w zażaleniu, jak i pismach uzupełniających, Stowarzyszenie odniosło się do posiadanego interesu społecznego i wykazało, iż dotychczasowa działalność Stowarzyszenia, jak również rozeznanie w przedmiotowej sprawie może przyczynić się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Wyrok ten uprawomocnił się z dniem [...] czerwca 2016 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego pismem z [...] maja 2016 r. wystąpił do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wyjaśnienie, na jakim etapie pozostaje postępowanie o wpis do rejestru zabytków ruchomych polichromowanych stropów drewnianych w renesansowym dworze w M.gm. W., co do którego został złożony wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na powyższe [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował, iż postępowanie o wpis do rejestru zabytków polichromowanych stropów belkowych, znajdujących się w renesansowym dworze w M., gm. W. zostało zakończone decyzją z [...] kwietnia 2014 r. w sprawie wpisania zabytku do rejestru zabytków pod numerem [...]. Decyzja wydana w powyższej sprawie jest ostateczna. I dalej, postanowieniem z [...] października 2016 r. znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2013 r. nr [...], na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.), oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu tego postanowienia, organ w pierwszej kolejności wskazał na brzmienie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a). Zauważył jednocześnie, że wyrok sądu wydany w danej sprawie określa sposób działania organów, jak również wytyczne w zakresie ponownego rozstrzygnięcia danej sprawy, przy ponownym jej rozpoznaniu. Jednakże od tej zasady istnieją odstępstwa, związane z istotną zmianą stanu faktycznego lub prawnego, jakie zaistniały po wydaniu wyroku w danej sprawie. Stwierdził w konsekwencji, że organ administracji jest zobowiązany do zastosowania się do oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania, jakie wynikają z orzeczenia sądu, o ile w danej sprawie nie zaszły istotne zmiany stanu faktycznego lub prawnego, uniemożliwiające wydanie decyzji zgodnie z treścią wyroku. Zaistnienie tych okoliczności wyłącza bowiem możliwość zastosowania się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku sądu. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Podał, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Powyższe uprawnienie istnieje wówczas, gdy spełnione są jednocześnie trzy przesłanki określone w omawianym przepisie. Oprócz wskazanych przez organ pierwszej instancji tj. celów statutowych organizacji społecznej uzasadniających jej udział w postępowaniu oraz zgodności żądania organizacji społecznej z interesem publicznym, jest nim również toczące się postępowanie przed organem pierwszej lub drugiej instancji. W wyroku z 3 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1076/04), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "instytucja dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu (w trakcie toczącego się postępowania) nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy". Minister Kultury zauważył przy tym, że z pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2016 r. wynika, iż postępowanie o wpis do rejestru zabytków ruchomych województwa [...] zachowanych fragmentów drewnianych polichromowanych stropów belkowych, znajdujących się w renesansowym dworze w M., gm. W. zostało zakończone wydaniem w dniu [...] kwietnia 2014 r. decyzji orzekającej o wpisie zabytku do rejestru pod nr [...]. Tym samym uznał, że wniosek Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w O. stał się bezprzedmiotowy i nie powinien podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., uchylił w całości zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W skardze do Sądu na ww. postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] października 2016 r., strona skarżąca – Stowarzyszenie "[...]" w O., wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o wpis do rejestru zabytków ruchomych województwa [...] polichromowanych stropów, znajdujących się w renesansowym dworze w M., stał się bezprzedmiotowy na skutek zakończenia postępowania głównego. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, że postępowanie główne, dotyczące wpisu ww. stropów do rejestru zabytków zakończyło się przed merytorycznym rozpoznaniem jego wniosku o dopuszczeniu do udziału w tymże postępowaniu, na skutek m. in. nierzetelności samego Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i podległych mu pracowników, którzy po pierwsze nie dotrzymywali terminów określonych w art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. (oraz nie realizowali obowiązku, o którym mowa w art. 36 § 1 i 2 k.p.a.), po drugie nigdy nie odnieśli się rzetelnie do argumentów dowodów przedstawianych przez Stowarzyszenie oraz nie stosowali się do wskazań Wojewódzkiej Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyrokach o sygnaturach VII SA/Wa 437/14 oraz VII SA/Wa 1320/15. Stowarzyszenie zauważyło nadto, że według najnowszych orzeczeń sądów administracyjnych wniosek organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie staje się bezprzedmiotowy na skutek zakończenia postępowania głównego. W tym miejscu przywołało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2013 sygn. akt II OSK 1217/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2792/14. Stowarzyszenie wyjaśniło także, że chce uniknąć sytuacji, gdy będzie prowadziło długie i wyczerpujące sprawy dotyczące dopuszczenia do udziału w postępowaniach administracyjnych, wszczętych nie z jego inicjatywy, a dotyczących zabytków, doprowadzi do uchylenia niekorzystnych postanowień odmawiających dopuszczenia do udziału w tychże postępowaniach, a i tak nie będą mu doręczane decyzje administracyjne zapadłe w tych postępowaniach, gdyż organy ochrony zabytków będą uznawać wnioski o dopuszczenie do udziału za bezprzedmiotowe na skutek zakończenia postępowań głównych (i nie będą tych wniosków rozpatrywać merytorycznie). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, Sąd podziela bowiem stanowisko w niej wyrażone, a wskazujące na wadliwą ocenę organu co do bezprzedmiotowości wniosku skarżącej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Rozwijając powyższe Sąd zauważa, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [ października 2016 r. znak: [...] uchylające postanowienie organu I instancji (o odmowie dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu) i umarzające postępowania organu I instancji. Jako powód wydania takiego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazał, że postępowanie główne w związku z którym Stowarzyszenie sformułowało wniosek na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., zostało zakończone ostateczną decyzją. Stanowisko to, zdaniem Sądu, jest błędne. Wprawdzie, należy zgodzić się z organem, że instytucja dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, nie funkcjonuje samodzielnie, tj. w oderwaniu od konkretnej sprawy. Dlatego też, wniosek oparty na ww. art. 31 § 1 pkt 2, może być skutecznie złożony tylko w związku z konkretnym postępowaniem, nadto – w trakcie trwającego postępowania administracyjnego. Sąd zauważa jednak, że taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, co zupełnie umknęło organowi. Skarżące Stowarzyszenie wniosło bowiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w toku postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków ruchomych polichromowanych stropów drewnianych, znajdujących się w renesansowym dworze w M., gm. W., powiat [...]. Postępowanie to wszczęto z urzędu, na wniosek innej organizacji społecznej, postanowieniem z [...] października 2013 r. (wydanym w oparciu o art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.). Pismem z [...] października 2013 r. skarżące Stowarzyszenie złożyło natomiast wniosek w tej sprawie, w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Z powyższego jednoznacznie wynika, że wniosek ten został złożony w czasie, gdy już toczyło się postępowanie administracyjne (o wpis do rejestru zabytków), nadto – przed jego ostatecznym i prawomocnym zakończeniem. W takiej zaś sytuacji, nie można przyjąć, aby wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu stał się bezprzedmiotowy z uwagi na zakończenie postępowania głównego przed ostatecznym i prawomocnym rozpatrzeniem tego żądania. Zakończenie postępowania głównego w takich okolicznościach, nie świadczy bowiem o jego bezprzedmiotowości. Tym bardziej wówczas, gdy organizacja społeczna nie przyczyniła się do takiego toku postępowania. Nie sposób zaś w tej sprawie pominąć, że prawomocnymi wyrokami tut. Sądu, postanowienia organu odwoławczego w omawianej (i kontrolowanej po raz kolejny przez Sąd) sprawie wpadkowej, dwukrotnie zostały uchylone, a to - z uwagi na popełnione przez ten organ naruszenia prawa, nadto – w ostatnim z tych wyroków (z 19 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/WA 1320/15), WSA w Warszawie w istocie przesądził, że Stowarzyszenie spełniło obie przesłanki uregulowane w art. 31 § 1 k.p.a. Sąd zauważa jednocześnie, że z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika uprawnienie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, co wiąże się również z możliwością podejmowania przez tę organizację czynności procesowych. Od chwili doręczenia lub ogłoszenia postanowienia w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, uzyskuje ona bowiem prawa strony, zgodnie z art. 31 § 3 k.p.a. Staje się więc jednym z uczestników postępowania i korzysta z uprawnień strony, tj. tych, które dotyczą postępowania i jego czynności. Uzyskuje m. in. uprawnienie do kwestionowania w drodze środka zaskarżenia aktu kończącego postępowanie główne. Zatem, rozpatrzenie ww. żądania w związku z konkretną sprawą, nawet po jej ostatecznym i prawomocnym zakończeniu – a to przed rozstrzygnięciem sprawy w ww. trybie z art. 31 § 1 Kodeksu, jest konieczne dla ustalenia statusu organizacji w postępowaniu głównym (a więc - jej pozycji procesowej). Od wyniku merytorycznego rozpatrzenia tego wniosku zależy więc, czy organizacja społeczna będzie mogła realizować swoje uprawnienia wynikające z art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a. do uczestniczenia w sprawie na prawach strony w postępowaniach dotyczących danej - materialnoprawnej sprawy, np. domagać się doręczenia decyzji wydanej w sprawie, czy złożyć odwołanie od tej decyzji. W konsekwencji, Sąd zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku NSA z 25 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1217/12, wyroku NSA z 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 20/07., jak również w wyroku tut. Sądu z 20 października 2011 r. sygn. akt VII SA/WA 929/11 oraz z 8 maja 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2792/14. Sąd stwierdza tym samym (podzielając w całości poglądy wyrażone w ww. orzeczeniach), że rozpatrzenie wniosku skarżącego w okolicznościach niniejszej sprawy nie stało się bezprzedmiotowe. Sąd stwierdza również, że w sytuacji złożenia przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., uprawnienie tej organizacji do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.) nie wygasa wskutek wydania decyzji kończącej to postępowanie nawet wówczas, gdy nabyła ona cechę formalnej ostateczności wobec niewniesienia odwołania. Wniosek ten nadal podlega merytorycznemu rozpatrzeniu, a -w razie pozytywnego jego załatwienia- decyzja ta traci powyższą cechę i podlega doręczeniu tej organizacji stosownie do art. 109 § 1 w zw. z art. 31 § 3 k.p.a. Sąd stwierdza także, że przyjęcie poglądu zawartego w zaskarżonym postanowieniu, czyniłoby iluzorycznym uprawnienie organizacji społecznej określone w art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a. do żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony. Z tych też przyczyn, Sąd uznał skargę za zasadną, a zaskarżone postanowienie – za wydane z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 tej ustawy, i art. 153 p.p.s.a., poprzez wadliwe umorzenie postępowania w niniejszej sprawie, a przy tym – odstąpienie od wykonania wytycznych wynikających z prawomocnych wyroków wydanych w tej sprawie, w szczególności ostatniego – z 19 stycznia 2016 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1320/15. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.