II SAB/Sz 92/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi R. K. na bezczynność Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie udostępnienia akt postępowania oddala skargę. Pełnomocnik R. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (PINB), polegającą na nierozpoznaniu wniosku skarżącego z 9 czerwca 2017r. o udostępnienie akt postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, znak [...] Wniósł o zobowiązanie PINB w S. do rozpoznania ww. wniosku o udostępnienie akt, w terminie 7 dni od zwrotu akt organowi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, W uzasadnianiu skargi pełnomocnik podniósł, że dniu 9 czerwca 2017 r. R. K., jako właściciel działki nr [...] w G. , gm. S., sąsiadującej z działką nr [...] twierdząc, że jest stroną postępowania, złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. wniosek o udostępnienie akt wszczętego z urzędu przez PINB postępowania, dotyczącego obiektu kontenerowego dwusegmentowego znajdującego się na dz. [...], w celu ich przeczytania i wykonania fotokopii. W piśmie z 12 czerwca 2017 r. organ poinformował pełnom. R. K., że tylko strona ma prawo wglądu do akt, a zdaniem PINB, R. K. stroną nie jest, natomiast obowiązek wydania zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. postanowienia o odmowie dotyczy tylko strony. W piśmie z 26 czerwca 2017 r. R. K. wniósł do Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (ZWINB) zażalenie na niezałatwienie sprawy. ZWINB potraktował to pismo jak ponaglenie, przekazał PINB w S. , a następnie po przekazaniu akt ze stanowiskiem PINB postanowieniem z dnia [...] r. odmówił wskazania, czy organ powiatowy dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia spraw. W uzasadnieniu postanowienia ZWINB wskazał, że R. K. nie jest stroną, prawo wglądu do akt, jak i wniesienia ponaglenia przysługuje tylko stronie i w tym stanie rzeczy wystarczające było ww. pismo informacyjne PINB z [...] r. Zdaniem skarżącego, dostęp do akt stanowi część postępowania w przedmiocie zbadania przez PINB czy miała miejsce tzw. samowola budowlana co do obiektu kontenerowego, a zatem zasadne było złożenie przez skarżącego ww. zażalenia (art. 16 ustawy o zmianie ustawy k.p.a. oraz niektórych innych ustaw z 7.04.2017 r.) Odnośnie meritum - z art. 73 i art. 74 § 2 k.p.a. wynika, że rozpoznanie wniosku o dostęp do akt winno sprowadzać się albo do udostępnienia tych akt albo do wydania postanowienia, zaskarżając które wnioskodawca będzie mógł kwestionować stanowisko organu, w tym konkretnym przypadku stanowisko jakoby R. K. nie był stroną. Przyjęcie, że wystarczające jest pismo informacyjne o rzekomym braku statusu strony powodowałoby, że wnioskujący, którym odmówiono dostępu do akt z przyczyn podmiotowych (bo organ stanął ma stanowisku, że nie są stronami) byliby pozbawieni możliwość poddania merytorycznej kontroli tych zachowań organu w drodze administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Wydanie postanowienia nastąpić winno zatem w każdym przypadku, w którym organ faktycznie odmawia dostępu, niezależnie od przyczyn nieudostępnienia. Przyjęcie stanowiska przeciwnego powodowałoby nieuzasadnione różnicowanie wnioskujących i brak realnej kontroli nad organem do którego wpłynął wniosek o dostęp do akt. Pismo informacyjne z 12 czerwca 2017r., jakie wystosował do skarżącego PINB pozostaje -wobec ww. obowiązku organu - bez jakiegokolwiek znaczenia, przede wszystkim dlatego, że nie przysługuje od niego środek odwoławczy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie zwykłym. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę PINB przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, z którego wynikało, że 9 grudnia 2016 r. do Starosty [...] wpłynęło zgłoszenie D. L., dotyczące zamiaru przeprowadzenia robót budowlanych polegających na postawieniu dwóch kontenerów typowych nie związanych z gruntem jako obiektów tymczasowych. Starosta [...] [...] roku poinformował inwestora, że nie wnosi sprzeciw wobec zamiaru przeprowadzenia ww. robót budowlanych. Pełnomocnik skarżącego pismem z 13 stycznia 2017 wniósł do PINB o przeprowadzenie kontroli wykonania dwóch scalonych obiektów kontenerowych oraz dwóch garaży, na działce nr [...] położonej w G. . Postanowieniem z [...] roku PINB odmówił wszczęcia postępowania na wniosek R. K. w sprawie dwóch obiektów garażowych oraz obiektu kontenerowego. ZWINB po rozpatrzeniu zażalenia z 28 kwietnia 2017 r. postanowieniem z [...] r. utrzymał w mocy postanowienie PINB. Skarżący 9 czerwca 2017 r. złożył w PINB wniosek o udostępnienie akt dotyczących budowy obiektu kontenerowego dwusegmentowego na działce nr [...] w G. , gmina S., jednakże wniosek ten został rozpatrzony odmownie (pismo z [...] r.) ze względu na brak przymiotu strony w postępowaniu. ZWINB po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na niezałatwienie w terminie sprawy udostępnienia akt postanowieniem z [...] roku odmówił wskazania, czy PINB w S. dopuścił się bezczynności w sprawie udostępnienia akt administracyjnych dotyczących postępowania w sprawie budowy ww. obiektów garażowych na działce nr [...] w G. , gmina S.. Organ podkreślił, że wnioski o udostępnienie akt sprawy, składane przez pełnomocnika skarżącego, nie dotyczyły udostępnienia akt w ramach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2017 poz. 933). Skoro skarżący nie był stroną postępowania w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej, to organ nie był zobowiązany do udostępnienia akt lub do wydania aktu o odmowie udostępnienia akt w formie decyzji lub postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", skargę do sądu administracyjnego wnosi się po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Z powyższego wynika jednoznacznie, że warunkiem prawidłowego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu administracyjnym. Warunek ten dotyczy także bezczynności organu. Stosownie bowiem do treści art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W rozpoznawanej sprawie skarżący R. K. w dniu 9 czerwca 2017 r. wniósł o udostępnienie przez PINB akt postępowania wszczętego przez ten organ z urzędu w sprawie posadowienia na działce nr [...] w G. , która jest nieruchomością sąsiadującą z działka skarżącego, obiektu kontenerowego dwusegmentowego. PINB pismem z [...] r. wskazał, że nie może udostępnić żądanych akt, albowiem skarżący nie jest stroną postępowania. Skarżący pismem z dnia 26 czerwca 2017 r. wniósł zażalenie do ZWINB, które organ ten potraktował jako ponaglenie, albowiem wniosek został złożony po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. W świetle powyższego, skargę złożoną w niniejszej sprawie należy uznać za dopuszczalną pod względem formalnym, gdyż skarżący wyczerpał tryb zaskarżenia, o jakim mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Z kolei zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola legalności obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - art. 149 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy organ dopuścił się bezczynności w udostępnieniu skarżącemu akt postępowania w sprawie samowoli budowlanej na działce sąsiadującej z działką skarżącego, w którym to postępowaniu nie przyznał skarżącemu przymiotu strony. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. W ocenie Sądu, przedmiotem niniejszego postępowania nie może być ustalanie, tak jak tego oczekiwałby skarżący, czemu dał wyraz w skardze, czy zasadnie organ nadzoru budowlanego nie uznał skarżącego za stronę postępowania w sprawie samowoli budowlanej, czy też nie. W sprawie niniejszej Sąd jedynie bada czy skarżący był stroną postępowania administracyjnego i czy zasadnie odmówiono mu wglądu do akt postępowania administracyjnego. Z akt administracyjnych załączonych do skargi, twierdzenia strony skarżącej oraz organu bezspornie wynika, że w toczącym się przed organem I instancji postępowaniu administracyjnym dotyczącym posadowienia na działce nr [...] w G. obiektu kontenerowego dwusegmentowego, skarżący nie został uznany za stronę. Skoro skarżący nie był stroną postępowania, to nie przysługiwało mu również wynikające z art. 73 § 1 k.p.a. uprawnienie wglądu do akt sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 maja 2013 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II OSK 2679/11 (dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśnił, że sprawa udostępnienia akt postępowania nie jest samodzielną sprawą administracyjną w znaczeniu jakie temu pojęciu nadaje art. 1 k.p.a., wobec czego kwestia wystąpienia przeszkody podmiotowej w załatwieniu wniosku nie może zostać oceniona w oparciu o zasady rozpoznania wniosku wszczynającego postępowanie wynikające z art. 61a § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, w postępowaniu o udostępnienie akt, które ma charakter wpadkowy, niezasadne byłoby badanie i wyjaśnianie statusu strony w postępowaniu "głównym" w takim zakresie, jak domaga się tego skarżący. Mogłoby bowiem dojść do sytuacji, w której za stronę w postępowaniu incydentalnym w przedmiocie dostępu do akt byłby uznany podmiot, który stroną w postępowaniu głównym nie był. Nie budzi wątpliwości Sądu, że ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania należy do organu administracji i organ powinien to robić na każdym etapie postępowania administracyjnego, lecz nie wpadkowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że w sprawach dotyczących samowoli budowlanej o tym, czy danej osobie przysługuje status strony, rozstrzygać należy na zasadach ogólnych, tj. na podstawie art. 28 k.p.a. (wyroki NSA z dnia 7 lipca 2010 r., II OSK 1081/09; z dnia 29 marca 2006r., sygn. akt II OSK 679/05 oraz z dnia 21 marca 2007r., sygn. akt II OSK 497/06; orzeczenia.nsa.gov.pl.). Ten artykuł obowiązuje także na potrzeby postępowania uregulowanego art. 73 i 74 k.p.a. Tym samym skoro art. 73 § 1 k.p.a. wyraźnie stanowi, że strona ma prawo wglądu do akt a także sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów - to przepis ten wyraźnie wskazuje na pojęcie strony ustalone przez organ na potrzeby postępowania "głównego", a nie wpadkowego (zob. wyrok NSA z dnia 23.06.2017 r. sygn. akt II OSK 2668/15 dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy mieć jednak na uwadze, że podmiotom, które są stronami postępowania, a niezasadnie takiego przymiotu zostały pozbawione, służą odpowiednie instrumenty prawne przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z całą pewnością za taki instrument, na co wyżej już Sąd zwrócił uwagę, nie można jednakże uznać postępowania incydentalnego, które jest jedynie elementem postępowania głównego i sąd administracyjny, badając czy skarżącemu przysługuje status strony, nie może tego robić w oderwaniu od ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego. Okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 k.p.a. posługuje się pojęciem strony nie oznacza bowiem, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu "głównym" czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Ani art. 73 i art. 74 k.p.a., ani jakikolwiek inny przepis, nie kreuje interesu prawnego w sposób odrębny i niezależny od interesu prawnego statuującego strony w postępowaniu głównym. Tym samym skoro w toku postępowania "głównego" (w sprawie samowoli budowlanej) organ nadzoru budowlanego określił krąg stron, to taki krąg i tylko takie strony mogą skorzystać z odrębnego (incydentalnego i wpadkowego) postępowania jakim jest postępowanie regulowane art. 73 i art. 74 k.p.a. dotyczące udostępnienia akt. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 149/15, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro więc skarżący nie posiada obecnie statusu strony postępowania w sprawie samowoli, to nie może skutecznie domagać się udostępnienia akt administracyjnych w zakresie określonym w przepisie art. 73 § 1 k.p.a. PINB w piśmie z 12 czerwca 2017 r. wyjaśnił skarżącemu powyższe okoliczności wskazując, że skoro skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie samowoli budowlanej, to nie przysługuje mu prawo do udostępnienia przez organ akt toczącego się postępowania. Stąd też, zdaniem Sądu, nie może być mowy o bezczynności organu w tym zakresie, albowiem organ w sposób jednoznaczny określił powód, dla którego odmawia wykonania żądanej przez skarżącego czynności. Podniesione w skardze zarzuty nie mogą zatem odnieść skutku w niniejszym postępowaniu i z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.