I SA/Wr 853/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz, Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Terlecka, po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. w Wydziale I na rozprawie sprawy ze skargi J.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji dotyczącej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi: oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi J.W. (dalej: strona, skarżący) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej: organ nadzorczy, SKO) z dnia [...] (nr [...]) utrzymujące w mocy postanowienie SKO z dnia [...] nr [...] w sprawie odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji z dnia [...] nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, ostateczną decyzją z dnia [...] (nr [...]), określono stronie wysokość miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, począwszy od 1 lipca 2013 r., w kwocie 58,00 zł. Pismem z dnia 16 lutego 2017 r. skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w powołaniu na przesłankę z art. 247 § 1 pkt 3 O.p. oraz o wstrzymanie jej wykonalności w trybie art. 252 § 1 O.p. W uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania ww. decyzji strona powołała się na okoliczność wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz prawdopodobieństwo stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...]. Postanowieniem z dnia [...] (nr [...]) SKO działając na podstawie art. 216 § 1 w zw. z art. 252 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 211 ze zm. dalej: O.p.), odmówiło wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu odwołano się do treści art. 252 § 1 O.p., w myśl którego organ podatkowy właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wstrzymuje z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 247 § 1 O.p. W ocenie organu, w rozpoznawanej sprawie ewentualność zaistnienia uchybienia tego rodzaju nie zachodziła. Po rozpoznaniu zażalenia SKO działając na podstawie art. 233 § 1 pkt O.p. oraz art. 252 § 1 i 2 O.p. w zw. z art. 216 § 1 O.p., postanowieniem z dnia [...] (nr [...]) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie tego organu, całościowa analiza materiału dowodowego sprawy, a przede wszystkim okoliczność wydania w dniu [...] decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] wykluczała wystąpienie przesłanki z art. 252 § 1 O.p. SKO przedstawiło sposób rozumienia przesłanki "prawdopodobieństwa" w rozumieniu art. 252 § 1 O.p. oraz w odesłaniu do orzecznictwa wyraziło pogląd, że skoro organ podatkowy ma obowiązek wstrzymania wykonania decyzji w przypadku gdy istnienie wady powodującej jej nieważność nie jest jeszcze pewne i stwierdzone, to a contrario organ taki nie może abstrahować od faktu, że we właściwym trybie została już rozstrzygnięta, chociażby w sposób nieostateczny, kwestia nieważności decyzji. W piśmie z dnia 12 lipca 2017 r. zatytułowanym "skargi" i skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zaskarżyła: 1. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] (nr [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...]. 2. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] (nr [...]) oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] o odmowie wstrzymania wykonalności decyzji ostatecznej z dnia [...]. W zarzutach skargi wskazał na naruszenie: - art. 247 § 1 pkt 3 O.p. w zw. z art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250; dalej: u.c.p.g.) poprzez odmowę uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] pomimo wystąpienia ku temu podstaw prawnych; - art. 252 § 1 O.p. poprzez odmowę udzielenia ochrony tymczasowej w postępowaniu nadzwyczajnym, pomimo wyraźnej i jednoznacznej podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji i zaistnienia tym samym przesłanki wstrzymania jej wykonalności. W uzasadnieniu tych zarzutów skarżący przedstawił argumentację przemawiającą – w jego ocenie – za stwierdzeniem nieważności decyzji z [...]. W ramach tej argumentacji zarzucił ostatecznej decyzji z dnia [...] rażące naruszenie: art. 6q ust. 1 u.c.p.g., art. 143 § 1 O.p. w zw. z art. 13 § 1 pkt 1 O.p., § 22b zdanie pierwsze i drugie Statutu Związku Gmin Zagłębia Miedziowego (Dz. Urz. Województwa Legnickiego z 1994 r., Nr 13, poz. 108 ze zm.), a także, art. 210 § 1 pkt 5 O.p. w zw. z art. 6m ust. 1 u.c.p.g. Skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w treści wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Podobnie jak we wniosku, skarżący przekonywał, że jedynym podmiotem uprawnionym do wydania decyzji w sprawie jest Zarząd Związku Gmin Zagłębia Miedziowego. Wskazując na regulację z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. zwrócił uwagę, że przepis ten przyznaje Zarządowi Związku jedynie status organu podatkowego uprawnionego do orzekania w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z czego należy wnioskować o węższych uprawnieniach w stosunku do tych jakie generalnie w świetle przepisów ustawy Ordynacja podatkowa posiadają organy podatkowe. Z tych m.in. powodów uznał skarżący, że Zarząd nie mógł delegować swoich kompetencji orzeczniczych w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Negując co do zasady taką możliwość skarżący zakwestionował możliwość udzielenia takiej delegacji na inny podmiot na podstawie art. 143 § 1 O.p. oraz w oparciu o zapis § 22b ust. 2 Statutu Związku. W pierwszym przypadku, możliwość delegowania kompetencji orzeczniczych (załatwienia sprawy indywidualnej w drodze decyzji) wykluczał – w jego ocenie – m.in. kolegialny charakter organu jakim jest Zarząd Związku Gmin Zagłębia Miedziowego (a także to, że nie jest on organem podatkowym). W drugim okoliczność, że zapis § 22b Statutu Związku jest aktem o randze podustawowej. W swojej argumentacji skarżący nawiązał również do tego, że objęta wnioskiem decyzja nie spełnia wymogu z art. 210 § 1 pkt 8 O.p. albowiem nie zawiera podpisu Przewodniczącego Zarządu Związku, a nadto, narusza treść art. 210 § 1 pkt 5 O.p. w zw. z art. 6m ust. 1 u.c.p.g. wobec braku precyzyjnego wskazania nieruchomości co do której odnosi się opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W nawiązaniu do tego ostatniego zarzutu skarżący podniósł, że jego interesy życiowe koncentrują się co najmniej wokół trzech różnych nieruchomości "i nie jest jego rolą domyślanie się jakiego budynku lub lokalu dotyczyć mogła decyzja podatkowa." Odnosząc się natomiast do postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił przede wszystkim, że w obu instancjach postanowienie o odmowie wstrzymania zaskarżonej decyzji ograny wydały w tym samym dniu w którym zapadło rozstrzygnięcie co do istoty sprawy (tj. co do stwierdzenia nieważności decyzji). W ocenie skarżącego, doszło tym samym do naruszenia sposobu procedowania, skutkującego wypaczeniem instytucji ochrony tymczasowej. W założeniu bowiem ma ona charakter prewencyjny, poprzedzający rozstrzygnięcie merytoryczne. Dlatego też, wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności jednocześnie z negatywnym dla skarżącego orzeczeniem o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wymiarowej, pozbawiło stronę szansy na ograniczenie negatywnych skutków egzekucji obowiązku wynikającego z decyzji z [...]. Skarżący podniósł, że podstawy dla stwierdzenia nieważności tej ostatniej decyzji są oczywiste i jednoznaczne, co przemawia za zasadnością wniosku o wstrzymanie jej wykonania. Zakwestionowany w skardze sposób procedowania organów obu instancji skutkuje natomiast ewentualnością kontynuacji postępowania egzekucyjnego, co w sposób oczywisty naraża skarżącego na szkodę i niweczy sens ochrony tymczasowej, wynikającej z art. 252 § 1 O.p. Skarżący zakwestionował również przesłankę, jaką w uzasadnieniu decyzji o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji podał organ pierwszej instancji. Organ ten podniósł bowiem, że strona nie skorzystała ze zwykłych środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, sięgając do środka zaskarżenia o charakterze nadzwyczajnym. W ocenie skarżącego, argumentacja ta nie być skuteczna dla oceny zaistnienia podstaw dla odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem strony postępowanie wpadkowe (obejmujące rozstrzygniecie co do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji) powinno po pierwsze poprzedzać procedowanie co do istoty sprawy, po drugie zaś winno być przedmiotem rozstrzygnięcia wydanego przez odmienne składy orzekające. W powołaniu na powyższe skarżący wniósł m.in. o: - uchylenie w obydwu sprawach rozstrzygnięć organów I i II instancji; - zarządzenie rozdzielenia skarg; - zasądzenie na jego rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiot sądowej kontroli w sprawie dotyczył postanowienia SKO odmawiającego wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Zarządu Związku Gmin Zagłębia Miedziowego z dnia [...] (nr [...]), co do której skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności w związku z zarzutem wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 247 § 1 pkt 3 O.p.). Z przepisu art. 252 § 1 O.p., stanowiącego materialnoprawną podstawę kontrolowanego postanowienia, wynika, że organ podatkowy, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzymuje z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 247 § 1 O.p. Jak trafnie zwraca się uwagę w piśmiennictwie, przyjęcie kryterium "prawdopodobieństwa" kwalifikowanej wadliwości decyzji ostatecznej jako przesłanki wstrzymania jej wykonania na podstawie art. 252 § 1 O.p. rodzi określone obowiązki dla organu podatkowego i konsekwencje dla oceny kształtu tej instytucji (por. Henryk Dzwonkowski, Andrzej Huchla, Cezary Kosikowski, Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. III, opublikowane w programie LEX). Powyższe potwierdza stanowisko orzecznictwa sądowego, gdzie zwraca się uwagę na to, że jakkolwiek regułą procesową jest to, że rozpoznanie kwestii rażącego naruszenia prawa czy też innych przesłanek nieważności decyzji podatkowej, ma miejsce w postępowaniu głównym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji, to jednak, orzekając o wstrzymaniu wykonalności decyzji w trybie art. 252 § 1 O.p. organ podatkowy nie może abstrahować od co najmniej wstępnej oceny tego, czy decyzja ostateczna jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną, czy też nie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt I GSK 156/15, opublikowany na stronie - http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Taki sposób rozumienia art. 252 § 1 O.p. wynika z celowościowej wykładni tego przepisu, a także z zasady, że decyzja ostateczna korzysta z domniemania jej legalności i podlega wykonaniu. Skoro skutkiem zastosowania przez organ normy z art. 252 § 1 O.p. jest wstrzymanie wykonalności decyzji ostatecznej, to ww. dyrektywy wykładni nakazują przyjąć taki sposób rozumienia przesłanki prawdopodobieństwa, który jest bliski pojęciu pewności, że decyzja ostateczna nosi cechę kwalifikowanego naruszenia prawa w rozumieniu art. 252 § 1 O.p. W nawiązaniu do zasadniczego zarzutu skargi, tj., że postanowienie zostało wydane już po wydaniu decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności (co w ocenie strony czyniło ochronę z art. 252 § 1 O.p. iluzoryczną) wymaga jednoczesnego zwrócenia uwagi, że z konstrukcji przepisu art. 252 § 1 O.p. nie wynika cezura czasowa do jakiej organ podatkowy może orzekać w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej co do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. Stąd, za nieuzasadnione Sąd ocenia forsowane przez skarżącego stanowisko jakoby uprawnienie organu podatkowego do orzekania w trybie art. 252 § 1 O.p. oznaczało konieczność rozpoznania wniosku przed formalnym rozstrzygnięciem w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Wykładnia celowościowa tego przepisu uzasadnia wniosek, że postanowienie takie organ podatkowy może wydać na każdym etapie procedowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, a zatem także, po wydaniu decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, co nie jest kwestionowane w orzecznictwie sądowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 1016/14, CBOSA). Skutki wzajemnych relacji czasowych pomiędzy wydaniem postanowienia w trybie art. 252 § 1 O.p oraz decyzji w trybie art. 247 § 1 O.p. przejawiać się będą w zakresie obowiązków organu podatkowego odnośnie do szczegółowości badania, czy decyzja ostateczna dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną w rozumieniu art. 247 § 1 O.p., czy też nie. Niewątpliwie, w sytuacji, gdy do rozpoznawania wniosku w trybie art. 247 § 1 O.p., dochodzi przed wydaniem decyzji, organ podatkowy obowiązany jest wydać postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji ostatecznej jedynie w przypadku przekonania, że wyeliminowanie ostatecznej decyzji z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia jej nieważności jest wysoce możliwe (prawdopodobne) w świetle całokształtu sprawy. Aby stwierdzić zachodzenie takiego prawdopodobieństwa organ zobowiązany jest dokonać badania decyzji w kierunku przypuszczalnego istnienia wady decyzji powodującej jej nieważność. W sytuacji natomiast, gdy rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej następuje już po wydaniu decyzji w trybie art. 247 § 1 O.p. to organ podatkowy w postępowaniu tym (o charakterze pobocznym wobec postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji) nie bada już przesłanek o jakich mowa w tym przepisie, lecz w swoim rozstrzygnięciu powinien uwzględnić wynik postępowania głównego. Powyższe uzasadnione jest tym, że to postępowanie prowadzone w sprawie stwierdzenia nieważności jest tą procedurą, która zasadniczo właściwa jest dla oceny, czy decyzja ostateczna nosi cechę kwalifikowanego naruszenia prawa w rozumieniu art. 247 § 1 O.p. Prezentowany pogląd Sądu koresponduje ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądowym, gdzie podkreśla się, że skoro organ podatkowy ma obowiązek wstrzymania wykonania decyzji w przypadku gdy istnienie wady powodującej jej nieważność nie jest jeszcze pewne i stwierdzone, to a contrario organ taki nie może abstrahować od faktu, że we właściwym trybie została już rozstrzygnięta, chociażby w sposób nieostateczny, kwestia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 25 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 1173/14, z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 1016/14; wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wr 1531/07, w Bydgoszczy z 21 października 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 812/10, w Gdańsku z 26 stycznia 2011 r., sygn. akr I SA/Gd 1293/10, CBOSA). Jak wynika z akt sprawy i do czego nawiązuje argumentacja skarżącego, w sprawie, postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej oraz decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności zostały wydane w tej samej dacie, w obu instancjach. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcie SKO dysponowało wiedzą o wydanej w tym samym dniu decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...]. W ocenie Sądu, w świetle tych ustaleń faktycznych trudno oczekiwać, by fakt wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] został pominięty przez organ rozpoznający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Jakkolwiek postępowanie prowadzone w trybie art. 252 § 1 O.p. ma charakter uboczny względem postępowania o stwierdzenie nieważności, to jednak, nie można nie dostrzec wpływu postępowania głównego na to pierwsze. Nie można też zapominać, że sama możliwość wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji na podstawie art. 252 § 1 O.p. ściśle związana jest z samą procedurą stwierdzenia nieważności. Wprowadzając przesłanki wstrzymania wykonania decyzji na podstawie ww. przepisu ustawodawca wyraźnie dał wyraz temu, że obowiązek wstrzymania wykonalności decyzji ostatecznej idzie w parze z co najmniej prawdopodobieństwem stwierdzenia, że decyzja nieostateczna dotknięta jest wadą prawną dającą podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Skoro więc w chwili rozpoznawania wniosku o wstrzymanie, organowi podatkowemu znane było stanowisko nadzoru w kwestii ważności decyzji ostatecznej, to zasadnie organ podatkowy przyjął w kontrolowanym postanowieniu, że przesłanka z art. 252 § 1 O.p. nie wystąpiła. Uzupełniająco należy dodać, że uznanie na tym etapie procedowania, czyli po wydaniu decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności, że istnieje prawdopodobieństwo istnienia w decyzji wady wymienionej w art. 247 § 1 O.p. byłoby sprzeczne z treścią decyzji wydanej w postępowaniu głównym (por. powołany już wcześniej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I GSK 156/15). Z tych powodów Sąd nie stwierdził zasadności podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 252 § 1 O.p. poprzez odmowę wstrzymania wykonalności decyzji z dnia [...]. Wbrew stanowisku skarżącego, powołanie się przez organ podatkowy na wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] nie pozbawiało strony prawa do obiektywnej oceny zasadności złożonego przez nią wniosku o wstrzymanie, którą organ podatkowy przeprowadził w granicach i na podstawie przesłanek wynikających z art. 252 § 1 O.p. Sąd nie stwierdził również podstaw do kwestionowania prawa do wydania decyzji o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] oraz postanowienia o odmowie wstrzymania jej wykonalności przez ten sam organ, nawet przy założeniu tożsamości składu osobowego. Z treści art. 252 § 1 O.p. wynika, że organem podatkowym właściwym dla rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonalności decyzji ostatecznej jest organ podatkowy właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności. Kierując się przedstawioną argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) skargę w sprawie w całości oddalił.