II OSK 364/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa W. w P. sp. z o.o. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 763/17 odrzucającego sprzeciw w sprawie ze sprzeciwu Przedsiębiorstwa W. w P. sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 763/17, odrzucił sprzeciw Przedsiębiorstwa W. sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, i zwrócił Przedsiębiorstwu uiszczony wpis sądowy od sprzeciwu. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że doręczenie zaskarżonej decyzji w stosunku do inwestora (Z. sp. z o.o.) i organu I instancji zrealizowane zostało w trybie art. 39 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), tj. za pokwitowaniem przez operatora pocztowego. Natomiast dla pozostałych stron postępowania doręczenie decyzji nastąpiło w trybie art. 49 § 1 k.p.a., tj. zgodnie z którym strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Sąd wskazał, że przepisem szczególnym, który znalazł zastosowanie w przedmiotowej sprawie jest art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017, poz. 1405). Dalej Sąd podniósł, że obwieszczenie o wydaniu przez Kolegium decyzji z 6 września 2017 r., od którego biegł termin do złożenia sprzeciwu (skargi), zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta P. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej tego Urzędu 13 września 2017 r. Ponadto informacja o wydaniu zaskarżonej decyzji umieszczona została na tablicy ogłoszeń Kolegium w dniu 7 września 2017 r. Z powyższego wynika, że najpóźniej zawiadomienie w drodze obwieszczenia o wydaniu zaskarżonej decyzji z 6 września 2017 r. ukazało się 13 września 2017 r. Należało zatem przyjąć, że decyzja Kolegium została doręczona skarżącemu z upływem czternastu dni od tej daty, czyli z dniem 27 września 2017 r. Od tej daty rozpoczął bieg termin na wniesienie sprzeciwu do sądu administracyjnego na powyższą decyzję, stosownie do art. 64c § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast sprzeciw na powołaną wyżej decyzję został wniesiony 20 września 2017 r., a więc przed dniem, w którym dla skarżącego nastąpił skutek doręczenia decyzji w trybie art. 49 k.p.a. Dlatego Sąd uznał, że wniesienie sprzeciwu przed skutecznym doręczeniem skarżącemu decyzji Kolegium z 6 września 2017 r. nie rodzi skutków prawnych, jest niedopuszczalne. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż wskazywana w sprzeciwie przez skarżącego okoliczność, iż zaskarżona decyzja została mu doręczona 6 września 2017 r. nie znajduje w żaden sposób potwierdzenia w przedstawionych przy sprzeciwie aktach sprawy administracyjnej. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd odrzucił sprzeciw działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 64c § 1 i art. 64b § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargą kasacyjną Przedsiębiorstwo W. w P. sp. z o.o. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie wynikające z błędnej wykładni art. 49 k.p.a., a mianowicie, iż niedopuszczalne jest złożenie sprzeciwu/odwołania od decyzji doręczonej w trybie obwieszczenia od momentu jego ogłoszenia a przed upływem terminu 14 dni od jego dokonania. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej, mając na uwadze treść art. 110 § 1 k.p.a., z którego wynika, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej, odrzucenie sprzeciwu z powodu jego przedwczesności jest skutkiem zbyt rygorystycznym dla strony. W piśmie procesowym z dnia 23 stycznia 2018 r. skarżące Przedsiębiorstwo wniosło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Istota przedmiotowego sporu sprowadzała się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy wniesienie sprzeciwu od decyzji organu odwoławczego doręczanej w trybie obwieszczenia (art. 49 k.p.a.) po publicznym ogłoszeniu o wydaniu tej decyzji ale przed upływem czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia, nie rodzi skutków prawnych (jest niedopuszczalne), a w konsekwencji środek ten podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1405), jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 k.p.a. Stosownie do treści art. 49 k.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. A zatem w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej sposób zawiadamiania stron o czynnościach procesowych kompleksowo regulują przytoczone powyżej przepisy art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i art. 49 k.p.a. Postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej, ze względu na swój potencjalnie szeroki zasięg jeżeli chodzi o strony postępowania, jest postępowaniem szczególnym, w którym ustawodawca przewidział możliwość skorzystania z instytucji uregulowanej w art. 49 k.p.a. Wskazana tu norma może znaleźć bowiem zastosowanie jedynie wówczas, gdy przepis szczególny na to pozwała, nie może być natomiast samoistną podstawą przyjęcia tej formy zawiadamiania stron postępowania o czynnościach procesowych. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie zwraca się uwagę, że przewidziana w art. 49 k.p.a. forma doręczenia decyzji jest rozwiązaniem ekstraordynaryjnym, służącym zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia, jaką jest publiczne ogłoszenie (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 45/10). Niewątpliwie doręczenie przez obwieszczenie chroni adresatów decyzji w znacznie mniejszym stopniu niż w przypadku doręczeń dokonywanych osobiście. Przepisy dopuszczające doręczenie przez obwieszczenie wprowadzają bowiem tzw. fikcję doręczenia, co jednoznacznie wynika z użytych w nich zwrotów "doręczenie uważa się za dokonane", "decyzję (...) uważa się za doręczoną". Przyjęcie tej fikcji powoduje, że z upływem terminu określonego w przepisie następuje wskazany w ustawie skutek - w przedmiotowej sprawie doręczenie decyzji. Zapewnia to organowi administracji stanowczy wpływ na tok postępowania, a w konsekwencji służy realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.). Taki sposób doręczenia powoduje, że – inaczej niż w sytuacji, gdy doręczenie dokonywane jest bezpośrednio – przepisy określają najpóźniejszą datę, w której uznaje się, że czynność została dokonana. Jedynie w takim wypadku istnieje bowiem możliwość ustalenia daty, w której decyzja staje się ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. W konsekwencji, jeżeli środek zaskarżenia od decyzji wniesiony jest przed upływem czternastodniowego terminu, o którym mowa w art. 49 k.p.a., to o ile decyzja ta weszła do obrotu prawnego, nie jest on niedopuszczalny, jako wniesiony przedwcześnie (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2681/16; z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 791/15; z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3166/14; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 15, Warszawa 2017, s. 339). Wejście decyzji do obrotu prawnego nie jest bowiem uzależnione od prawidłowego – zgodnego z prawem – doręczenia, lecz od samego dokonania czynności doręczenia, która polega na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt. II OSK 2259/12). W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulegało wątpliwości, że przed wniesieniem sprzeciwu przez skarżącą kasacyjnie Spółkę, doszło do uzewnętrznienia woli Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. Obwieszczenie o wydaniu przez ten organ decyzji z dnia [...] września 2017 r. (znak [...]) zostało bowiem umieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta P. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej tego Urzędu dnia 13 września 2017 r. Informacja o wydaniu zaskarżonej decyzji umieszczona została ponadto na tablicy ogłoszeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. w dniu 7 września 2017 r. W chwili wniesienia przedmiotowego sprzeciwu decyzja ta niewątpliwie więc została już zakomunikowana i weszła do obrotu prawnego. Skoro zatem, jak wyżej wywieziono, tzw. fikcja doręczenia skutkuje tym, że określona jest jedynie końcowa data, w której uznaje się, że dochodzi do doręczenia decyzji, to nie można przyjąć, że złożenie środka zaskarżenia przed tą datą jest przedwczesne. W tych okolicznościach trafny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie wynikające z błędnej wykładni art. 49 k.p.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W związku z wnioskiem skarżącego o przeprowadzenie rozprawy należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna dotyczyła postanowienia Sądu I instancji kończącego postępowanie w sprawie. W związku z tym, na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny był uprawniony rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania NSA stwierdza, że w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a., brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia w przypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie, co jednak nie oznacza, że koszty związane z wniesieniem tej skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w następnie wydanym wyroku, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania wynikających z art. 200 p.p.s.a. (uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).