II SA/Kr 1244/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gorlicach na uchwałę Rady Miejskiej w Bobowej z dnia 27 marca 2017 r. nr XXXI/260/17 w sprawie: przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt" na terenie Gminy Bobowa w 2017 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator Rejonowy w Gorlicach pismem z dnia 1 września 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXXI/260/2017 Rady Miejskiej w Bobowej z dnia 27 marca 2017 r. w sprawie: przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt ’’ na terenie Gminy Bobowa w 2017 roku. Jako podstawę prawną zaskarżenia Prokurator wskazał art. 8, art. 50 § 1, 52 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) oraz art. 91, art. 94 i art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446). Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale: 1) istotne naruszenie prawa materialnego, a to art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 856 ze zmianami) poprzez zaniechanie wskazania w załączniku do zaskarżonej uchwały stanowiącym "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt" na terenie Gminy Bobowa w 2017 roku konkretnego podmiotu, który będzie realizował zadanie związane z usypianiem ślepych miotów oraz zaniechanie określenia dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami; 2) istotne naruszenie prawa materialnego, a to 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (tekst jednolity Dz.U.2013.856 ze zmianami) poprzez brak wskazania, pomimo takiego obowiązku ustawowego, w § 10 załącznika do uchwały sposobu, tj. konkretnego trybu postępowania przy wydatkowaniu środków finansowych, przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał w szczególności, że w załączniku do uchwały stanowiącym "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt" na terenie Gminy Bobowa w 2017 roku Rada Miejska w Bobowej zawarła w § 7 postanowienie, z którego jedynie ogólnie wynika, iż usypianie ślepych miotów realizowane jest przez lekarza weterynarii, bez określenia konkretnego lekarza weterynarii, który miałby ten obowiązek realizować. Ponadto w programie w ogóle określono dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami, tj. nie wskazano gdzie odłowione zwierzęta będą przebywać do czasu dostarczenia do schroniska i kto będzie za to odpowiedzialny. Natomiast w § 10 załącznika zawarto postanowienie, iż na realizację zadań wynikających z programu, przeznacza się kwotę 8.000,00 zł, wskazując jedynie ogólnie, że sposób wydatkowania tych środków będzie realizowany na podstawie zawartych umów, bez określenia w treści uchwały konkretnego trybu postępowania przy wydatkowaniu tych środków. Przedmiotowa uchwała w zakresie w jakim nie konkretyzuje lekarza weterynarii realizującego obowiązek usypiania ślepych miotów, jak również nie określa dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami, oraz nie określa konkretnego sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu jest sprzeczna z prawem. Prokurator podkreślił dalej, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, i przytoczył art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt. Zdaniem Prokuratora, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne regulacje zapewniające faktyczną realizację ujętych w nim zadań, a nie tylko deklaracje oraz regulacje pozorujące przez radę gminy wykonanie programu. Radni powinni określić w programie konkretne schronisko dla zwierząt z podaniem jego nazwy i adresu, a także skonkretyzować pozostałe podmioty wykonujące zadania na podstawie uchwały. Za taka oceną przemawiają sformułowania, którymi posługuje się art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Określenia takie jak : "zapewnienie (...) miejsca", "wskazanie", "zapewnienie (...)opieki" niewątpliwie wskazują na konieczność skonkretyzowania miejsc i podmiotów, które takiej opieki i schronienia udzielają. Ustalenie w programie konkretnego schroniska, gospodarstwa rolnego, podmiotu zobowiązanego do udzielanie pomocy weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom, a także odławiającego bezdomne zwierzęta oraz usypiającego ślepe mioty, ma również istotne znaczenie informacyjne dla osób, które mogą znaleźć się w takiej sytuacji, która będzie wymagała skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów. Powyższe ponadto służyć ma zapewnieniu skutecznej realizacji programu, dla którego ustawa przewiduje krótki (roczny) termin jego obowiązywania. Brak takich obligatoryjnych elementów stanowi o istotnej wadliwości aktu wdanego na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Program winien też precyzyjnie i konkretnie określać sposób realizacji objętych nim zadań, w tym określać w sposób szczegółowy dalszy sposób postępowania z odłowionymi zwierzętami. W ocenie Prokuratora, zaskarżona uchwała narusza również art. 11a ust. 5 ustawy w zakresie, w jakim nie określa sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację programu, czyli nie wskazuje w sposób konkretny określonego trybu postępowania przy wydatkowaniu tych środków. Co prawda w § 10 ust. 3 zawarto stwierdzenie, iż sposób wydatkowania tych środków będzie realizowany na podstawie zawartych umów, jednakże stwierdzenie to jest zbyt ogólne by przyjąć, iż w tym zakresie wypełniony został przez Radę Gminy ustawowy obowiązek. Zgodnie z brzmieniem art. 11a ust. 5 ustawy program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego w tym zakresie niewątpliwie stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Skoro ustawodawca wskazał na te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w uchwale regulującej przedmiotową kwestię, w tym zawarł w analizowanym przepisie bezwzględny wymóg określenia wysokości i sposobu wydatkowania związanych z nim środków, to tego rodzaju postanowienia obligatoryjnie winny się znaleźć w zaskarżonej uchwale. Pozostawienie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach narusza przepisy prawa. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Tylko taka regulacja czyni też możliwym rzeczowe wykonanie kompetencji przyznanej ustawą podmiotom uprawnionym do opiniowania programu. Prokurator ocenił, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza przepisy prawa materialnego, a mianowicie art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 oraz 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 856 ze zmianami), a ilość i charakter jej wad uzasadniają stwierdzenie jej nieważności w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Bobowej wniosła o umorzenie postępowania. Organ wyjaśnił w szczególności, że organ nadzoru nie zakwestionował zaskarżonej uchwały, a Gmina Bobowa uzyskała pozytywną opinię właściwych instytucji, tj. Powiatowego Lekarza Weterynarii w Gorlicach, Towarzystwa Opieki Nad Zwierzętami Oddział w Nowym Sączu, Koła Łowieckiego "Bażant". Rada Miejska w Bobowej w zakresie posiadanych kompetencji samoczynnie dokonała uchylenia zaskarżonej uchwały oraz podjęła nową uchwałę zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa z uwzględnieniem zarzutów stawianych przez Prokuratora Rejonowego w Gorlicach. Co za tym idzie, postępowanie w stosunku do zaskarżonej uchwały stało się bezprzedmiotowe, gdyż została ona wyeliminowana z porządku prawnego. Dalej Rada Miejska w Bobowej wskazała na art. 54 p.p.s.a. i przedstawiła argumentację zmierzającą do wykazania, że przepis ten ma w istocie charakter kompetencyjny. W ocenie organu, przepis ten odnosi się do wszystkich działań lub bezczynności, o których mowa w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., w tym do uchwał rady gminy stanowiących akty prawa miejscowego. Jedynym ograniczeniem zastosowania przez organ art. 54 § 3 p.p.s.a. jest to, aby organ, uwzględniając skargę, działał w zakresie swojej właściwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875, dalej "u.s.g."). Zgodnie z u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. przesądza natomiast, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. (który, notabene, w niniejszym postępowaniu, choćby z uwagi na podmiot wnoszący skargę, w założeniu nie ma zastosowania). Nie będąc związany granicami skargi Sąd ma więc obowiązek poddania kontroli całej uchwały. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć – jako że ma to związek z dopuszczalnością skargi – iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty – nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1501/10, CBOSA). Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wprawdzie nie w sposób oczywisty, ale spełnia te kryteria (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2017 r., II SA/Kr 1036/17, oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowi art. 11a ustawy o ochronie zwierząt (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1840, dalej "u.o.z."), który upoważnia i zarazem zobowiązuje radę gminy do jej podjęcia. Uchwała ta została zatem podjęta przez właściwy organ i ma podstawę prawną. W ocenie Sądu, prawidłowy był również tryb jej podjęcia. W szczególności dopełniony został ustanowiony w art. 11a ust. 7 u.o.z. wymóg przekazania projektu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. Obligatoryjne elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wskazane zostały w art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. Zgodnie z tym przepisami odnośny program obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; 9) wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Fakultatywne elementy programu określone zostały w art. 11a ust. 3 i 3a u.o.z. i są nimi: plan znakowania zwierząt i plan sterylizacji lub kastracji zwierząt. Mając na uwadze powyższe, bacząc na zarzut skargi, należało przede wszystkim rozważyć: 1) czy zawarte w § 7 Programu postanowienie o treści: "Usypianie ślepych miotów realizowane jest poprzez lekarza weterynarii" – stanowi wystarczające uregulowanie materii, o której mowa w art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 u.o.z.; 2) czy § 10 Programu deklarujący, że wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację wynosi 8 000,00 zł, a nadto zawierający postanowienie, w myśl którego "sposób wydatkowania tych środków będzie realizowany na podstawie zawartych umów" – wypełnia dyspozycję art. 11a ust. 5 u.o.z. W ocenie Sądu odpowiedź na te pytania winna być negatywna, przy czym podzielić należy zreferowaną wyżej argumentację skargi; odnośne wady, zwłaszcza niewłaściwa realizacja dyspozycji art. 11a ust. 5 u.o.z., stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Wadliwość zaskarżonej uchwały – jak wynika z odpowiedzi na skargę – okazała się w istocie okolicznością bezsporną, bowiem Rada Miejska w Bobowej – dążąc do uwzględnienia skargi w ramach autokontroli – samoczynnie dokonała uchylenia zaskarżonej uchwały oraz podjęła nową uchwałę zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa z uwzględnieniem zarzutów stawianych przez Prokuratora Rejonowego w Gorlicach. Obecnie zaskarżona uchwała została już wyeliminowania z porządku prawnego. Biorąc pod uwagę powyższą okoliczność, należało rozważyć, czy rzeczywiście ma ona znaczenie z punktu widzenia przedmiotu niniejszego postępowania, a w szczególności, czy eliminuje potrzebę orzekania o zaskarżonej uchwale. W ocenie Sądu, wydanie wyroku nie stało się zbędne i tym samym Sąd nie mógł umorzyć postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem – i Sąd ten pogląd podziela – że zmiana lub uchylenie zaskarżonej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, przed wydaniem wyroku nie implikuje konkluzji, iż rozpoznanie skargi na odnośny akt staje się bezprzedmiotowe. Uchylenie lub zmiana zaskarżonej uchwały nie są bowiem tożsame z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia są dalej idące niż uchylenie lub zmiana uchwały wywierające skutki od daty uchylenia bądź zmiany (zob. np. wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r., II OSK 1562/11, CBOSA). Możliwość skorzystania z uprawnień autokontrolnych w przypadku skargi na uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego jest w założeniu dyskusyjna, gdyż akt autokontrolny, aby mógł spełnić swoją funkcję, musiałby przybrać formę stwierdzenia nieważności (a nie uchylenia) zaskarżonej uchwały (zob. np. wyrok NSA z 18 listopada 2014 r., II OSK 2377/14, CBOSA). I właśnie w tym tkwi problem, ponieważ nie jest jasne, czy rada gminy – powołując się na art. 54 § 3 p.p.s.a. – rzeczywiście może stwierdzić nieważność swojej uchwały. W niniejszej sprawie dylemat ten jednak nie zaistniał, Rada Miejska w Bobowej nie podjęła bowiem uchwały o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, lecz o jej uchyleniu – a tegoż uchylenia, jak wyżej wskazano, niepodobna utożsamiać z uwzględnieniem skargi. Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.