IV SA/Po 610/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (zwanego dalej: PINB) z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] (oraz postanowienie tego organu z dnia [...] listopada 2015 r.) nakazującą A. i J. S. (zwanym dalej: Inwestorzy) rozbiórkę [...]). Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. M. i K. W. zwrócili się do Urzędu Miasta i Gminy [...] z wnioskiem o wyjaśnienie sprawy legalności podniesienia gruntu na działce nr [...]. Pismo to zostało przekazane według właściwości do PINB, który przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Kontrola przeprowadzona w dniu [...] lipca 2012 r. na działce nr [...] wykazała, że Inwestor na przedmiotowej działce zrealizował budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, po czym zawiadomił właściwy organ o zakończeniu budowy i organ ten nie wyraził sprzeciwu. Dodatkowo, podczas kontroli ustalono, że Inwestor nawiózł na teren działki ziemię w celu wypoziomowania terenu działki i wykonał na całej długości granicy z działką [...] murek o wysokości ok. 1,50 (mierząc od poziomu działki [...]), który wstrzymuje ziemię oraz murek od ulicy [...] o wysokości ok. 0,7 m - 0,4 m, o tym samym przeznaczeniu. Na części murku osadzono siatkę stalową, a na części siatkę tymczasową. Pełnomocnik Inwestora w toku kontroli oświadczył, że obiekt opisany przez kontrolujących jako murek oporowy jest w istocie cokołem ogrodzenia. PINB ustalił, że Starosta [...] nie wydał pozwolenia na budowę muru oporowego na działce [...]. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. PINB nakazał Inwestorom wstrzymać roboty budowlane polegające na budowie muru oporowego oraz przedstawić w terminie 60 dni ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego a także przedłożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec niewykonania przez zobowiązanych nałożonych na nich obowiązków, PINB decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nakazał Inwestorom rozbiórkę przedmiotowego muru oporowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., znak [...] WWINB zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na konieczność ustalenia czy roboty budowlane będące przedmiotem postępowania prowadzone były w ramach pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, czy też po zakończeniu jego budowy, oraz na konieczność jednoznacznego ustalenia wysokości obiektu. W dniu [...] kwietnia 2013 r. PINB przeprowadził kontrolę, na której dokonał pomiaru wysokości muru i ustalił, że budynek mieszkalny, na który zostało wydane pozwolenie na budowę został wybudowany w 2010 r. i Inwestor zawiadomił o tym właściwy organ, który nie zgłosił sprzeciwu, natomiast budowa muru w granicy działki prowadzona była w latach 2011 - 2012. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...] PINB nakazał Inwestorom rozbiórkę muru oporowego. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak [...] WWINB uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji, wskazując że wobec zmienionego stanu faktycznego organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zmierzające do jednoznacznego ustalenia kwalifikacji prawnej przedmiotu postępowania i w zależności od tych ustaleń, prowadzić postępowanie we właściwym trybie. PINB wydał w dniu [...] grudnia 2013 r., decyzję znak [...], nakazującą Inwestorom rozbiórkę muru oporowego. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak [...] WWINB uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji z identycznymi jak poprzednio zaleceniami. W dniu [...] czerwca 2014 r. PINB wydał decyzję znak [...] nakazującą Inwestorom rozbiórkę ogrodzenia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] WWINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Na powyższą ostateczną decyzję Inwestorzy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który dnia 7 maja 2015 r. wydał wyrok (sygn. akt IV SA/Po 1168/14) uchylający decyzję WWINB z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2014 r. W związku z wyrokiem sądu, dnia [...] października 2015 r. PINB dokonał kontroli w wyniku której ustalił, iż od poprzedniej kontroli odbytej dnia [...] sierpnia 2013 r. zarówno stan muru oporowego, jak również położenie mas ziemnych nie uległo zmianie. Ponadto zgodnie z wytycznymi wskazanymi w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2015 r. (sygn. IV SA/Po 1168/14, zwany dalej: Wyrok WSA) PINB dnia [...] października 2015 r. zawiadomił strony o zmianie zakresu postępowania z postępowania w spawie zgodności z przepisami prawa budowy ogrodzenia, zrealizowanego w latach 2010-2012, na postępowanie w sprawie zgodności z przepisami prawa budowy muru oporowego, zrealizowanego w latach 2010-2012. Kolejno organ I instancji dnia [...] listopada 2015 r. wydał postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego i art. 123 Kpa nakazujące Inwestorom wstrzymanie robót budowlanych polegających na budowie muru oporowego oraz przedstawienia w terminie 60 dni od daty doręczenia postanowienia dokumentów wskazanych w postanowieniu (opisanych poniżej). Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] PINB, na podstawie art. 48 ust. 1 oraz 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., zwanej dalej: PrB; Prawo budowlane) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23, zwanej dalej: Kpa), w sprawie zgodności z przepisami prawa budowy muru oporowego nakazał Inwestorom rozbiórkę tego muru. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ przytoczył ustalony w sprawie stan faktyczny, wskazując, że na podstawie kontroli przeprowadzonej na działce nr [...], w dniu [...] lipca 2012 r. przez inspektorów PINB stwierdzono, co następuje: Inwestor, po zrealizowaniu budynku mieszkalnego (zaświadczenie nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r.), w celu wypoziomowania działki nawiózł na jej teren ziemię; w celu zabezpieczenia stabilności nawiezionej ziemi w granicach działki wykonał na całej długości granicy z działką nr [...] murek oporowy wys. ok 1,50 m (mierząc od poziomu działki [...]), który wstrzymuje ziemię o wys. od 1,20 do 0,6 m oraz murek oporowy na dł. ok 15 m od strony ul. [...] o wys. ok. 0,7-0,4 m z naporem ziemi na wys. 0,7-0,4 m; na murku oporowym osadzono ogrodzenie z siatką stalową oraz w części od ulicy z siatką tymczasową; Inwestor ustanowił pełnomocnika w sprawie - Z. S., który oświadczył, że opisany murek jest cokołem pod ogrodzenie z siatki na słupkach i realizowany był w okresie 2010 - 2012 r.; na terenie działki zrealizowano mini oczyszczalnię ścieków, zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym integralną część decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z [...] czerwca 2007 r. Organ wskazał, że w toku postępowania ustalono, iż Inwestorzy nie uzyskali decyzji pozwolenia na budowę przedmiotowej konstrukcji oporowej, jak również jej realizacja nie była objęta pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego wybudowanego na nieruchomości Inwestorów. Kolejno podniesiono, że w wykonaniu wytycznych organu odwoławczego, a dotyczących ustalenia dat realizacji poszczególnych robót wykonanych przez Inwestora, przeprowadzono w dniu [...] kwietnia 2013 r. kolejną kontrolę działki nr [...]. W jej wyniku ustalono, że budynek mieszkalny został zrealizowany w 2010 roku; mur w granicy działki powstał na przestrzeni lat 2011 - 2012; ziemia została nawieziona po wykonaniu muru tj. w 2012 roku; w chwili kontroli ziemia przy murze od strony działki nr [...] została odkopana i wyskarpowana w stosunku do poziomu pozostałej części działki; na murze ustawiono ogrodzenie z siatki stalowej na słupkach o wys. 1,50 m - od strony działki [...], oraz ogrodzenie tymczasowe z siatki autostradowej - od strony ul. [...]. Organ dokonał pomiarów wysokości muru z obu stron (od strony działki [...] i od [...]), a ich wyniki przedstawiono na zdjęciach fotograficznych. Zdaniem organu, mimo iż wskutek działań Inwestora usunięta została ziemia w bezpośredniej styczności z przedmiotowym murem, to z analizy zdjęć załączonych do protokołu kontroli jasno wynika podstawowa funkcja dla jakiej mur ten został zrealizowany tj. funkcja przenoszenia naporu gruntu. Organ argumentował, że należy tu wyszczególnić następujące cechy przedmiotowego muru, które na to wskazują: jego znaczna wysokość dochodząca miejscowo do 1,33 m; rodzaj materiału użytego do budowy muru - beton; znacząca grubość muru na jego całej długości i wysokości; technologia jego wykonania - betonowa konstrukcja monolityczna; oraz pokrycie powłoką bitumiczną powierzchni bocznej muru tylko od strony działki Inwestora, czyli zastosowanie zabezpieczenia stosowanego powszechnie w celu ochrony konstrukcji betonowych na styku z gruntem i to tylko od strony, z której przewidywano napór gruntu. Organ wskazał także, że zgodnie z wytycznymi WWINB zweryfikowano, zatwierdzony decyzją pozwolenia na budowę, projekt budowlany budynku mieszkalnego zrealizowanego na przedmiotowej działce i ustalono, że zapisy projektu nie precyzują w żaden sposób parametrów ogrodzenia przedmiotowej działki. Odnośnie poziomu posadowienia budynku mieszkalnego projekt zawiera jedynie zapis w opisie technicznym, iż poziom posadowienia fundamentów ma się znajdować 80 cm poniżej poziomu terenu na gruncie rodzimym. Wobec powyższego organ uznał, iż brak jest związku przyczynowo-skutkowego między zakończoną w 2010 roku budową budynku mieszkalnego, a zrealizowaną w latach następnych budową muru i nawiezieniem ziemi. W konsekwencji wybudowany mur organ uznał za konstrukcję oporową, stanowiącą budowlę, która nie korzysta z przewidzianego przez ustawodawcę zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Podkreślono przy tym fachowe kompetencje nadzoru budowlanego pozwalające na ocenę tego typu konstrukcji. Wskazano także, że opisane w protokole kontroli z dnia [...] kwietnia 2013 r. miejscowe usunięcie gruntu należy traktować jedynie jako wybieg Inwestora, mający wykazać, że mur jest jedynie ogrodzeniem, a wykonanie tego manewru Inwestor przewidywał od dawna, na dowód czego powołano pismo Inwestora do PINB z dnia [...] listopada 1012 r. Wskazano ponadto, że w trakcie obowiązywania nakazu wstrzymania robót nałożonego postanowieniem PINB z dnia [...] sierpnia 2012 r. Inwestor wykonał roboty polegające na odsunięciu mas ziemnych od przedmiotowego muru naruszając tym samym treść art. 50a PrB. Organ zwrócił jednak uwagę, że Inwestor nie usunął ich jednak w sposób trwały. Odsunięte masy ziemne spoczywają bowiem na tzw. odwale w pobliżu wykonanej skarpy przy murze oporowym, co wynika z protokołów kontroli z dnia [...] sierpnia 2013 r. i [...] października 2015 r. Przywołując regulację art. 28 ust. 1, art. 29 – 31, w szczególności art. 29 ust. 1 pkt 23 oraz art. 3 pkt 3 i pkt 9 PrB organ wywodził, że o ile mur może pełnić funkcję zarówno ogrodzenia, jak i konstrukcji oporowej, przy jego kwalifikacji w tym zakresie, a także ustaleniu, czy jego budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, konieczne jest uwzględnienie jego zasadniczej funkcji. Podkreślono, że konstrukcje oporowe (w tym także mury oporowe) mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczenie terenu, przed osuwaniem się gruntu, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli zatem dominującą funkcją muru jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co wskazuje m.in. charakter użytego do jego wzniesienia materiału zapewniającego stabilność - należy uznać, że stanowi on mur oporowy. Tym samym mur, który pełni funkcję konstrukcji oporowej, zabezpieczającej przed osuwaniem się ziemi z terenu wyżej położonego, nie jest ogrodzeniem. Jego podstawową funkcją było zabezpieczenie nawiezionego gruntu przed osuwaniem się. To, że przy okazji mur taki pełni funkcję ogrodzenia nie definiuje go jako ogrodzenia objętego zakresem art. 29 ust. pkt 23 Prawa budowlanego, gdyż funkcja ogrodzeniowa jest funkcją dodatkową pełnioną niejako przy okazji zabezpieczania skarpy przed osuwaniem. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ stwierdził, nie wyłącza ona tym samym kwalifikacji muru oporowego, jako obiektu budowlanego, którego budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Uzasadniał też, że biorąc pod uwagę charakter wykonanego muru, w szczególności jego położenie, stabilność oraz rodzaj użytych do jego budowy materiałów uznano, że ów obiekt budowlany stanowi mur oporowy, a nie ogrodzenie. Jego konstrukcja pełniła funkcję oporową w stosunku do ziemi nawiezionej przez Inwestora na swoja działkę i tym samym, mimo oświadczeń pełnomocnika Inwestora, że opisany mur jest cokołem pod ogrodzenie, budowli powstałej w celu zabezpieczenia przed osuwaniem się ziemi z terenu wyżej położonego nie można zaklasyfikować tylko jako części składowej ogrodzenia, objętego zakresem art. 29 ust. 1 pkt. 23 Prawa budowlanego, gdyż funkcja ogrodzeniowa jest funkcją dodatkową pełnioną przy okazji zabezpieczania ziemi przed osuwaniem. Organ akcentował, że późniejsze odsunięcie napierającej ziemi w bezpośrednim sąsiedztwie muru również nie zmienia jego charakteru. W ocenie organu, w świetle zgromadzonych akt sprawy bezspornie ustalono, że na budowę przedmiotowej konstrukcji oporowej Inwestorzy nie uzyskali decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również jego realizacja nie była objęta pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego wybudowanego w granicach nieruchomości. Wybudowany obiekt jest zaś konstrukcją oporową, stanowiącą budowlę, która nie korzysta z przewidzianego przez ustawodawcę zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji uznano, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 48 ust. 2 i 3 PrB i w dniu [...] listopada 2015 r. wydano postanowienie nakazujące Inwestorom: wstrzymać roboty budowlane polegające na budowie muru oporowego; przedstawić w terminie 60 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia: zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ podkreślił, że do dnia wydania decyzji Inwestor nie spełnił obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. stąd konieczne było wydanie decyzji na podstawie art. 48 ust.1 PrB. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli Inwestorzy zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa oraz art. 80 Kpa, poprzez niedołożenie należytej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy, brak wszechstronnego zbadania sprawy, nadto niewyczerpujące rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także brak przejrzystości zobowiązań nakładanych na Inwestorów w toku postępowania, co uniemożliwiło im prawidłowe wykonanie nałożonych obowiązków. Uzasadniając zarzuty Inwestorzy wywodzili, że organ I instancji "nie w dość przejrzysty sposób" sformułował w postanowieniu z dnia [...] listopada 2015 r. powinności Inwestorów. Zdaniem odwołujących się materiał dowody zebrany przez organ I instancji jest niepełny, ponieważ w toku kilkuletniego postępowania nie wykonano ekspertyzy mającej na celu sprawdzenie parametrów ogrodzenia, tzn. czy wybudowany cokół w tym konkretnym przypadku spełnia parametry muru oporowego. Inwestorzy wywodzili, że tak nie jest, wskazując w szczególności na budowę fundamentu muru, jego wysokość i budowę. Podkreślili jednocześnie, że wykazując dobrą wolę skłonni są zmniejszyć wysokość siatki ogrodzeniowej tak by łącznie całe ogrodzenie nie przekraczało wysokości 220 cm. Odwołujący się wskazali także, że fakt pokrycia warstwą izolacji cokołu od strony działki Inwestorów wynikał z potrzeby izolacji cokołu celem zabezpieczenia przed przesiąkaniem betonu. W ocenie odwołujących zupełnie dowolne są również ustalenia odnoszące się do tego w jakiej ilości Inwestorzy nawieźli ziemię i konieczne byłoby bardziej wnikliwe przeprowadzenie postępowania w tej kwestii. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. WWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji wraz z postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. Organ podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez PINB oraz wskazał, powołując się na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270), że w przedmiotowej sprawie WSA w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż przedmiotowa inwestycja stanowi mur oporowy i przytoczył cześć argumentacji sądu. Kolejno organ przeprowadził wywód wskazując, że zgodnie z orzecznictwem, dokonując kwalifikacji z punktu widzenia Prawa budowlanego przedmiotowego obiektu budowlanego jako muru oporowego, organ powinien przede wszystkim kierować się tym, jaką funkcję, czy też przeznaczenie pełni postawiony przez Inwestora mur. Na tym tle organ skonstatował, że niewątpliwym jest, iż wybudowany obiekt na granicy działki nr [...] z działkami [...] i [...], ma za zadanie przede wszystkim zabezpieczyć teren przed osuwaniem się mas ziemi z terenu działki nr [...], która została podniesiona poprzez nawiezienie ziemi. Wskazując na to samo położenie muru, stabilność oraz użyte do wybudowania materiały budowlane, które zapewniają jego stabilność. Budowa zaś muru oporowego, pomimo pełnienia również funkcji ogrodzenia, wymaga zawsze uzyskania przez Inwestora pozwolenia na budowę. W ocenie organu zebrany w toku postępowania materiał dowodowy jest wystarczający. WINB wskazał także, że Inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę muru oporowego, czego prawidłową konsekwencją było wdrożenie przez PINB procedury legalizacyjnej na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016, poz. 290 j.t., zwanej dalej: PrB; Prawo budowlane). Zaś w związku z nieprzedłożeniem przez Inwestorów wymaganych dokumentów PINB, działając zgodnie z literą prawa, wydał zaskarżoną decyzję. Odnosząc się następnie do zarzutów skargi WWINB wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji PINB przedstawił bezsporny w sprawie stan faktyczny na podstawie zebranych w toku postępowania materiałów a także wskazał podstawy prawne, które miały zastosowanie w sprawie. Organ nie dopatrzył się również braku precyzyjności i przejrzystości tak decyzji, jak i postanowienia organu I instancji. Podkreślił, że PINB postąpił zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a nadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz postanowienia z dnia 09 listopada 2015 r. są prawidłowe. WINB wywodził również, że w obrębie [...] obowiązuje uchwała nr [...] w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]). W [...] powyższej uchwały ustalono zaś, że w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wprowadza się zakaz stosowania ogrodzeń pełnych oraz wykonanych z prefabrykowanych elementów betonowych w części ogrodzenia powyżej wysokości 0,5 m. Poprzez ogrodzenia pełne, na podstawie [...] w/w uchwały należy rozumieć ogrodzenie, w którym udział powierzchni ażurowej jest mniejszy niż 70%. Ponadto w tym samym akcie prawnym w [...] ustalono maksymalną wysokość ogrodzenia, która dla ogrodzenia od strony dróg wynosi 1,5 m natomiast dla innych ogrodzeń – 2 m. W konsekwencji organ stwierdził, że przedmiot postępowania nie spełnia nie tylko wymogów Prawa budowlanego, ale także wymogów ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skargę na powyższą decyzje złożyła A. S. (zwana dalej: skarżąca) zaskarżając ją w całości oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 78 § 1 Kpa oraz art. 84 § 1 Kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego o powołanie biegłego do wydania opinii w zakresie charakteru jaki ma cokół będący przedmiotem postępowania, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z powodu wskazanego naruszenia, które miało istotny wpływ na wynik postępowania oraz o dopuszczenie dowodu z opinii technicznej z dnia [...] czerwca 2016 r. sporządzoną przez mgr inż. A. F. posiadającego uprawnienia budownicze w specjalizacji konstrukcyjno-budowlanej, która stanowi prywatny dowód skarżącej (zwanej dalej: opinia techniczna z [...] czerwca 2016 r.) wobec nie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego. Zdaniem skarżącej zasadę związania wyrokiem sądu (art. 153 PostAdmU) zastosowano "zupełnie automatycznie, bez uwzględnienia argumentów skarżącej o konieczności poszerzenia materiału dowodowego o opinię biegłego.". Organ odwoławczy nie wziął bowiem pod uwagę, że ustanie mocy wiążącej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu sądu, może wynikać ze zmiany stanu prawnego lub stanu faktycznego sprawy. Zmieniające się okoliczności sprawy powodują nieaktualność, w części lub w całości, tej oceny i konieczność dokonania jej weryfikacji w oparciu o stan aktualny. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydając wyrok w dniu 7 maja 2015 r. (sygn. akt IV SA/Po 1168/14) opierał swe rozstrzygnięcie na materiale dowodowym zgromadzonym do maja 2015 r. Skarżąca argumentowała za koniecznością powołania biegłego, z uwagi na to, że do prawidłowego kwalifikowania ogrodzenia jako murek oporowy konieczne jest posiadanie wiadomości specjalnych. Podkreśliła, iż na własny rachunek, wobec braku powołania biegłego przez organ prowadzący postępowanie, skorzystała z wiadomości eksperta z dziedziny budownictwa w specjalności konstrukcyjno-budowlanej mgr inż. A. F., który w opinii technicznej z dnia [...] czerwca 2016 r. stwierdził jednoznacznie, że fundament ogrodzenia będącego przedmiotem rozpoznania został wykonany z betonu niekonstrukcyjnego i niezbrojonego i może stanowić jedynie podbudowę cokołu ogrodzenia, w żadnym zaś wypadku nie powinny stanowić elementu muru oporowego. Sam zaś fundament nie posiada rozwiązań typowych dla murów oporowych. W ocenie skarżącej przedstawiona przez nią opinia stoi w zupełnej sprzeczności z oceną faktyczną i prawną, która legła u podstaw zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wobec treści tej opinii ulec zaś winna zmianie ocena prawna, a tym samym zakres zastosowania art. 153 Ppsa w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. uczestniczka postępowania M. H. złożyła odpowiedź na skargę wraz ze swoim stanowiskiem sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Sąd miał przede wszystkim na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie zapadł już uprzednio prawomocny wyrok sądu administracyjnego – wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1168/14, uchylający decyzje organów obu instancji. W związku z tym zarówno organu nadzoru budowlanego obu instancji rozpoznający ponownie sprawę, jak i Sąd w obecnym składzie, pozostają związani oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w tym wyroku WSA – zgodnie z dyspozycją art. 153 Ppsa. W rozumieniu tego przepisu przez "ocenę prawną" należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" stanowią z reguły konsekwencję tak rozumianej oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych, i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 1 i 2 do art. 153; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 153, Nb 1–3). W świetle przywołanego art. 153 Ppsa Sąd w obecnym składzie, z jednej strony, nie był władny poddawać ponownej analizie kwestii rozstrzygniętych już we wspomnianym wyroku WSA, a z drugiej – był zobligowany, w pierwszej kolejności, skontrolować zastosowanie się przez organy wydające rozstrzygnięcia w postępowaniu toczącym się po wyroku sądowym do ocen i wytycznych w tym wyroku zawartych. W tym miejscu należy wskazać, że w rzeczonym wyroku WSA uznał, iż organ prowadząc postępowanie w pierwszej kolejności powinien jednoznacznie ustalić jaki jest charakter przedmiotowej inwestycji. Jednocześnie Sąd stwierdził, że podziela pierwotne ustalenia organu I instancji, iż przedmiotowa inwestycja stanowi mur oporowy. W tej mierze Sąd wywodził, że oceniając charakter przedmiotowej konstrukcji wskazać należy, iż do pojęcia "konstrukcji oporowej" odwołuje się art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane definiując pojęcie "budowli". Jednak ustawa ta nie zawiera definicji "konstrukcji oporowej". Stąd też uznając, że ustawodawca konsekwentnie posługuje się określonymi pojęciami we wszystkich gałęziach prawa, o ile oczywiście odrębność definicji tych pojęć nie wynika wprost z właściwych przepisów, dopuszczalne jest pomocnicze sięgnięcie do definicji wynikających z przepisów innych niż stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Na marginesie Sąd zwrócił uwagę, że definicja "konstrukcji oporowej" w polskim prawie znalazła swoje miejsce również w Polskiej Normie PN-83/B-03010, która określa zasady projektowania i obliczeń statycznych ścian oporowych oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 63 poz. 735). W ocenie Sądu decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma funkcja jaką taki mur pełni. Konstrukcje oporowe czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność - należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować, przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Nie ma przy tym, w ocenie Sądu, znaczenia, że inwestor może traktować sporny obiekt usytuowany pomiędzy dwoma działkami jako ogrodzenie. Nawet jeśli obiekt postawiony na granicy działki i będący murem oporowym, pełni jednocześnie funkcję ogrodzenia, nie korzysta on ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołując się do wcześniejszej decyzji WWINB (z dnia [...] grudnia 2013 r.), w której organ ten kwalifikując przedmiotowe przedsięwzięcie jako mur oporowy wskazał, że mimo iż wskutek ostatnich działań Inwestora usunięta została ziemia w bezpośredniej styczności z przedmiotowym murem, to jednak z analizy zdjęć załączonych do protokołu kontroli jasno wynika podstawowa funkcja dla jakiej mur ten został zrealizowany tj. funkcja przenoszenia naporu gruntu, Sąd stwierdził, iż stanowisko organu podziela. Zdaniem Sądu takie cechy jak: 1. znaczna wysokość muru sięgająca do 1,33 m, 2. rodzaj materiału użytego do budowy muru- beton, 3. znacząca grubość muru, 4. technologia jego wykonania tj. betonowa konstrukcja monolityczna pokryta powierzchnią bitumiczną tylko od strony inwestora wskazują, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z murem oporowym, a nie z ogrodzeniem. Według Sądu samo odsunięcie mas ziemnych (w trakcie trwania postępowania w sprawie ) od muru nie oznacza, iż zmianie uległa jego funkcja mająca zapobiegać osuwaniu się mas ziemnych na działkę sąsiednią. Sąd podkreślił, że pełnomocnik skarżącej na rozprawie w dniu [...] maja 2015 r. oświadczył, iż doszło do nawiezienia ziemi celem wypoziomowania terenu. Tym samym organ pomimo pierwotnej prawidłowej kwalifikacji inwestycji ostatecznie błędnie uznał, że przedmiotowe zamierzenie budowlane stanowi ogrodzenie. Po wtóre Sąd zwrócił uwagę, że w trakcie trwania postępowania został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu. [...] Oceniając konsekwencje uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej sprawy Sąd wskazał, że organ przed legalizacją obiektu ma obowiązek zbadania jego zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem skoro w dniu orzekania przez organ II instancji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ winien w pierwszej kolejności zbadać zgodność zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami tego planu, a nie decyzji o warunkach zabudowy, która została wydana przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd podniósł również, że stosownie do art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzje o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Sąd w składzie niniejszym podkreśla, że przepis art. 153 Ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 Ppsa oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 Ppsa oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 Ppsa w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej - art. 174 pkt 1 Ppsa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, LEX nr 1487724). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji oraz Sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. W doktrynie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie. Jak jednak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 września 2010 r. (sygn. akt I OSK 920/10, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) ocena prawna, o której tu mowa, jest wiążąca tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Oznacza to, że traci ona moc wiążącą jedynie: 1) w razie zmiany ustawy, 2) w wypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy, 3) po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie, a także 4) z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego – uchwała składu 7 sędziów NSA z 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08 (ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 75). Na tle powyższych rozważań Sąd stwierdza, że nie zaistniały ww. przesłanki do odstąpienia od wiążącej oceny prawne zawartej w wyroku WSA. Skarżący upatruje powodów do odstąpienia od podporzadkowania się ocenie prawnej zawartej w wyroku WSA w tym, iż nastąpiła zmiana istotnych okoliczności faktycznych sprawy, w postaci uzyskania przez skarżącą opinii technicznej z dnia [...] czerwca 2016 r. W tej mierze należy wskazać, iż uzyskanie rzeczonej opinii nie stanowi zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Należy w tej mierze wskazać, jak to uczynił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 września 2014 r. , (sygn. akt II FSK 2541/12, LEX nr 1572523), że z racji rozwiązania prawnego, przyjętego w art. 153 Ppsa, strona nie może już na dalszych etapach postępowania skutecznie zakwestionować przesądzonych już wcześniej przez sąd kwestii. Nie chodzi przy tym o to, czy formułowane zarzuty są zasadne, czy też nie, lecz o to, że na danym etapie postępowania nie mogą już być skutecznie podnoszone. Uregulowania zawarte w art. 153 Ppsa mają zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu. Sąd stoi na stanowisku, że opinią biegłego jest opinia osoby, do której zwrócił się organ. Stanowisko rzeczoznawców i innych ekspertów przedstawionych na zlecenie strony nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa. Niemniej jednak dowodów tych nie może dyskwalifikować to, że są one dokumentem prywatnym. Nie wiążą one organu administracji, jednak tak jak każdy dowód podlegają ocenie. Dowód ten powinien zostać przeanalizowany, a uwagi co do tego dowodu powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 807/07, LEX nr 491844). Należy jednak zauważyć, że – po pierwsze - opinia techniczna sporządzona została dnia 23 czerwca 2016 r., zaś decyzja organu II instancji zapadła 12 maja 2016 r. Organ zatem nie mógł się z nią zapoznać. Sąd orzeka natomiast co do zasady na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym (o możliwości przeprowadzenia przez Sąd dowodu mowa będzie w dalszej części uzasadnienia). Po drugie - ocena prawna traci moc wiążącą w przypadku zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 stycznia 2012 r. (sygn. akt II FSK 1328/10, LEX nr 1104099). Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd w wyroku WSA przesądził niewątpliwie, że inwestycja stanowi mur oporowy. Przedłożenie opinii technicznej z [...] czerwca 2016 r. jest jedynie elementem polemiki skarżącej z organami oraz ze stanowiskiem Sądu w zakresie funkcji przedmiotowej konstrukcji. Nie uległy zmianie okoliczności faktyczne sprawy, a jedynie strona przedstawia odmienną od organu i Sądu ocenę tych okoliczności. Nie ma zatem podstaw do odejścia od wiążącej oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż organ nie powołał w sprawie biegłego wskazać należy, że organ nie ma obowiązku przeprowadzania dowodu, jeśli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności wyjaśnionych w postępowaniu. W takim przypadku winien wskazać konkretnie motywy takiego stanowiska, zgodnie z art. 78 § 2 Kpa i art. 107 § 3 Kpa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2008 r. VIII SA/Wa 617/07, LEX nr 516099). Organ I instancji wyraźnie wskazał i argumentował, że nadzór budowalny posiada wymaganą wiedzę i kwalifikacje, jako pion fachowy administracji publicznej, umożliwiające ocenę przedmiotu niniejszego postępowania i jego prawidłową kwalifikację. Po wyroku WSA jasnym jest, że stanowisko organów jest zbieżne ze stanowiskiem wyrażonym w rzeczonym wyroku, zaś Sąd wówczas nie dopatrzył się konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego o opinię biegłego. Takiej konieczności – powołania biegłego w postępowaniu administracyjnym - nie widzi również Sąd w składzie niniejszym. Odnosząc się w tym miejscu do wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z opinii technicznej z dnia [...] czerwca 2016 r. Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 106 § 3 Ppsa Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu, przesłanka niezbędności nie zachodzi w niniejszym postępowania. Przeprowadzenie rzeczonego dowodu nie wniesie nic do sprawy z uwagi na związanie Sądu wyrokiem WSA. Reasumując uznać należy, że organy obu instancji zastosowały się do ocen i wytycznych zawartych w wyroku WSA. Zasadnie zatem organy przyjęły, że konstrukcja stanowi mur oporowy i taką kwalifikację przedmiotu postępowania przyjęto. W konsekwencji prawidłowo uznano, że w sprawie zastosowanie ma art. 48 ust. 2 i 3 PrB, wobec barku przewidzianego prawem pozwolenia na budowę. Dalej, w wyniku niezastosowania się przez Inwestorów do nałożonych obowiązków dostarczenia wskazanych przez organ w postanowieniu z dnia [...] listopada 2015 r. dokumentów (opisanych powyżej) organ I instancji zasadnie i prawidłowo wydał decyzję na podstawie art. 48 ust.1 PrB nakazującą Inwestorom rozbiórkę Muru oporowego. Stosując się do wskazań wyroku WSA organy uwzględniły również fakt, iż został uchwalony dla rzeczonego obszaru MPZP i zasadnie przyjęły, że Inwestycja jest sprzeczna z jego postanowieniami. Postępowanie w sprawie został przeprowadzone prawidłowo i Sąd nie stwierdził w tej mierze żadnych naruszeń. W opisanych okolicznościach, na podstawie art. 151 Ppsa, orzeczono jak w sentencji.