II OSK 1417/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny /spr./ Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant specjalista Agnieszka Gontarz po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1490/15 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na zarządzenie P. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ujęcia w gminnej ewidencji zabytków 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od M. Sp z o.o. z siedzibą w W. na rzecz P. kwotę siedemset (700 zł) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 10 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi M. Sp. z o.o. w W., stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta [...] z [...] lutego 2015 r. w części dotyczącej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków [...] w załączniku do zarządzenia obiektu budynku [...]. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wobec powzięcia w dniu [...] marca 2015 r. informacji o włączeniu budynku [...] do gminnej ewidencji zabytków, M. Sp. z o.o. w W., będąca użytkownikiem wieczystym nieruchomości przy [...], pismem z [...] marca 2015 r. wezwała Prezydenta [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez usunięcie przedmiotowej nieruchomości z gminnej ewidencji zabytków [...]. Skarżąca spółka podniosła, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie toczyły się już postępowania w sprawie włączenia obiektu [...] do gminnej ewidencji zabytków. Sąd I instancji wyrokiem z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2652/12 stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w części dotyczącej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków [...] obiektu budynku [...]. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 stycznia 2015 r. , sygn. akt II OSK 2189/13 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Prezydent [...] w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa odmówił usunięcia spornego obiektu z gminnej ewidencji zabytków. Wskazał on, że organem prowadzącym gminną ewidencję zabytków nie jest organ konserwatorski rozumiany jako organ ochrony zabytków wymieniony w treści art. 89 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446) lecz w myśl art. 22 ust. 4 tej ustawy – wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Prezydent stwierdził, że niezbędna analiza odnośnie budynku [...] została przeprowadzona i udokumentowana. Posiada ona formę pisemną i obejmuje pismo Prezydenta [...] do wnioskodawcy z dnia [...] kwietnia 2013 r. zawierające szerokie uzasadnienie ujęcia budynku w gminnej ewidencji zabytków oraz opinię K. G., [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., w sprawie wartości zabytkowych budynku [...]. Wyniki analizy wskazują, że zachodzą podstawy faktyczne i materialno-prawne do uznania obiektu za zabytek w rozumieniu ustawy oraz włączenia go do gminnej ewidencji zabytków. Organ stwierdził, że wpisanie obiektu do gminnej ewidencji zabytków zarządzeniem z dnia [...] lutego 2015 r. nastąpiło w uzgodnieniu z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2015r.), tym samym ujęcie obiektu w gminnej ewidencji zabytków zostało dokonane zgodnie z treścią art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Prezydent podkreślił, że budynek ma istotne wartości artystyczne, historyczne i naukowe oraz spełnia definicję zabytku znajdującą się w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Pismem z [...] maja 2015 r. M. Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na zarządzenie Prezydenta [...] z [...] lutego 2015 r. w sprawie założenia ewidencji zabytków Miasta [...] w części dotyczącej ujęcia w tej ewidencji budynku [...] (załącznik do zarządzenia). Sąd I instancji stwierdzając nieważność zarządzenia Prezydenta [...] z [...] lutego 2015 r. w zaskarżonej części przyjął, że wskazane zarządzenie stanowiło akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Zdaniem Sądu I instancji, wydanie zarządzenia w części dotyczącej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków wpisu obiektu [...], było niezgodne z art. 3 pkt 2 w związku z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków. Sąd wyjaśnił, że do ewidencji powinny zostać wpisane jedynie te obiekty, które ze względu na posiadane wartości historyczne, naukowe lub artystyczne zasługują na zachowanie. Podkreślił, że posiadanie powyższych walorów nie może być z góry zakładane, lecz powinno być poprzedzone ekspertyzą. Natomiast z treści art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że działanie prezydenta miasta polega na wyznaczeniu zabytku nieruchomego do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków. Odnosząc się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, Sąd I instancji wskazał za Naczelnym Sądem Administracyjnym na różnice między uproszczoną możliwością udokumentowania stanowiska merytorycznego organu, a uproszczeniem analizy przyczyn uzasadniających rozstrzygnięcia dotyczącego ujęcia w ewidencji zabytków. Podzielił również zarzut skargi, iż wymogów takich nie spełnia notatka urzędowa sporządzona w dniu [...] stycznia 2015 r. przez K. G. (jednocześnie autora karty adresowej obiektu [...]). Reasumując Sąd I instancji wskazał, że skarżąca spółka w toku postępowania przed organem przedstawia ekspertyzy autorytetów w dziedzinie ochrony zabytków jednomyślnie podnoszące, że sporny budynek nie posiada wartości zabytkowych. W ocenie Sądu I instancji taka ocena specjalistyczna nie pozwala na przyjęcie tezy, że organ dokonał wnikliwej analizy wartości zabytkowych obiektu mającego korzystać z ochrony konserwatorskiej ograniczającej prawo własności. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Prezydent [...], zaskarżając powyższe orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., naruszenie: - art. 147 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organ dopuścił się naruszenia art. 3 pkt 1 w związku z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przyjęcie oceny, że dokonanie wpisu do ewidencji zabytków obiektu [...] stanowiło dowolne działanie organu; - art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez brak uzasadnienia dla przyjęcia, że zaskarżony akt władczo wkracza w zespół uprawnień właściciela zabytku ujętego w gminnej ewidencji zabytków; - art. 22 ust. 5 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że notatka urzędowa sporządzona przez K. G. nie spełnia wynikających ze wskazanych przepisów (art. 22 ust. 5 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) wymogów w zakresie wskazania podstaw ujęcia obiektu [...] w gminnej ewidencji zabytków. Uzasadniając podstawy kasacyjne skarżący wskazał, że ujęcie budynku w gminnej ewidencji zabytków stwarza wymóg określenia przez organ podstaw sformułowania oceny o wartości zabytkowej obiektu, której poprawność stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego. W ocenie skarżącego kasacyjnie wymóg przeprowadzenia wszechstronnej analizy nie jest konieczny i nie może zostać powołany jako podstawa prawna w związku z art. 153 lub 170 P.p.s.a. Zdaniem skarżącego nieprawidłowe są twierdzenia, że analiza wartości zabytkowych nieruchomości na potrzeby wyłączenia obiektu do rejestru zabytków powinna posiadać szczególny charakter. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł dodatkowo zarzut naruszenia art. 170 P.p.s.a. wskazując, że ocena wyrażona w zaskarżonym wyroku pozostaje w sprzeczności z poglądem zawartym w prawomocnym wyroku z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 801/12. W tym wyroku Sąd I instancji uznał, że umieszczenie budynku znajdującego się [...] w wykazie obiektów przeznaczonych do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w żaden sposób nie narusza uprawnień skarżącej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, albowiem rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji zostało dokonane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonego zarządzenia została przeprowadzona w sposób wadliwy, a wadliwość ta polegała na nieprawidłowym, jak również niewyczerpującym wyjaśnieniu podstaw twierdzenia, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem art. 3 pkt 1 w związku z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przyjęcie oceny, że dokonanie wpisu do ewidencji zabytków obiektu [...] stanowiło dowolne działanie organu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane w art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków okoliczności odnoszące się do prowadzenia ewidencji zabytków, jako podejmowanie działań przez organy administracji publicznej, mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, a także kontrolę zachowania i przeznaczenia zabytków powinny być traktowane ściśle. Podkreślić należy, że pojęcie zabytku powinno być analizowane jako kategoria normatywna pozostająca w ścisłym związku z czynnościami odnoszącymi się do prowadzenia krajowej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ustawy o ochronie zabytków. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji dopuścił się naruszenia powyższego przepisu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego sprawy i nie wypowiedział się co do wszystkich kwestii istotnych dla jej rozstrzygnięcia oraz zarzutów zawartych we wniesionej skardze. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego jest ustalenie, czy dana rzecz odpowiada cechom wskazanym w definicji legalnej zabytku. Definicja ta zawarta jest w treści art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którą zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Interpretując szerzej, dla uznania rzeczy za zabytek wystarczy, że będzie ona reprezentowała przynajmniej jedną z tych wartości w stopniu dostatecznym. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że treść notatki sporządzonej przez K. G. odnosi się do wartości historycznych i naukowych spornego budynku. Sąd I instancji nie uzasadnił swojej oceny, że treść powołanej notatki była zbyt ogólna dla wskazania informacji wartości zabytkowej budynku [...]. W ocenie Sądu powołana notatka nie spełnia wymogów takiej formy albowiem stanowi "uproszczoną analizę przyczyn uzasadniających rozstrzygnięcie dotyczące ujęcia w ewidencji zabytków". W tym kontekście szczególnie ważne są precyzyjnie a nie ogólnikowo sformułowane wskazania Sądu I instancji. W uzasadnieniu Sąd nie ustosunkował się do treści notatki urzędowej i nie dokonał analizy porównawczej treści w niej zawartych oraz dwóch opiniach eksperckich przedłożonych w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Nie został uwzględniony w rozważaniach Sądu powołany w notatce cel ujęcia przedmiotowego obiektu w ewidencji zabytków, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną i naukową. Sąd I instancji powinien rozważyć, czy za wpisem mogą przemawiać powołane w notatce, sporządzonej przez K. G., osobiste cechy i dokonania jego twórcy, wybitnego architekta M. W., [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności związane z postacią twórcy, który zaprojektował obecnie uznany za zabytek obiekt, mogą mieścić się w granicach określonych sformułowaniem odnoszącym się do wartości historycznych. W rozpatrywanej sprawie trafna jest wykładnia art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie i opiece nad zabytkami polegająca na tym, że przez wartości historyczne rozumie się także okoliczności związane z osobą, która stworzyła zabytek. Sąd I instancji powinien mieć na uwadze, że na kształt oceny dokonanej przez konserwatora, czy zabytek powinien zostać wpisany do rejestru wpływa jego świadomość zawodowa w zakresie zasad metod ochrony zabytków oraz istniejące możliwości organizacyjno-techniczne. Sąd zobowiązany był do jednoznacznego wskazania, czy doszło do nieprawidłowego określenia przedmiotu i zakresu ochrony spornego obiektu. O ile kryteria oceny wartości zabytkowych oparte na teoretycznych i prawnych przesłankach powinny mieć dla całego dziedzictwa charakter uniwersalny, o tyle metody postępowania decydujące o zachowaniu tych wartości są często zróżnicowane. Należy stwierdzić, że o różnicach przesądzają specyficzne cechy budowli determinujące postępowanie ochronno-konserwatorskie. Sąd I instancji w żaden sposób nie odniósł się do argumentacji zawartej w notatce np. do oceny odsyłającej do praktyki konserwatorskiej obejmującej wpisanie pozostałości XIX i XX wiecznych zespołów przemysłowych. Od indywidualnego podejścia każdego konserwatora i jego wiedzy zależy to, jak będą interpretowane poszczególne przepisy. W praktyce do efektywnego sprawowania ochrony, a także opieki, nie wystarczy samo istnienie wpisu do rejestru, zasadniczą rolę odgrywa bowiem jego merytoryczna zawartość dokonana nawet w formie uproszczonej. W konsekwencji powyższego zarzuty P.p.s.a. i skarżącego kasacyjnie na podstawie art. 147 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 art. 170 P.p.s.a. są zasadne. Działanie organu w powołanym zakresie nie polegało na ujęciu spornego obiektu w gminnej ewidencji zabytków bez jakiejkolwiek analizy przyczyn uzasadniających taką decyzję. Sąd I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien także rozważyć prawną dopuszczalność stwierdzenia nieważności powołanego zarządzenia ze względu na treść przepisu art. 94 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.